新農村建設背景下我國農村公共產品供給問題研究

【摘要】以新農村建設為背景，從農村公共產品供給總量、供給體制、供給效率和供給質量這四個方面概括當前我國農村公共產品供給問題，提出城鄉二元結構、自上而下的決策機制、資金投入不足三個原因，并提出可行性的解決路徑。

【關鍵詞】新農村建設；農村公共產品；供給

一、新農村建設背景下我國農村公共產品供給現狀

（一）農村公共產品供給總量不足，地區供給不均衡

供給總量的不足是新農村建設背景下我國農村公共產品供給存在的首要問題。農村經濟的不斷發展與我國城鄉一體化進程的加快，使得農民對公共產品的需求不斷擴大。從當前來看，我國農村公共產品供給的總量嚴重不足，直接影響農民生活水平與生活質量的提升，難以發揮其服務農業經濟、改善農民生活的作用。另一方面，我國地域遼闊，各地區農村之間經濟發展水平不一致，導致公共產品在各地區農村供給不均衡現象嚴重，城市公共產品供給總量遠遠大于農村地區。

（二）農村產品供給體制不科學

首先，供給主體單一。長期以來，我國農村公共產品供給采用單一主導配給制，由政府作供給主體。在農村經濟不斷發展的今天，這種自上而下的配給機制難以有效表達農業、農村和農民對公共產品的實際需求。

其次，在政府為單一主導的供給格局下市場參與不足，市場對農村公共產品的供給過程不順暢。再次，供給機制不科學。我國農村地區長期以來實施的是“制度外供給”與“供給主導性供給”相結合的公共產品供給機制。這種供給機制輕農業重工業，在一定程度上以犧牲農業和農村來發展工業和城市。與此同時，我國長期以來推行的輕農重工、以農補工政策加大了對農村公共產品供給的發展阻礙，供給制度不科學。

（三）公共產品供給效率偏低

長期以來，我國政府在農村公共產品供給方面上實施的自上而下決策機制很難有效反映農業、農村和農民對公共產品的實際需求，也難以提高其供給效率。一方面，農村公共產品資金投入低效率，事關農村發展的根本性公共產品，如義務教育、衛生事業和基礎設施建設等公共物品是農民急需的，但供給不足。而另一些見效快、政績明顯的短期非生產性公共產品易獲得政府熱衷，導致低效率供給格局出現。另一方面，政府提供農村公共產品的過程復雜，中間環節繁多，經過多層環節后的農村公共產品成本不斷升高，但產品的利用率依舊低下。

（四）農村公共產品供給質量不高

農村公共產品供給質量低，主要體現在公共產品的“質”和“量”兩個方面。在“質”的方面，由于供給產品地域結構不合理，我國農村公共產品就供給地區的經濟發展水平顯示出巨大的差異性，供給質量層次不齊。社會經濟發達的東部地區的農村公共產品種類豐富、質量優越，而社會經濟欠發達的西部地區的農村公共產品呈單調、貧乏狀態；而在“量”的方面，農村公共產品供給遠遠低于城市地區。較數量完備、種類豐富的享受型城市地區公共產品相比，農村公共產品供給仍處于較低水平，供給內容僅用以滿足農業生產、農村建設和農民生活等基礎生產性需求階段，供給質量低下。

二、新農村建設背景下我國農村公共產品供給問題的原因分析

（一）城鄉二元結構導致農村公共產品供給結構不均衡

長期以來，我國城鄉經濟結構、戶籍制度實行的是二元模式。這種制度下，城鄉公共產品供給制度及財政制度也是二元結構，農村公共產品供給以農民“自給自足”為主要供給模式。除重大民生項目主要由鄉鎮政府供給以外，農村公共產品基本上由農民自行提供，農民承擔供給的絕大部分成本。改革開放后這一狀況雖有所改善，但沒有得到根本解決，公共資金的不足直接影響了農村地區公共產品的供給。另一方面，我國農村經濟發展較落后，絕大多數鄉鎮企業難以創造大量剩余產品來用于公共產品供給，使得農村公共產品供給渠道少、總量低。長期殘存的城鄉二元結構是造成當前我國城鄉之間公共產品供給不均衡的主要原因，是導致農村公共產品供給不足的根本原因。

（二）公共產品自上而下的決策機制導致供給效率低下

自上而下的決策機制是指對于某項投資項目的確立與否完全由上級部門決定，再通過命令式通知下達到各下級部門，最后由下級部門執行。在這種體制下，對于出于政治利益考慮的政府官員來說，較容易出一些短期見效快、能體現政績、能讓上級領導看得見的“面子工程”和“政績工程”，而一些長期見效慢，但具有戰略意義的項目經常不在決策者的選擇范圍之內。另外，自上而下的決策機制使得供給同需求不相適應，在供給決策的過程中將農民的意愿完全排除在外，無法反映大多數農民的真實需求，勢必導致有限的供給機制需求偏離，供給結構失衡，造成供給效率低下。

（三）資金投入嚴重不足

長期以來，我國實行的“農村支持城市、農業支持工業”的發展戰略決定了融資體制及相關政策必然是服務于城市工業的，而涉農方面的相關優惠政策則嚴重不足。在相關政策的激勵下，政府及社會資金大量流入城市地區，使得農村地區資金缺乏，農村公共產品資金來源稀少。其次，我國農村公共產品主要依靠基層政府供給，中央政府、省級政府在財政上對農村地區沒有給予充分的轉移支出。再次，在農村，資本遠遠缺乏運動的條件，其中最明顯的是基礎設施建設以及配套措施遠遠落后于城市水平。加之，相對于城市而言，農村的資金投資環境差，且可投資領域小，在缺乏有效的政策引導背景下，企業和社會資金大量流入城市地區，農村地區資金投入嚴重不足。

三、新農村建設背景下農村公共產品供給相關對策

（一）厘清各級政府財權事權關系，明確公共產品供給責任

首先，在厘清各級人民政府需求、財力、和支付能力的前提下，以科學的方法來明確規范各級政府在具體提供公共產品時應盡到的職責，如提供公共產品的層次、種類、和供給受益的人群等。其次，嚴格遵守政府事權、財政一致原則，努力通過適度開放市級一下政府自有稅務來適當增加當地政府收入。涉及整體性、全局性、長期性農村公共產品的供給應主要由中央政府承擔，區域性的主要由省級政府承擔，地方性的主要由地方政府承擔，社區性的由農村自治組織和農民共同承擔。再次，完善政府間財政的“轉移支付”制度，有重點的傾斜和擴大對落后地區農村公共產品的支出，提高資金利用效率，從而提高農村公共產品供給能力。

（二）完善城鄉一體化產品供給運行體系，推進公共產品供給側改革

依據城鄉一體化發展要求，提供與城市地區較一致的農村公共產品。政府要調整公共財政投資政策，完善對農業農村投入的經費保障機制，規范財政投入，提高財政投入在GDP中的比重。另一方面，加大公共產品供給體系改革力度，促進公共產品的供給側改革，進一步激發市場活力，讓市場在提供公共產品方面也發揮決定性的作用。以提高農村公共產品供給質量為目的，以改革為方法推進產品供給結構調整，擴大有效供給。同時促進社會力量參與農村公共產品供給，提高農村公共產品供給的適應性與靈活性，提高供給結構的需求變化，以此達到村民需求的最優化，實現農村公共產品的有效供給。

（三）建立和完善農村公共產品需求表達機制，最大程度地引入市場機制

實現農村公共產品的有效供給必須尊重農民的話語權，使農民的需求得到充分的表達。深入群眾及時了解廣大農民的喜好、尊重農民需求愛好和個人意愿，積極引導農民參與政府公共產品供給具體過程。農民參與政府公共產品選擇、實行和監督，從而建立一個科學全面的農村公共產品需求表達機制。農村公共產品供給以政府為主導發揮作用的同時要充分考慮市場的作用。要做到公平、公正，最大程度地引入市場機制，在農村公共產品供給中引入企業的經營模式和市場的競爭機制，借助市場化的手段提高供給的效率。運用市場化的方式和手段，積極引導和鼓勵社會資金投入農村公共產品供給領域，應當成為目前各級政府的關注重點。

（四）構建多元化農村公共產品供給模式

解決農村公共產品供給問題，應構建農村公共產品在供給主體、資金來源和供給方式三個層面的多元供給模式。擴大農村公共產品供給主體，允許私人進入與政府合作，原有純生產、非排他性和非競爭性的由政府主導，對于非排他性和非競爭性相對較小的由政府和私人合作提供，阻力較少和沒有阻力的公共產品由私人供給；通過市場渠道吸納民間閑散資金，在政府主導下，采用多種經濟手段拓寬農村公共產品供給的資金來源；改變以往單一供給方式，在政府和社區主體供給的基礎之上，引入私人委托、社會企業等多種間接或直接的供給方式，構建多元化農村公共產品供給模式。

參考文獻

[1]徐雙明.城鄉一體化視角下農村公共產品供給問題與對策研究[J].青島農業大學學報（社會科學版），2014，26（2）：26.

[2]余明江.我國農村反貧困機制的構建——基于“政府-市場”雙導向視角的研究[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2010（5）：8.

[3]趙炳起.新農村建設中農村公共產品有效供給研究[J].經濟縱橫，2008（11）：64.

[4]賈紀磊.新農村視野下農村公共產品供給的思考[J].懷化學院學報，2009（4）：32.

作者簡介

余莎（1990— ），女，安徽黃山人，安慶師范大學政治學院在讀研究生，研究方向：公共政策與農村問題。