穩步推進土地托管著力構建農業社會化服務體系

王韓民

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穩步推進土地托管著力構建農業社會化服務體系

王韓民

土地托管是廣大農民順應我國農村經濟社會發展新形勢，在家庭承包經營制度后積極探索土地經營的一種新模式，是加快土地經營權流轉、培育新型農業經營主體、發展現代農業的有益嘗試，對于完善農業社會化服務體系、創新農業經營方式，有效解決農村“誰來種地、怎樣種地”的問題，都會產生積極而重要的影響。

土地托管是指農戶把土地有償委托給專業合作社、企業或種植大戶代為耕種管理的一種做法，包括提供從種到收全程服務的“全托”和農戶按需求訂單選擇服務項目的“半托”等多種服務模式。

土地托管的興起

近年來，山東、江蘇、安徽、河南、吉林等省區市廣大農民在當地黨委政府的重視支持下，認真貫徹落實中共中央、國務院《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號），創造性地成立了土地托管合作社。它的出現，既不是簡單的“歸大堆”，更不是回到人民公社的老路上去，而是一種新嘗試、新探索，對于完善農業社會化服務體系、創新農業經營方式，有效解決各級領導干部一直擔憂的我國農村“誰來種地、怎樣種地”的問題，將會產生積極而重要的影響。土地托管是在尊重和保護農民首創精神的同時，堅持自愿原則，規避因土地流轉等引發的各種風險，進一步密切合作社與農民的利益聯系，為高質量、高效益、低成本經營土地營造良好的政策環境，引導土地托管合作社健康發展。

第一，土地托管有助于在農村雙層經營體制中做好“統”的文章。建立農村雙層經營體制，一是分，二是統。分，已基本到位；統，還有許多事情要做。現在，農村土地的集體所有權已經虛化，有的甚至“空殼化”，集體有分無統，“統”層缺失是最大的現實。尤其是村級公共產品和公共服務缺失得比較多，集體原有的土地發包權、調整權、收回權等已不復存在。合作社開展土地托管，實行“五統一”或“六統一”，就可以在“統”字上做事情，填補和重構集體經濟組織的功用和職能，當然不是人民公社時期的翻版和重現。

第二，土地托管符合并適應現階段農村經濟社會發展的要求。現階段，我國農村普遍是勞動力短缺，經營服務跟不上、種田效益較低，農民收入少而不穩，承包土地零散、農民想進城而又不愿意失去土地，比較糾結。農村土地經營的現狀：一是農戶種田科技含量低、機械化程度低、經濟效益低；二是主要勞動力外出打工、農村青壯年勞動力短缺；三是土地承包面積小而散，經營管理比較粗放，難以形成規模；四是老百姓不愿失去土地，但希望有人幫忙種地。針對現階段我國農村的現狀，在當地政府部門的鼓勵下，一些地方在工商局登記注冊成立土地托管專業合作社。合作社以農民對機械化和農資的共同需求為突破口，從提供社會化服務的角度，接受農民委托的土地并進行部分或全部生產過程的管理。因此，可以說土地托管合作社的產生，順應了農村經濟社會發展的態勢，一定程度上滿足了農民的現實需求。

第三，土地托管合作社的興起為現代農業的發展注入了活力。隨著我國經濟社會發展和城鎮化進程的加快，農村勞動力外出打工的人數越來越多，農村二三產業的發展也增加了農村勞動力在非農領域的就業機會，農村勞動力呈現短缺現象，特別是種地的勞動力嚴重不足。在農忙時節，外出務工經商人員和從事非農勞動力不得不中途返回家鄉，搶種搶收。現在把土地托付給合作社，在很大程度上解決了這些農民從事其他行業的后顧之憂。此外，農戶擁有的土地少且地塊零散，難以形成規模，管理難度大，加上農戶種田機械化程度低、種子化肥農藥等投入成本高，因此造成農民對經營土地積極性不高。盡管如此，多數農民仍然不愿意放棄土地承包權利。地總得有人種，誰來拾遺補缺，合作社首當其沖。

供銷合作社開展土地托管的運作機制

第一，土地托管的運行機制。山東臨沂等地以鄉鎮為單位建立占地面積10—20畝的為農服務中心，前期建設省市縣給予一定補助，有的村還成立村級服務站，中心（站）為農民社員戶提供方便、快捷的服務。在縣一級成立農業服務公司，具體運營和管理縣域內各鄉鎮的為農服務中心。

為農服務中心主要提供6項服務：一是農機服務，購買或租賃老百姓的機械，聯合為農戶提供機耕、機播、機收等服務；二是農技服務，聘請專業技術人員，為農戶提供田間管理、農業新品種的引進、推廣等技術服務；三是農資服務，與大型農資、廠商聯系統一購進生產資料，降低了生產成本；四是勞務服務；五是植保服務，購買或租賃植保器械，為廣大農戶提供統一的農作物病蟲害防治，實行統防統治；六是培訓服務，定期、不定期聘請農林院校和相關專業人士進行專門授課，面對面講解有關方面的新知識、新技能。農民根據提供服務情況按合同支付一定的托管費用，收成仍歸農民所有。

第二，土地托管后的主要任務。一是就近劃分成幾個相對集中的地塊，重新進行規劃整理，將原來的水溝、土壟平掉，不僅節約出耕地，還建成有利于大規模機械化作業的連片示范田，取代了原來農戶單戶種植的經營方式，有效降低了生產成本，提高了土地利用率和收益。二是成立機耕隊、機收隊、排灌隊、植保機防隊、農田工程隊等服務農業生產的工作隊，開展機械化耕、耙、播、收、植保服務；鋪設地埋管道，實施移動噴灌技術；利用大中型拖拉機、聯合收割機、植保機械等農機具，推廣保護性耕作；推廣應用農機節能等新技術，同時邀請農業科技專家，指導選種、施肥等技術。

供銷合作社開展土地托管的獨特優勢與重要作用

第一，供銷合作社開展土地托管具有獨特的優勢。供銷合作社開展土地托管，可通過統一從生產廠家批量購進化肥、農藥、地膜、種子、潛水泵、農機配件和農用柴油等生產資料，既保證了質量，又降低了成本；通過成立糧食種植生產技術勞作隊伍，采用標準化、規范化方式，提高了農田管理專業化水平，保證了糧食的優質安全和穩產高產；通過建立智能配肥機、糧食烘干機等初加工設備，既節約了前期農民生產成本，又提高了后期農民成品糧銷售的附加值，供銷合作社也能有少許盈利。近年來，山東、河南、江蘇、安徽等地供銷合作社以促進土地適度規模經營為目標、以建設高標準農田為載體、以農業產業化經營為抓手，因地制宜創新農業經營服務方式，開展土地托管、半托管和代耕代種等服務，積累了豐富的經驗，為進一步推廣開展土地托管服務奠定了基礎。

第二，供銷合作社開展土地托管有利于解決“誰來種地”難題，創新了農業經營方式。供銷合作社對土地進行托管，開展農業適度規模經營，為解決農村因缺少勞動力種地難、加快土地流轉提供了新的組織載體。由于廣大農戶對種地有不同的需求，要求有多樣化的服務，土地托管合作社能以多種服務模式為農民社員提供個性化服務，尤其是對那些受勞動力市場排斥、難以離土轉移的中老年勞動力和殘疾農民實現自我就業提供了保障。農民可騰出手務工經商，順應了我國農村農業農民的實際需要，創新了農業經營方式，發揮了在現代農業建設中的引領作用。

第三，供銷合作社開展土地托管有利于解決“地怎么種”難題，實現了土地適度規模經營。土地被托管后，把一家一戶分散零星的土地，統一規劃、統一技術服務，改變了過去農戶分散種植品種不統一，田間管理水平差異大的狀況，解決了一家一戶辦不了、辦不好或辦起來不劃算的事，在一定程度上實現了土地規模經營。在供銷合作社服務范圍內統一經營服務，以標準化方式對農產品生產過程進行統一管理，實現生產流程標準化和農產品質量標準化，有利于農業新技術推廣應用、提高農業質量和效益、增強農業競爭力，促進現代農業發展。

第四，供銷合作社開展土地托管有利于農業提質增效，提高土地經營效益。供銷合作社開展土地托管，把農戶土地集中連片起來統一經營，有利于推廣良種良法，進行標準化、品牌化生產；有利于發揮土地適度規模經營效益，提高機械利用率、勞動生產率和土地設施利用率，降低機械使用、水電設施投入和勞動力用工等生產成本；有利于減少農業生產資料購銷環節，控制化肥農藥使用量，降低農資購買成本。這些方面所取得的進步，大大提高了農業勞動生產率，提高了土地經營收益。

第五，供銷合作社開展土地托管有利于促進農村一二三產業融合發展，延伸農業產業鏈和價值鏈。供銷合作社處在供給側和需求側中間位置，具有接二連三的優勢，也有延伸產業鏈、拓展新功能、培育新業態的條件。推進農村產業融合發展，供銷合作社既可以采取向農產品加工業、農村服務業順向融合的方式，如興辦產地加工業、建立農產品直銷店、發展農業觀光旅游；也可以采取依托農村服務業或農產品加工業向農業逆向融合的方式，如依托大型超市建立農產品加工或原料基地等，使農民更多地介入農產品加工和銷售等環節，更多地分享農產品加工和銷售帶來的利潤，實現多次增收，形成惠農富農的利益聯結機制。

以土地托管為抓手著力構建農業社會化服務體系

第一，在深化“三農”和合作社理論研究上，要堅定不移推進以土地托管和流轉為載體的農村產權制度改革。深化農村土地和房屋產權制度改革，建立健全歸屬明晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的現代農村產權制度，是完善市場化配置資源機制、解放和發展農村生產力的現實需要，是逐步消除城鄉二元結構體制性障礙、推動農村資產資本化、加快轉變農民生產生活方式的根本舉措，是著力推進新型工業化、農業產業化和新型城鎮化進程，探索破解“三農”問題和實現共同富裕的有效途徑。供銷合作社改革和合作社理論研究也應該朝這方向發力。河北邯鄲等市縣建立農村產權交易中心就是一個很好的例證。

第二，在建立農村土地托管和流轉新機制上，要切實尊重農民的意愿和民主權利。農村產權制度改革對農民土地承包經營權確權后，應以土地流轉和土地托管為契機，建立健全一套既能增強投資者信心、加大農業投入，又能持續增加農民收入、發揮農民自主性的土地流轉新機制。一是政府引導農民成立合作社作為在一個村（組）范圍內，代表村（組）的土地所有權主體，以這種合作社行使所有權人的權力，并代表全體合作社成員的意志與其他經營主體發生關系。這種產權主體是農民在自愿原則基礎上的一種集合選擇。二是政府引導合作社與其他經營主體建立利益分配機制，在確保合作社成員土地基本收益前提下，與其他經營主體結成“風險共擔、利益共享”的聯合體。這種機制的建立，必將大大促進農業適度規模經營，提高農民在土地增值收益中的分享比例。

第三，在著力推進農村一二三產業融合上，要重視發揮土地托管和流轉這個平臺作用。下一步農村產權制度的改革，將通過土地確權發證，依法確立農村土地的所有權和使用權，農村集體經濟組織和農民個人也將依法取得土地所有權證書和土地使用權證書。農民依據土地權屬證書，可以得到更多的政策支持：一是搭建土地流轉平臺，可以向金融機構或社會融資，為特色農業發展提供動力支持；二是可以以土地作價入股、委托他人經營的形式，使農民轉化為農業工人（職業農民），或者跳出土地從事二三產業；三是通過土地使用權的轉讓，適當加快土地流轉速度，促進土地向新型農業經營主體集中。各級供銷合作社要充分發揮農村產權制度改革帶來的有利條件，依托特色優勢產業，拓展服務領域，著力打造設施農業、園區農業和生態農業旅游觀光基地等，引領和帶動以休閑農業、鄉村旅游、“農家樂”為主體的第三產業的快速發展，讓更多城鄉居民參與進來、從中受益。

第四，在探索完善農村基層治理制度上，應以土地托管和流轉為切入點。如何在村一級實現公平合理的民主決策、民主管理和民主監督，體現干部的勤政、廉政和務實。山東的做法是“社村共建”，實施“黨建帶社建、社村共建”創新工程，以構建村“兩委”、供銷合作社、農民合作社、信用互助社“四位一體”合作機制為主線，結合農村基層服務型黨組織建設、選派“第一書記”、實施精準扶貧等工作，逐步形成強村固基、富民興社的長效機制。廣東等地的做法則是在政府指導下，由村（社區）黨支部組織召開村民大會，選出村民代表，村民代表選舉產生黨群聯席會、監事會與村委會共同組成“村（社區）黨支部+黨群聯席會+村委會+監事會”的“2+2”新模式。黨群聯席會對村上的重大事項和決策進行討論、表決，黨群聯席會議定的事項由村民代表大會討論通過后，交由村委會執行；監事會不僅對村委會的執行情況進行監督，還對村委會成員和全村的財務收支進行監督，并收集民意向村“兩委”反映，監事會同時接受村民代表大會監督。這種基層治理結構和模式，能夠在政府和村民之間架起一座橋梁，由過去的政府主辦型變為群眾自發型，激發了村民參政、議政的熱情，調動了村民參與管理村事務的積極性。

第五，在完善土地托管配套政策和構建為農服務體系上，各級供銷合作社應爭取各方的大力支持。一是在制定出臺農村集體產權制度改革意見、完善農村土地使用權承包權經營權分置辦法和規范運行土地流轉市場時，明確鄉鎮基層供銷合作社為農服務中心建設用地指標，根據服務半徑確定具體面積，一般應在15畝左右。此外，也可以利用原有廢棄的廠房、學校和撤鄉并鎮時剩余的空地建設為農服務中心。二是以啟動實施“農業社會化服務惠農工程”為契機，建議各級財政和供銷合作社圍繞建設高標準基本農田，將農業綜合開發資金向土地托管、半托管等社會化服務項目傾斜和延伸，不斷加大財政扶持力度。同時，建議國家有關部門盡快出臺農村承包土地經營權、農民住房財產權抵押貸款管理辦法，加大對土地托管信貸服務創新力度。建議設立土地托管扶持資金、新型農民創業扶持基金；調整改進種糧補貼方式，采取“多托管多補貼、少托管少補貼、不種糧不補貼”的辦法，調動農民和合作社惜地種糧的積極性。三是供銷合作社應在總結各地經驗的基礎上，精耕細作、聚焦發力，創新經營管理體制機制，積極探索適合平原地區與丘陵山區、大田作物與經濟作物等不同區域特點的服務模式，使土地托管、半托管、代耕代種等服務更加規范、更加專業、更加標準，更具生命力。同時，還要培訓培養留得住、引得進、用得上的現代職業農民和實用技術人才。四是對土地托管要做好積極引導和深入宣傳。建議各地加大宣傳推廣力度，特別是要在省市縣主要媒體加大開展土地托管、完善農業社會化服務的宣傳，讓更多農民群眾認識和接受土地托管這個新生事物，了解發展集約化適度規模經營、構建農業社會化服務體系的好處，增進歸屬感、獲得感，并扎扎實實地予以推進。

（作者系中華全國供銷合作總社監事會副主任）