全民公投是否“最靠譜”？

陶短房

導語：一些對全民公投不吝贊美之詞者常常稱贊這種形式為“最徹底、最直接的民主”，這話只說對了一半——事實上這也是最原始的民主。

正文：近期“全民公投”幾乎成了最時尚的名詞，先是6月5日，瑞士舉行了針對給所有瑞士公民和住滿5年外國人按月發放“無條件基本收入”的全民公投，結果選民以高達78%的反對派否決了這項“人人派糖”提案。緊接著，6月23日，英國舉行了全球矚目的“脫歐”公投，結果脫歐派以51.9%的微弱優勢獲勝，盡管一些英國人發動聯署，要求“二次公投”，但7月10日英國政府明確表態“落子無悔”——全民公投可不能想來就來。

“言必稱希臘羅馬”

早在公元前9-6世紀，古希臘的一些城邦制國家就推行了“直接民主制”：由全體享有公民權者投票公決城邦重大決策，如邦交、宣戰、媾和、稅率等等，由于這些城邦國家不過彈丸之地，而擁有公民權者又只占城邦居民中的少數，因此所謂“全民”其實并不那么“全”，且公投的規模也不算很大。但隨著城邦的擴大，獲得公民權人數的增加，這種“直接民主制”漸漸暴露出效率低下的弱點，有時敵人都兵臨城下，決定戰爭大計的“公民大會”還沒討論出個子丑寅卯。鑒于此，實行共和制的大多數希臘城邦國家仿效梭倫改革后的雅典，轉而讓全體公民先選出元老院，再由元老院討論國家大事。這種形式兼顧了民主和效率，隨后為古羅馬所仿效。

但設立“中間層”在很大程度上讓“最直接民主”變得不再那么“直接”，廣大下層公民覺得必須設立一個“一人一票、多數說了算”的機制，對元老院的權利進行制約。大約在公元5世紀，羅馬人通過“公民大會”（Comitia Tributa）迫使元老院接受了這種形式，規定在特定情況下應舉行一種全體公民都能參與的投票，多數選票支持的選項將成為“必然選項”，元老院必須無條件接受。這種投票稱作“Plebiscite”，是拉丁語“公民、平民”（Plebs）和“表決”（Scitum）的組合詞，這就是“全民公投”的最初起源。

不僅羅馬，羅馬周邊的“蠻族”也實行了很長時間的“全民公投”，即所謂“敲盾表決”：由于這些“蠻族”實行全民皆兵，首領無法決斷的重大事項會當眾宣讀，支持者會發出歡呼，反對者則用劍背敲打盾牌，以聲音響亮者為勝，具有壓倒首領意見的約束力。當然，由于能持盾者皆為適齡男丁，這樣的“公投”是沒有女人參與的（其實中世紀的公投都一樣）。

中世紀由于領主制和王權的崛起，全民公投僅在一些實行自治的城邦共和國或自由市零星分布。公元1420年，臣屬于神圣羅馬帝國皇帝的薩伏依公爵購得日內瓦領地，他打算收回原領主賦予領地內日內瓦自由市的自治地位，結果遭到激烈反對，不得不同意在自由市內舉行全民公投，結果自由市公民幾乎全票支持保留自治權，公爵被迫讓步，這次日內瓦公投（Referendum）被公認為第一次具有近代色彩的全民公投。

18世紀法國思想家盧梭提出“公民的民主權力不能由他人代理”，主張一切重大決策都應通過全民公投來定奪，這一思想被寫入法國第一部憲法，即1793年憲法第10款，盡管由于這種形式效率低下，法蘭西第一共和國實際上實行了代議制，但“憲法的生效和修改必須經由全民公投方有效力”的理念卻自此深入人心，此后拿破侖便利用這一條四次（1799、1802、1804年憲法，1814年帝國憲法附例）假民粹之力為自己控制大權涂抹“民意”色彩。

盡管拿破侖的做法帶有私心，但“憲法”和“全民公投”間的密切關聯畢竟由此建立，此后這一原則被許多實行憲政的國家所沿用。

就在拿破侖橫掃歐陸的同時，位于深山中的瑞士繼續發揚光大他們的“公投文化”：1449年伯爾尼州政府采用全民公投方式決定是否征收戰爭特別稅；1513年，伯爾尼州宣布“非經全民公投政府不得擅自加入聯盟”；1531年宣布“非經全民公投許可，政府不得宣布參戰”……瑞士的一系列“創舉”拓展了近代全民公投的概念，可以說，當代幾乎所有形式、性質的全民公投，都脫不開“拿破侖式”和“瑞士式”的窠臼。

全民公投類別知多少

當代流行的民主模式，是兼顧民意和效率的代議制，投票選舉分為“普選”（直接選舉）和“層選”（間接選舉）兩種，但決策則幾乎都采用內閣、議會討論表決的形式，但全民公決的形式并未消失，而是被廣泛用于解決爭議性、棘手性問題，或對任何政府、政黨和政治勢力而言都不敢自作主張的大政方針進行取舍定奪。

——立憲修憲。

憲法是一國根本大法，許多國家在制憲、修憲時會遵循拿破侖的章法，通過全民公決賦予新修憲法以最大的權威性。這方面比較典型的例子如埃及，2011年“尼羅河革命”推翻穆巴拉克政權，當年埃及就舉行了“修憲公投”，廢除舊憲法，讓新憲法通過全民公投獲得權威性，然后再以獲得權威性的新憲法為依據組織總統和立法選舉。2013年軍方推翻“穆兄會”塞西政權，為賦予這一行為合法性，塞西政府于次年1月中旬迅速組織了兩年內第二次修憲公投。在推行大陸法系的國家、尤其新興國家里，“立憲修憲需要公投”是較普遍的共識。

——主權領土歸屬。

決定“統獨”、“分合”之類涉及領土主權爭議的問題，事關重大，全民公投已取代戰爭，成為許多當事方的優先選項。

這種類型的公投有的系國際調停并為當事方接受后舉行，如2011年導致南蘇丹共和國獨立的“南蘇丹公投”，就是根據2005年《內羅畢協議》原則，由昔日蘇丹內戰雙方一致同意并保證尊重公投結果后舉行的，結果98.83%投票支持南蘇丹獨立，其結果獲得聯合國和蘇丹喀土穆政府的承認和尊重。

也有的系一國自行決定舉行，如2014年蘇格拉獨立公投，就是此前一年由英國卡梅倫政府主動提出。

還有些主權性質的公投系特殊原因所造成，如加拿大魁北克獨立公投，其原因是今天的加拿大系昔日說英語的安大略等省份和說法語的魁北克所組成，后者的“自決選擇”從建國之初就被承認，且加拿大雖然1860年就建國，但直到122年后才真正擺脫英國終審裁決權，因此憲法在這方面存在漏洞。1995年10月30日，魁北克第二次獨立公投，“統派”僅以50.6%對49.4%的微弱優勢險勝，勉強保住了加拿大的主權領土完整，讓“統派”嚇出一身冷汗。這件事促使加拿大各方開始真正重視彌補憲法漏洞，并在1998年通過所謂“清晰法案”，提高了“魁獨公投”的門檻。

如果涉及主權領土歸屬的公投既未得到當事雙方認同，又未獲得聯合國之類國際組織支持，則其結果往往不會被承認，如科索沃獨立公投、克里米亞歸屬公投都存在當事一方不認同的問題，而西班牙加泰羅尼亞兩次“獨立公投”則是西班牙中央政府拒絕承認。

——重大事項。

這一類全民公投覆蓋面非常廣泛：既有名副其實的“國家大事”，如此次英國脫歐公投和稍早時希臘是否接受“三駕馬車”抒困計劃的公投；也有看似“家務事”實則具有重大社會意義的敏感問題，如天主教傳統濃厚的愛爾蘭曾就是否允許墮胎合法化舉行過公投；還有些公投則是比較“本地化”的，如加拿大除“魁獨”問題外歷史上第一次公投，是不列顛哥倫比亞省于2011年9月24日舉行的稅制公投，即究竟是實行此前不久由聯邦政府推動、省政府落實的“合并銷售稅”（HST），還是恢復此前長期實施的“分稅”（分為聯邦銷售稅GST和省銷售稅PST）。

當然，也有個別極端例子——說的不是別家，正是瑞士。這個富有公投傳統的國家平均一年要舉行4次公投，很多在別的國家看來雞毛蒜皮的小事，這里也要公投定奪。一般認為，瑞士公投屬于“重大事項”中的特例，畢竟什么是“重大”并沒有個統一的標準。

公投的授權

在一些國家（主要是大陸法系國家）的憲法里有公投的條款，如法國、俄羅斯、埃及等國憲法中都規定立憲或對憲法實行重大修正需啟動公投程序。

對于其它公投則授權形式差異很大。

大多數國家啟動公投，系政府向議會提交公投議案，議會表決通過后訴諸實行。如英國卡梅倫政府任內蘇格蘭獨立、脫歐兩次全球關注的“大公投”，都是由卡梅倫本人提議、下議院表決通過后實施的。

有些涉及“國際話題”的公投，則是權威性國際組織、調解人提議，當事方一致認可后獲得公投授權，如果當事方中一方或兩方為主權國家，還需要這些主權國家的立法機構“走一趟程序”，否則就會引發爭議，如同樣是國際干預后的統獨公投，得到當事方一致承認并走完立法程序的南蘇丹公投獲得國際社會普遍承認，而當事一方和不少國際社會成員堅決反對或嚴重質疑的科索沃公投則至今懸而未決。“國際話題”公投未必都是主權領土問題，希臘債務危機期間希臘被迫舉行的公投就“只跟錢有關”。

一些國家、地區則在法律中為公投設置了專門的“門檻條款”，規定只要符合這一“門檻”，不論政府、議會是否情愿，都必須舉行公投，這叫“觸發式公投”。

這種“門檻”有的很高，如加拿大不列顛哥倫比亞省，非由省政府提議、省議會授權舉行的公投，觸發門檻是全省89個選區每個選區都有10%登記選民聯署請愿書，且全省選民聯署總數也超過10%，而公投案通過的門檻則更高，要求全省選民得票率過半、89個選區中至少2/3選區內得票率也過半。正因為門檻高，因此至今只有前述“是否恢復舊稅制”一次民間聯署觸發公投成功，但也同樣因為門檻高，公投不觸發則已，觸發則意味著“民憤極大”，往往有很大幾率突破“高門檻”，不列顛哥倫比亞省這唯一的一次“觸發性公投”，結果便正是聯邦政府、省政府一敗涂地，不得不勞民傷財地把稅率又原樣改了回去。

但也有個別很低的——還是瑞士，這個國家法律規定，只要在全國范圍內征集滿5萬個簽名，或8個邦聯署，經認證合格有效，就可啟動一次聯邦選擇性公投。這種“低門檻”是由歷史傳統造成的，由于瑞士民眾文化程度和素質普遍很高，又汲取了中世紀封建領主擅自決策把城市、國家帶入殘酷戰爭的教訓，因此從一開始就賦予公投極大權限和極低的“觸發點”，自15世紀首次公投后的250年間，就先后舉行了77次有據可查的“重大公投”。

公投的原則是“規則先行”、“認賭服輸”。魁北克省第二次獨立公投，獨立派只輸了0.8個百分點，但規則如此依然大方宣布“下次再爭取”，而此次英國“脫歐”公投后，有人發起聯署信，以“投票率不足60%、支持率不足75%的公投結果無效”為由要求啟動“二次公投”，英國政府雖對結果不滿意，但仍然明確宣布“絕不會有二次公投”，理由也同樣是“規則先行”和“認賭服輸”——當初決定公投時，可并沒有約定“投票率不足60%、支持率不足75%的公投結果無效”的條款。

民主還是民粹？

一種意見認為，全民公投賦予大眾就重大事項直接參與決策、表態，是“踩油門”還是“踩剎車”的選擇權，對精英政治權力的擴張和濫用施加了有效制約，具有積極的歷史意義。不少人且以瑞士公投壓倒性否決“人人派糖”為例，力圖證明“民智不可輕”，不能以“效率”之類理由罔顧全民公投的要求和“能量”。

另一種意見則認為，全民公投容易給一些善于包裝、渲染和誤導民粹者以“挾民粹自用”的機會，造成一些“以后會后悔”的重大決策失誤。

公平地說，全民公投本身是一種歷史悠久、且在許多時候和問題上行之有效的民主決策形式，在當事各方一致“事先約定規則”且“認賭服輸”的情況下，全民公投可以避免戰爭或激烈社會動蕩、族群割裂，而在公民普遍素質較高，或公投人口基數不大的情況下，公投也的確可以更好地反映民意、制約權力的一家獨大。

但作為“直接民主”的經典形式，全民公投早在古希臘、古羅馬時代就凸顯其效率低下、地廣人多時容易誤事和民粹有時會被利用、誤導的缺陷，近代以來的民主主要是代議制民主，正是在“民意”和“效率”中尋找平衡點的結果。

盡管如此，在許多時候、地方，全民公投只要信息公開、透明、普及，組織有序，各方事先達成充分共識，仍不失為代議制“常規”決策機制的一個“非常規”補充，一些人只看到“公投的混亂”，卻忽略了另一個事實，即許多時候訴諸公投的都是些最復雜、最棘手、最具爭議的難題，舍卻公投而訴諸其它形式，混亂只恐更甚。

當然，要想充分發揮公投的優點，并盡量避免其副作用，就必須精心設計啟動門檻和程序（過高則失去意義，過低則會陷入“公投的汪洋大海”不能自拔），必須在公投啟動前贏得代表正反兩方意見陣營“認賭服輸”、“遵守規則”的一致認同，必須約定“買定離手”，否則就會出現如埃及般“這次不算、再來一回”的尷尬。