基于卓越框架(REF)的英國大學科研質量撥款模式及其啟示

劉 興 凱，　左 小 娟

(天津理工大學 法政學院， 天津 300384)

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基于卓越框架(REF)的英國大學科研質量撥款模式及其啟示

劉 興 凱，左 小 娟

(天津理工大學 法政學院， 天津 300384)

摘要：公共財政是當前許多大學開展科研事業的重要資金來源，而如何將有限的財政資源在大學之間進行合理有效配置就成為了一個重要問題。英國大學的科研實力和國際競爭力享譽全球，英國大學的卓越科研績效很大程度上得益于政府基于科研質量評估的經常性科研撥款模式。2014年底英國高等教育基金委員會公布了高校科研卓越框架(REF)的首次評估結果，并以此分配2015～2016學年度大學經常性科研經費。文章探討了英國科研卓越框架評估體系的創新特征，重點分析了基于REF評估結果的科研質量撥款模式及其具體操作，在此基礎上提出了我國高等教育可以借鑒的經驗。

關鍵詞：科研卓越框架；科研評估；科研質量撥款

英國大學的科研實力及國際競爭力享譽全球，大學所取得的卓越科研績效與英國的科研評估制度及其建立在該評估基礎上的科研資助制度密切相關。2014年12月17日，英國高等教育基金委員會公布了大學“科研卓越框架(Research Excellence Framework，簡稱REF)”的首次評估結果，并以此作為2015～2016學年度大約10億英鎊經常性科研經費撥款的依據。科研卓越框架是英國2014年實施的旨在推動國家創新、有效提升國際競爭力的一種全新科研評估制度，經過較大調整的REF評估體系呈現出一些創新性特征。本文對此進行了較為全面的探討，在此基礎上重點分析了基于REF評估結果的經常性科研質量撥款模式，進而提出了對我國高等教育發展具有啟發性的參考和借鑒。

一、科研卓越框架(REF)評估體系的調整

科研卓越框架(REF)是英國高等教育基金委員會在六次大規模RAE(Research Assessment Exercise)評估實踐基礎上提出的全新科研評估體系，這六次RAE評估分別于1982年、1986年、1992年、1996年、2001年和2008年實施，RAE評估對英國高校科研發展做出了重要貢獻，但是評估過程中也暴露出了諸多弊端和負面影響，而這恰好構成了英國高等教育基金委員會推動REF評估的內在動力。REF體系在延續RAE評估基本原則的基礎上，對某些具體評估環節做出了重大調整。

1.強調卓越性的評估要素

以RAE2008為例，科研評估主要包括科研成果、科研聲譽和科研環境三個方面的要素，三個要素的權重分別為70%、10%和20%。在REF2014評估體系中，三個要素調整為：科研成果(65%)、科研影響(20%)和科研環境(15%)，重大變化是將“科研聲譽”更換為了“科研影響”，并占到20%的權重，其他要素所占權重也作出了相應調整。評估要素的調整表明科研評估在重視科研成果的同時，更加注重科研影響。REF評估體系中，科研影響界定為高等教育機構的科研成果在改善或有利于經濟、社會、健康、文化、公共政策或公共服務等方面產生的影響或者科研活動所作的貢獻[1]。為了有效的評估科研產出的影響，在配置評估小組成員時，除專家學者以外還包括科研成果的使用者，從而在科研評估與使用者的反饋之間建立聯系。科研影響力評估注重科技創新以及科研成果的社會效益，從而有助于推動科研成果向社會生產力的轉化以及促進經濟社會的發展[2]。

2.注重跨學科協同的評估單元與專家小組匹配

傳統的RAE評估過程中，受到人們質疑較多的是評估成本的高耗費，這很大程度上與較多的評估單元(Units of Assessment，簡稱UOA)設置直接相關。為此，REF2014評估體系對RAE的評估單元及相應的專家小組做了精簡調整,RAE2008評估中15個主專家小組(main panels)和67個評估單元分別調整為4個主專家小組和36個評估單元。在REF2014的專家小組成員構成上，主專家小組由4名主席、23名國家成員、17名使用者組成，評估單元對應的次專家小組(sub-panels)則由36名小組主席、1052名評估者(其中77%的學術者和23%的使用者)和25名專家顧問構成[3]。REF2014評估體系基于學科特點將36個評估單元劃分為A、B、C、D四組(對應4個主專家小組)：A組是醫學和生命學科類，包括臨床醫學、公共健康和衛生服務、生命科學等6個學科；B組是物理科學類，包括地球系統與環境、物理、化學、計算機工程等9個學科；C組是社科類，包括建筑學、地理和環境考古學、經濟學、法學、社會學等11個學科；D組是人文科學類，包括區域研究、現代語言和語言學、英語語言和文學、歷史、古典文學等10個學科。評估單元的歸類合并調整充分體現出了英國大學科學研究活動的跨學科及協同取向。

3.同行專家評估為主、定量評估為輔的評估方法調整

RAE體系在評估方法上一貫堅持同行專家評估模式，REF在評估體系的醞釀過程中，曾嘗試用文獻計量方法替代同行專家評估，而且為了確定文獻計量分析的可行性，在REF的公開咨詢階段，英國高等教育基金委員會對三種基本的文獻計量模式進行了試點實驗，這三種模式分別是基于機構地址的模式、基于作者及其論文的模式、基于作者及其高頻被引論文的模式。基于機構地址的模式以WOS或者Scopus數據庫為基礎，采用自上而下的方式檢索機構已發表的論文或者專利，根據期刊類別將檢索到的論文或專利分配到相應的評估單元[4]；基于作者及其論文的模式以作者為檢索點，將每個評估單元參評科研人員的所有論文檢索列出，然后利用Evidence數據庫提供的Symplectic data進行分析[5]；基于作者及其高頻被引論文的模式則是通過數據庫列出科研人員的6篇高頻被引論文，然后根據引文分析有重點的進行評估[6]。但是試點結果表明，完整的文獻計量模式并不能真正有效地反映試點機構的科研質量，不過，文獻計量的相關數據可以作為專家評議的信息參考，因此，REF最終確定了同行專家評議為主、文獻計量分析為輔的評估模式，諸如藝術、人文及社會科學類學科依然強調同行專家評估的重要性，而理工類學科則加入文獻計量指標的參考信息。REF對評估方法的調整，尤其是輔以文獻計量分析，可以確保專家評議對評估活動整體方向的把握，更好的提高科研評估的準確性和透明性。

4.降低評估工作量、簡化人員分類

RAE的評估體系中的參評人員由A、B、C、D四類構成，以RAE2008為例，A類參評人員主要是高校的全職學術人員(與高等教育機構(HEIs)簽訂合同、在崗在薪的人員)；B類參評人員包括2001年1月與院校簽訂合同，或是2001年1月后到統計截止日前解除合同的人員；C類參評人員主要包括那些在統計截止日期間在科研方面非常活躍、受到本院校或者本機構重視，但不符合A類參評人員資格的獨立科研人員；D類參評人員則是指在評估期限內(2001年1月1日～2007年10月31日)，但統計期間不在崗的非C類的獨立科研人員[7]。上述四類參評人員均可以向科研評估機構提交相關評估材料，但是在RAE的評估過程中，對某些參評人員是否真正從事了科研活動產生了質疑，如果事實上沒有從事研究活動但最終也被計算了研究工作量，那么勢必會對相關學科的科研質量評價產生影響。鑒于RAE參評人員分類較多可能導致的評估復雜性問題，REF評估體系將RAE中的四類參評人員簡化為兩類：一類是機構人事資料上有案可查的受聘學術人員，即與參評學科簽署了雇傭合同并擁有人事檔案的學術人員，他們的主要工作是研究、教學或兩者兼而有之；另一類是人事資料在其他機構的受聘人員，但確實受雇在受評部門從事研究活動的人員[8]。

二、基于REF評估結果的科研質量撥款

英國開展的大學科研評估主要有兩大功能，一是為了提高大學的科研質量及國際競爭力，二是為大學經常性科研撥款提供依據。分配有限公共財政資金已經成為最近幾次大規模科研評估的主要功能。英國高校的科研經費來源雖然日趨多樣化(政府、企業、非營利性私人單位、大學本身的經費以及海外資金等)，但是政府的公共財政資金一直以來是眾多高校科研的主要經費來源，而英國政府對高校科研的資助實行雙重撥款制度:基于評估的英國高等教育基金委員會的經常性撥款和基于競爭的學科研究委員會項目撥款，經常性科研撥款由高等教育基金委員會(HEFCE)負責，主要用于支付科研設施費和科研人員的工資，競爭性委員會撥款由英國商業、創新與技能部(BIS)的8個研究委員會負責，以項目的形式按照競爭原則撥付。經常性科研撥款又稱為科研質量撥款(Quality-Related funding)，主要由主流科研質量撥款(mainstream QR funding)和其他QR撥款構成，其中主流QR撥款是主體。以英格蘭為例，2015～2016學年度，HEFCE負責分配的15億多英鎊的科研資金中，主流QR撥款為10億多英鎊，占全部科研質量撥款的三分之二以上[9]。科研質量撥款的主要依據是科研評估結果，并且根據評估的等級結果按照特定的公式化方法進行分配。由于REF2014的評估結果相對于RAE結果有很大的變化，因此，基于REF2014的2015～2016學年度科研質量撥款也有所調整。

1.主流QR撥款

(1)基本思路

基于REF2014評估的主流QR撥款的基本思路是：根據各學科的研究規模和成本權重確定36個評估單元各自所占撥款份額，然后把每個評估單元獲得的撥款額度根據研究規模和質量權重在各高校之間分配。

(2)具體操作

在2015～2016學年的科研質量撥款中，主流QR撥款主要按照四個步驟進行具體操作，為了清晰說明，我們選擇3所高校(伯明翰大學、布里斯托大學和劍橋大學)的3個評估單元(臨床醫學、經濟學與計量經濟學、哲學)，以一個簡化的模型予以介紹。

第一步驟：三大評估指標之間的分配。

REF2014主要從科研成果、科研影響和科研環境三個方面對高校提交材料進行評估，并分別形成三個方面的次級質量概況，然后按照三個方面所占比例綜合出總的質量概況，這三個方面所占比例分別為65%、20%和15%。在2015～2016學年的科研質量撥款中，為了充分體現對科研三個方面的考量，主流QR撥款總額首先按照三個指標的比例權重分成三部分，然后對每一部分按照以下三個步驟分別進行分配。

第二步驟：四類主評估單元之間的分配。

REF2014將36個評估單元分為了A、B、C、D四大類，因此，接下來的工作是將第一階段中的每個指標的撥款額度按一定比例在這四大類評估單元之間進行分配，這個比例是評估結果中每類評估單元獲得3*及4*等級的研究量在所有研究量中的比重。其中，研究量按以下方式確定：遞交評審的學術人員數量(FTE Category A staff submitted)乘以評估質量概況中獲得3*和4*等級的比例[9]。以科研成果為例，三所高校臨床醫學評估單元的質量概況和相應研究量如表1所示。

表1　REF質量概況及相應研究量(科研成果)

注：表中FTE表示遞交評審的學術人員數量。數據來源：質量概況數據來自于REF2014評估結果，研究量數據根據評估結果計算而得。

第三步驟：確定每個評估單元的分配額度。

每類評估單元由若干個次級評估單元構成，因此，接下來的工作是確定上個階段每類評估單元中的每個次級評估單元可以獲得的撥款額度。每個次級評估單元的撥款額度按照一定比例在該類中分配，這個比例是每個評估單元3*以上研究量×學科成本權重占該類評估單元總量的比重。其中，學科成本權重的確定原則是：高成本實驗室和臨床醫學類為1.6，中等成本學科類權重為1.3，其他學科類權重為1[9]。三所高校三個評估單元的質量概況和相應研究量如表2所示，在此基礎上可以計算出每個評估單元(學科)可以獲得的撥款份額，如表3所示。

表2　三所高校各評估單元REF質量概況及研究量(科研成果)

注：表中三所大學分別以數字1、2、3表示，UOA1、UOA2、UOA3分別代表三個評估單元。數據來源：質量概況數據來自于REF2014評估結果，研究量數據根據評估結果計算而得。

表3　每個評估單元(學科)的撥款份額(科研成果)

第四步驟：確定每個高校獲得的撥款額度。

確定每個評估單元(學科)的總撥款額后，最后一個階段就是將每個評估單元的撥款額按比例在高校之間分配。這個比例是每所高校該學科的質量加權研究量占該學科質量加權研究總量的比重，不同等級質量權重確定原則是：4*權重為4，3*權重為1，其他等級權重為0，質量加權研究量可以用公式表示為：3*研究量×1+4＊研究量×4。

通過以上四個步驟，可以分別計算出每個高校所有學科關于科研成果方面所能獲得的主流QR撥款份額及額度，如表4所示。最后將所有學科加總就是該校在科研成果要素方面獲得的所有主流QR撥款額。科研影響要素和科研環境要素方面的撥款額度按照上述三個步驟確定，最后將三個要素所得加總即為該校所能獲得的主流QR撥款總額。

2.其他科研質量撥款

在經常性科研質量撥款中，除了主流QR撥款外，英國高等教育基金委員會還負責其它一些用于補償相關科研成本的資金配置。以2015～2016學年度為例，經常性QR撥款總額為15.58億英鎊，其中主流QR撥款為10.5億英鎊，剩余的5.08億英鎊則為其他QR相關撥款，這些撥款主要包括：

表4　主流QR撥款分配結果(科研成果)

注：表中撥款份額的含義為每所高校在某個評估單元所能獲得的比例。以伯明翰大學的臨床醫學為例，24.75%份額的計算方式為：24.75%=3*以上質量加權研究量占比(29.62%)×評估單元1(UOA1)的撥款份額(83.57%)。

(1)QR研究學位項目管理基金。這部分基金的分配基礎是獲得主流QR撥款的所有院系研究生全時當量人數(FTE)，在分配時，首先計算一個院系質量得分，該得分為REF2014總質量概況中3*與4*質量比例和占2*以上質量比例和的比重，然后再結合倫敦加權、成本權重、質量得分將總資金按比例分配給各院系。

(2)QR慈善扶持基金。許多慈善團體支持高校研究，特別是醫學學科，但是他們并不能完全滿足研究的經濟成本。因此，英國高等教育基金委員會提供配套基金，這部分資金的配置按照高校獲得慈善資助的比例確定，而且這部分資金的分配沒有最低質量門檻要求。

(3)QR商業研究配套撥款。這部分資金支持高等教育機構承擔商業或工業研究，按照機構從商業、工業或公共部門獲得的收入按比例分配，這部資金的分配沒有最低質量門檻要求。

(4)QR國家研究圖書館資助資金。這部分資金專門用于扶持英國的5個研究性圖書館。

三、英國REF科研質量撥款的啟示

英國基于評估的科研質量撥款模式有效的促進了大學科研質量的提升及其國際競爭力，改革后的科研卓越框架體系將會更加有效的促進公共財政資金的優化配置。英國基于評估的科研質量撥款模式對于當前正處于全面深化改革的我國高等教育也具有重要的啟發意義。

(1)相對獨立且較大權限的撥款主體設置。英國用于大學科研的公共財政資金并非由政府直接流向高校，而是首先將通過議會預算的資金由政府主管部門撥付給高等教育資金委員會，再由高等教育基金委員會按照公式化模式分配給各大學。在科研經費撥款問題上，政府和大學之間存在一個半官方的中介組織——英國高等教育基金委員會，通過該中介組織處理撥款決策，這個中介組織雖然對政府有所依附，但是它是擁有較大權利的自治法人，不僅擁有憲法賦予的撥款權利，還擁有保持大學辦學自主權及質量控制的責任。這種撥款主體模式相當于在大學和政府之間設立了一個緩沖器，從而可以有效的預防政府干預大學事務過多，保證大學學術自由以及撥款程序的公正和透明。相對而言，我國高等教育的財政撥款主體是政府，而且是由政府直接根據預算下撥，教育、財政等部門對于高等教育機構的管理比較直接。就高等教育評估而言，目前我國雖然也存在一些第三方評估機構，但是無論在制度建設還是職能發揮方面，都存在較多的問題，需要進一步的完善。政府對大學事務的較多干預，很可能會無謂增加高校的行政成本，也會無端耗費教學科研人員較多的精力，從而對大學學術自由和學術創新造成不利影響。

(2)基于學科的公式化撥款模式。英國高校的科研評估以及在此基礎上的科研質量撥款有一個共同的特征，即評估和撥款均以學科為基本單位，無論是主評估單元還是次評估單元的設置，都是以學科或學科的內在關聯為基本原則。在撥款具體操作上，采用公式化方法，涉及研究量、學科成本和質量權重等多個參數，這種分配方法透明、公開、公正，有利于激勵學科發展。相對而言，我國公共財政資金的撥付基本上是以高校作為單位，并未突出學科特色，即使是“211工程”、“985工程”高校的專項經費也基本是一攬子撥付方式。在撥付方法上，參數較為單一，無論教學撥款還是科研撥款都以學生數為主要參數,這種方式難以真正反映學科之間的成本差異[10]，很容易導致高校在學科發展戰略上都謀求“大而全”式的大躍進，從而自身特色優勢不明顯，無法將有限資源集中于優勢學科。

(3)教學與科研相分離的經常性撥款。英國高等教育基金委員會對高校的撥款按照教學和科研分開進行核算與撥付。在科研撥款中，科研質量撥款屬于雙重撥款體制中的經常性科研撥款，主要用于補償科研活動的間接成本，從而保證高校科研活動的可持續性，經常性科研撥款是英國許多文科研究得以進行的重要保證。相對而言，我國目前針對高校的財政撥款采用“基本支出加項目支出”的模式，主要包括教育經費撥款和科研經費撥款。科研經費撥款是高校從財政部門取得的專項和非專項經費，雖然也包括科研事業費，但是能夠成為經常性撥款的單獨科研事業費非常少，有些學校根本就沒有科研事業費。這在很大程度上使得科研活動的間接成本難以得到補償，結果導致許多高校不得不擠占教學經費，甚至導致由于人力資本補償不足而帶來的科研經費套用及其它各式科研腐敗問題，從而影響教學質量以及科研的可持續性。另外，經常性科研事業費對科研活動間接成本的補償有助于科技創新。當前，我國許多科研人員并沒有把全部精力用在科研事業上，而是更多的用于“怎么樣進錢”和“怎么樣花錢”這些瑣碎的無關于科研創新的事務性工作上，對于科研工作而言，專注于瑣碎的事務工作是一種巨大的財力和精力的耗費。

(4)科研質量撥款的選擇性和傾向性。英國的科研質量撥款雖然屬于經常性經費，但并非是在所有大學學科之間平均分配，而是有選擇性的傾向于支持優勢學科。這種選擇性和傾向性在兼顧科學性和差異性的撥款思路與撥款方法中體現的尤為明顯。例如關于評估等級的質量權重問題，QR撥款規定，3星及4星評估等級的權重分別為1和4，其他星級為0，這也就意味著只有3星和4星等級才可以獲得撥款，而3星以下評估等級將無法獲得撥款。在REF評估體系中，3星表示原創性、重要性、嚴謹性方面的質量在國際上是卓越的，但是沒有達到卓越的最高標準。4星則表示原創性、重要性、嚴謹性方面的質量都是世界領先的，因此，為了獲得撥款，參評學科和人員只能在國際視野和國際水準下生產卓越性學術成果，如果進行的是低端重復性工作，那么即使成果再多，對于獲得撥款也沒有任何價值和意義。就此而言，基于質量評價的經常性撥款實際上也帶有一定的競爭性，當然這種競爭性與課題申請的競爭性不同，這種競爭是學科整體之間的競爭，有利于資源在學科之間的優化配置，也更能體現國家重點扶持的政策導向性。

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于深化科技體制改革提出，打破行政主導和部門分割，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制。因此，深入研究英國經過深度改革的科研卓越框架評估體系，以及基于該評估結果為依據的經常性科研經費撥款機制，對于我國當前高等教育領域中的全面深化改革具有重要的啟發意義和參考價值。

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收稿日期：2015-12-07;修回日期：2016-01-08

基金項目：天津市哲學社會科學研究規劃項目：“高等教育內涵式發展背景下天津市高校科研效率評價及優化對策研究”(TJJX15-012)；國家社科基金項目：“大數據時代科技創新模式的新變革與對策研究”(15BGL035)

作者簡介：劉興凱(1975-)，男，河北黃驊人，博士，副教授，主要從事教育經濟學研究，E-mail:lxktj@126.com;左小娟(1989-)，女，四川廣元人，天津理工大學法政學院碩士研究生，研究方向為教育經濟學。

中圖分類號：G644.4

文獻標識碼：A

文章編號：1008-407X(2016)03-0006-06

The Quality-Related Research Funding Model Based on the Research ExcellenceFramework (REF)of British Universities and Its Enlightenment

LIU Xingkai，ZUO Xiaojuan

( College of Law and Politics, Tianjin University of Technology, Tianjin 300384, China )

Abstract：Public finance is an important source of funds for the development of scientific research in many universities; therefore it becomes an important issue of how to allocate these limited financial resources among universities. British universities are well known in the world for their scientific research capabilities and international competitiveness, and the excellent research performance greatly depends on the recurrent scientific research funding pattern based on the research quality evaluation. At the end of 2014, UK Higher Education Fund Committee announced the first assessment results on the REF, and allocated the recurrent research funds based on these results for the 2015～2016 academic year. This article discusses the innovation characteristics on the evaluation system of REF, analyzes the quality-related funding pattern based on the REF, and provides some referential experience for Chinese higher education.

Key words：research excellence framework； research evaluation； quality-related funding