我國財產(chǎn)申報制度問題及對策分析

黃志輝

【摘要】財產(chǎn)申報制度作為一種有效的反腐手段，自產(chǎn)生以來就廣受關(guān)注。隨著中國的反腐工作的進一步展開，制度建設(shè)成為國家廉政事業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國的財產(chǎn)申報制度自上世紀(jì)80年代末已初具雛形，理論與實踐工作也取得了一定的成果，但其實際效果仍然十分有限。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對我國財產(chǎn)申報制度的發(fā)展進行了簡要梳理，并就其面臨的問題提出針對性的對策建議。

【關(guān)鍵詞】財產(chǎn)申報；制度；公職人員

一、財產(chǎn)申報制度的基本概況

（一）財產(chǎn)申報制度的概念

財產(chǎn)申報制度，在西方被稱為“陽光法案”，在我國臺灣地區(qū)則稱之為“烈日法案”。是指要求政府等公共部門公職人員申報財產(chǎn)信息，達(dá)到防治腐敗的一種重要手段。具體而言，財產(chǎn)申報制度是以政府為主體的公共部門公職人員及其一定范圍內(nèi)的家庭成員，依法定形式、期限，在指定范圍內(nèi)申報其財產(chǎn)信息，并按規(guī)定公開，從而避免利益沖突，預(yù)防和治理公職人員貪污腐敗的制度。

（二）我國財產(chǎn)申報制度發(fā)展概況

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國財產(chǎn)申報制度起步較晚，雖然在上世紀(jì)80年代末已初具雛形，但至今沒有得到很好的完善。

1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任王漢斌曾明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中解決。”次年，國務(wù)院監(jiān)察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但當(dāng)時的社會條件，草案工作最終中斷；1994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)申報法》正式列入“八五”立法規(guī)劃中，但立法步伐也就此停滯，并未進入實際的立法程序。

1995年4月30日，中共中央和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，第一次要求黨政機關(guān)、事業(yè)單位及國有大中型企業(yè)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部申報各項收入；1997年1月，中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，其申報內(nèi)容有所擴充，但未根本上改變原有缺陷；2001年中共中央紀(jì)委和組織部頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)千部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》）這一規(guī)定將申報主體圈定在省部級群體中，并將申報范圍明確擴大到家庭財產(chǎn)，嚴(yán)格規(guī)定申報程序和期限，但僅將申報主體定位在高級官員上，因此輻射面不夠廣泛；2006年中共中央和國務(wù)院再次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)千部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》對1997年規(guī)定進行了修訂，增加申報事項，并對申報程序作出具體的規(guī)定。

2010年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），同時廢止1995年《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》及2006年《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。因此，“目前中國實行的財產(chǎn)申報制度以2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》”為基礎(chǔ)，這兩項規(guī)定也基本代表和構(gòu)建了目前中國財產(chǎn)申報制度的框架。

二、我國財產(chǎn)申報制度的問題

（一）財產(chǎn)申報立法進程遲緩

2010年《規(guī)定》及2001年《規(guī)定（試行）》是我國財產(chǎn)申報制度構(gòu)建與施行的兩項基本規(guī)定，但這兩項規(guī)定從形式上來說并不屬于嚴(yán)格意義上的立法，而屬于政策性紅頭文件。“從法律約束效力上講，它們的效力低于法律的規(guī)定；從法律層次上講，它們處于法律體系的末端，缺乏剛性。”從法律定位上看，我國的財產(chǎn)申報制度至今僅停留在政策層面，不利于社會的知曉與監(jiān)督參與，更缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，難以滿足我國當(dāng)前反腐形勢的實際需要。

（二）財產(chǎn)申報主體范圍不合理

2010年《規(guī)定》要求進行財產(chǎn)申報的主體包括：黨政機關(guān)、人大、政協(xié)、司法機關(guān)和人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中的縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員；而2001年的規(guī)定內(nèi)容僅適用省部級現(xiàn)職干部。這與我國的公職人員體系不甚相符。首先，“當(dāng)代中國政府是一個規(guī)模巨大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在運行上有著明顯特色，歷經(jīng)多次變化，現(xiàn)在又處于改革和調(diào)整之中的社會整治和管理系統(tǒng)。”公職人員廣泛的存在與黨、政、軍、法以及各種社會團體和企事業(yè)單位的職能部門中，不同部門的人員其腐敗的可能性各不相同。其次，制度雖規(guī)定公職人員對家庭成員的從業(yè)情況、居住情況進行申報，但由于相關(guān)規(guī)定的模糊性、申報義務(wù)的不明確導(dǎo)致很多公職人員通過其家人進行非法資金轉(zhuǎn)移，造成許多隱性腐敗。

（三）規(guī)定申報的財產(chǎn)范圍狹小

2001年《規(guī)定》列舉的需要申報的財產(chǎn)范圍包括：人民幣、外幣現(xiàn)金、存款及有價證券；合計價值10000元人民幣以上的債權(quán)債務(wù)及貴重物品；私有房產(chǎn)；名人字畫、古董；領(lǐng)導(dǎo)干部家庭成員擁有的產(chǎn)業(yè)、股份；土地使用權(quán)以及本人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)申報的其他財產(chǎn)。申報內(nèi)容沒有包括申報主體全部收入，比如偶然所得、受贈、遺產(chǎn)繼承和風(fēng)險投資所得收入，也未包含全部財產(chǎn)，實際上是一種“收入申報制”而非“財產(chǎn)申報制”。公職人員工資收入原本就是公開、穩(wěn)定的，如若腐敗，其非法所得本就在這部分收入之外。而“收入申報”恰恰就是將這部分最可能涉嫌犯罪的收入遺漏在申報范圍之外。因此，這種申報對于防范、懲罰官員腐敗的實際效果有限。

（四）財產(chǎn)申報期限規(guī)定不完善

從期限來看，官員財產(chǎn)申報可分為初任申報、在職申報和離任申報。2010年《規(guī)定》要求新任領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)在符合報告條件30日內(nèi)依規(guī)定報告?zhèn)€人有關(guān)事項；領(lǐng)導(dǎo)干部每年定期集中報告上一年度的收入、房產(chǎn)和投資狀況以及本人的婚姻變化和配偶子女的移居事項；領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職的，也應(yīng)當(dāng)在提出辭職申請時一并報告?zhèn)€人有關(guān)事項。但在行政系統(tǒng)中常常有因升降、調(diào)職、掛職等情況，現(xiàn)行規(guī)定明顯缺乏針對性的細(xì)化。初任申報不明確、不具體，無法確認(rèn)申報財產(chǎn)的原始狀況，就難以保證在職和離任申報的可信度。同時離任申報要求僅限于“辭職”，對正常退休和調(diào)職的情況缺少針對性的說明，這種“來不清、去不明”的財產(chǎn)申報自然無法發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（五）財產(chǎn)申報配套制度不健全

配套制度健全與否是影響財產(chǎn)申報實際效用的重要因素。目前我國的財產(chǎn)申報配套制度并不健全，使其實際效果大打折扣。首先是缺乏配套的懲處機制，財產(chǎn)申報更多的是被視為次要任務(wù)來完成，故意延遲申報時間、漏交或偽造財產(chǎn)信息資料的現(xiàn)象時有發(fā)生，受到的懲罰卻微乎其微，這嚴(yán)重破壞了財產(chǎn)申報的制度權(quán)威。此外，配套的經(jīng)濟、金融制度缺失也使不法分子很容易找到隱匿和轉(zhuǎn)移非法收入的空隙。目前的儲蓄實名制度、金融實名制度等仍不完善，給公職人員的違法行為提供了很大空間。

四、完善我國財產(chǎn)申報制度對策與建議

（一）加快財產(chǎn)申報制度立法進程

“有法可依”是我國依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要原則之一。財產(chǎn)申報不僅是對公職人員廉政行為的監(jiān)督，更是對其“經(jīng)濟人”屬性的合理限制，具有培養(yǎng)“制度人”屬性的理性內(nèi)涵，而且也是法治國家制度建設(shè)的必然要求。財產(chǎn)申報制度不能僅依靠行政規(guī)范的約束或公職人員的道德自律，只有具備強制性的法律法規(guī)，才能發(fā)揮制度應(yīng)有效用。加快立法進程，需要黨政高層的高度重視，也離不開社會群體和公共輿論的推動。探討高層與基層、官員與大眾、領(lǐng)導(dǎo)與專家之間交流模式，建立更為暢通的信息渠道，以及積極開展財產(chǎn)申報制度的研究和討論等，都將對制度走向立法起到積極作用。使財產(chǎn)申報制度從“紅頭文件”走向國家法律，是我國財產(chǎn)申報制度健全與完善的必經(jīng)之路。

（二）完善財產(chǎn)申報制度內(nèi)容設(shè)計

1、確立以部分申報為主、指定申報為輔的財產(chǎn)申報主體范圍

我國公職人員系統(tǒng)復(fù)雜，數(shù)量龐大，出于行政成本和效率的考量，應(yīng)當(dāng)確立以部分申報為主，指定申報或者特殊申報為輔的申報制度。就主體范圍來看，全員申報要求所有公職人員定期依法申報財產(chǎn)，覆蓋全面，但同時造成了行政成本的上升，不符合行政效率要求；部分申報制度針對部分公職人員，通過縱向?qū)蛹壔蛘邫M向職能來進行選定，成本低，且針對性強；指定申報是經(jīng)過權(quán)威認(rèn)定，指定部門或人員進行財產(chǎn)申報，具有靈活便捷的優(yōu)點。因此，以部分申報為主，指定申報和特殊申報為輔的財產(chǎn)申報范圍是符合國情的選擇。

2、擴大公職人員申報的財產(chǎn)范圍

市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展導(dǎo)致財產(chǎn)的流通量及其具體形式都呈現(xiàn)多樣化的趨勢。尤其是金融市場的繁榮不斷衍生出新的金融產(chǎn)品，若將申報財產(chǎn)范圍局限在現(xiàn)金、存款、房產(chǎn)等傳統(tǒng)的項目上，則難以涵蓋股票、債券、期貨等新的財產(chǎn)形式，申報漏洞將進一步擴大。因此必須隨經(jīng)濟發(fā)展對申報財產(chǎn)的范圍進行調(diào)整。“就我國的實際情況而言，官員財產(chǎn)可劃分為：收入類、贈與類、財務(wù)類、金融證券類和債權(quán)債務(wù)類。”每一類應(yīng)當(dāng)繼續(xù)細(xì)分，并逐漸形成較為詳盡的財產(chǎn)申報項目表，為受審機關(guān)的審查工作提供參考，此后則應(yīng)根據(jù)實際情況調(diào)整，及時進行項目增補、修改和剔除工作。

3、合理規(guī)定公職人員財產(chǎn)申報的期限范圍

應(yīng)以初任申報為切入點，以在職申報為基本形式，同時完善離職申報有關(guān)規(guī)定。首先，凡規(guī)定范圍內(nèi)新上任公職人員，應(yīng)嚴(yán)格進行全面申報，對拒不申報和申報不實的人員，可將其排除在職位晉升的考察名單之外；其次，以任期申報為基本申報方式，與初任申報相比，任期申報的內(nèi)容、程序都應(yīng)進一步簡化規(guī)范，其重點應(yīng)放在上年度的財產(chǎn)變化上，對已經(jīng)申報核實、歸檔的內(nèi)容不再進行申報，以提升申報效率，降低申報成本；最后，完善離職申報有關(guān)內(nèi)容，除辭職外，對職位調(diào)動、退休等項目也應(yīng)明確規(guī)定，并要求離退休官員定期申報，防止其進行有損市場效率和社會公平的活動。

（三）逐步完善財產(chǎn)申報配套制度

1、建立和完善金融實名制。要求公職人員在規(guī)定范圍內(nèi)進行實名確認(rèn)，在保護個人合法金融交易秘密的前提下，對實名確認(rèn)的資產(chǎn)進行監(jiān)管。通過實名措施能夠?qū)毴藛T的投資活動及資產(chǎn)變動進行有效的監(jiān)控。

2、建立個人信用機制，完善社會信用體系。收集匯總個人信用信息，通過“守信獎勵、失信懲戒”的機制，讓遵紀(jì)守法的個人和組織得到保護，并嚴(yán)懲不講信用的行為。

3、深化干部人事制度改革。從政府體系內(nèi)部下手，將財產(chǎn)申報后的獎勵懲處與職位升降相掛鉤，對于虛假申報、不按時申報等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象進行懲處，反則進行獎勵，形成有賞有罰、賞罰分明的懲戒和激勵機制。

4、建立財產(chǎn)申報信息檔案化管理制度。將“錄以備考”的財產(chǎn)申報審查形式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏敭a(chǎn)檔案制”。以檔案形式記錄財產(chǎn)變化狀況，能夠?qū)μ摷偕陥蟮炔环ㄐ袨樾纬杉s束，有利于形成公職人員監(jiān)督的長效機制。

（四）加強反腐倡廉國際合作與交流

腐敗問題是國際社會共同面臨的“頑疾”，也是各國亟待解決的一項重大任務(wù)。我國自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展水平日益提升，貪污腐敗的廣度和深度也在進一步擴大。2005年中國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，進入國際反腐戰(zhàn)線行列，做好自身的反腐工作，積極參加國際反腐聯(lián)合行動，已經(jīng)成為我國的一項國際義務(wù)。完善財產(chǎn)申報制度不僅有利于提升我國反腐制度建設(shè)水平，實現(xiàn)制度的國際接軌，對于解決公職人員腐敗的“國際化”問題也有著十分現(xiàn)實的意義。在國際合作和交流的過程中，取人之長補己之短，也是充分發(fā)揮財產(chǎn)申報制度效果、提升政府治理水平的必然要求。

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