基層衛生綜合監督執法考評框架與指標體系構建*

吳　建，李紅星，范冠宇，秦豆豆，沈明磊，代金雷，李小芳#

1)鄭州大學公共衛生學院社會醫學與衛生事業管理學教研室 鄭州 450001　2)河南省衛生和計劃生育委員會 鄭州 450003

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基層衛生綜合監督執法考評框架與指標體系構建*

吳建1)，李紅星2)，范冠宇2)，秦豆豆1)，沈明磊2)，代金雷1)，李小芳1)#

1)鄭州大學公共衛生學院社會醫學與衛生事業管理學教研室 鄭州 4500012)河南省衛生和計劃生育委員會 鄭州 450003

摘要目的：提升衛生綜合監督執法體系工作能力，改善基層衛生綜合監督執法服務工作績效。方法：通過文獻研究和專家討論制定評估框架，利用德爾菲專家咨詢法對評價指標體系進行評價和篩選。結果：構建了包括9個維度的考評框架和31項核心指標的指標體系。結論：為建立基層衛生監督考核評價長效工作機制，促進衛生綜合監督執法資源有效利用提供了參考和依據。

衛生綜合監督執法屬于政府的基本公共職能之一，是政府向全體居民提供規范、有質量保證的公共衛生服務的重要體現和保障。2013年12月，國家衛生和計劃生育委員會出臺了《關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》，明確提出要進一步加強衛生計生綜合監督執法能力，有效整合衛生計生綜合監督執法資源，并且要優化結構，健全服務功能，為深化醫藥衛生體制改革、維護人民群眾健康權益提供有力保障[1-2]。該文件的出臺充分體現了政府、社會對優化衛生監督執法資源，改善衛生綜合監督執法能力的重視和高度關注。河南省衛生和計劃生育委員會高度重視衛生綜合監督執法工作，把加強對基層衛生綜合監督執法工作考核評價作為完善工作制度、建立長效工作機制、實現衛生監督系統不斷創新和持續改進的重要突破口，成立專項研究課題組，結合當前基層衛生綜合監督執法工作面臨的形勢和任務，針對全省衛生綜合監督執法過程中的薄弱環節，研究制定了開展衛生綜合監督執法系統考核評價的工作思路，開發、構建了包括9個維度、31項核心指標的考核評價框架和指標體系，對省轄市級和縣(區)級衛生監督機構開展綜合考核評價，現報道如下。

1材料與方法

1.1資料的來源與收集通過文獻研究和專家討論制定出基層衛生綜合監督機構的評估框架，利用德爾菲專家咨詢法對評價指標體系進行評價和篩選。資料來源包括《2014年度國家衛生監督系統信息年報》、《2012～2014年河南省衛生統計年鑒》。

1.2設計思路該研究中有關考核評價指標篩選過程中所遵循的主要思路包括以下幾點。

1.2.1以效能為中心行政效能是指“國家衛生監督機構及其工作人員為實現其管理目標，從事衛生綜合監督執法活動時，發揮功能的程度及其產生效果、效益的綜合體現”其層次高于效果、效益與效率，強調為一種有機統一[3-5]。基于此，該研究把“效能”作為衛生綜合監督執法考核評價的中心和基礎，依次設置出包括監督執法效果、服務效率、社會效益等考核維度和指標，通過效能考核提升衛生監督機構行政效能，倒逼衛生監督機構的隊伍建設和能力建設，逐步促進和實現衛生綜合監督執法資源的優化配置。

1.2.2注重操作性操作性是應用性研究的重要價值評判標準。國內很多地方也曾開發過不少公共衛生服務領域的考評評價體系，但往往因為可操作性差而被束之高閣[6-7]。可操作性主要體現為指標數據的來源明確、易獲得、易計算、可比較等方面。該研究中，有關維度設定和評價指標篩選，在文獻研究基礎上，經過了各級特別是基層衛生監督執法人員的多輪討論，并進行了重要性排序，所有指標及其數據均來自基層，80%以上的指標數據可以從現有國家衛生綜合監督執法統計信息系統中獲取，并可在上下級和同級機構之間進行橫向和縱向比較，保證了評價體系的可操作性。

1.2.3體現公平性由于各地經濟發展水平不同，基層衛生綜合監督執法機構的執法能力、資源配置水平存在較大差距，容易導致考核評價結果出現偏差，不能客觀、真實地反映各個基層機構的實際效能。為克服此難題，該研究引入衛生監督系統以前沒有應用過的新指標，包括“人均、機構均、案件均”等創新指標設計，把絕對評價指標和相對評價指標有機結合起來，消除各地由于“地區差”“資源差”等可能的干擾因素，使評價結果更加公平、公正、客觀。更好地發揮鞭策后進、激勵先進的作用。

1.2.4實施綜合性評價衛生綜合監督執法覆蓋醫療服務和公共衛生服務兩大領域，涵蓋醫療衛生、學校衛生、公共場所衛生、生活飲用水衛生、采供血衛生等，涉及面廣，技術壁壘高。對監督執法工作開展綜合性的考核評價，必需統籌考慮和系統評價，考核維度既要包括綜合監督執法工作的過程和結果，定性與定量相結合，還要考慮綜合監督執法的數量、質量、效率、資源配置以及社會效益等因素，因此評估框架設計和評價指標選取應體現出全面性、系統性、結構化，以及動態可調整等特點，以適應不斷發展變化的基層衛生綜合監督執法工作的實際需要。

1.3觀察指標基于績效的綜合考核評價是提高公共衛生服務效率，改善公共衛生服務質量的重要工具和手段，在國內、外公共服務管理中均受到廣泛關注[8-10]。我國衛生綜合監督執法系統由于建設時間短，資源配置不均衡等原因，導致基層衛生綜合監督執法隊伍普遍存在服務能力較弱、服務效率不高、執法人員整體素質不強等問題，很大程度上影響了衛生監督執法隊伍的能力提升和長遠發展。然而目前國內對衛生綜合監督執法考核評價研究相對較少，國外由于體制和機構設置不同而無可供參考借鑒的成熟考評體系。該研究結合基層特別是市、縣級衛生綜合監督執法工作的實際過程和產出需要，提出了包括衛生監督信息建檔、經常性衛生監督覆蓋、案件查處、建設項目衛生審查等9個維度的考核評價框架和指標體系。

2結果

在參考世界衛生組織衛生系統評估模型基礎上，結合河南省各地經濟發展狀況、資源配置水平等實際情況，提出了衛生綜合監督執法考核評價框架和核心評價指標體系。

2.1評估框架評估框架主要包括核心、關鍵及輔助三大類共9個評價維度。其中：核心指標包括衛生監督信息建檔、經常性衛生監督覆蓋、衛生監督檢測和案件查處4個方面；關鍵指標包括建設項目衛生審查、人員培訓、投訴舉報辦理與反饋、信息公示與宣傳4個方面；輔助指標為錯誤數據排名與獎懲情況。具體框架見圖1。

圖1　衛生綜合監督執法考核評價框架

2.2核心評價指標體系基于上述考評框架及指標設計理念，在查閱大量文獻資料的基礎上，該研究開展了共3輪專家咨詢。第一輪通過討論初步確定指標框架、篩選指標原則。第二輪討論確定9個維度，提出64項初選指標并進行重要性排序。第三輪采用調查問卷的方式對指標的重要性和可操作性進行10分制評分，從而獲得指標重要程度和可操作性評分的平均數、變異系數。第三輪咨詢專家40人，問卷回收率100%，專家來源及構成與前兩輪相同，主要來自衛生監督系統行政管理、一線執法人員以及部分臨床與公共衛生技術人員，領域覆蓋與衛生監督執法現行職能吻合，公共場所、醫療、職業(放射)、飲用水、學校衛生等每個專業領域不少于1名技術人員。參加調查的專家年齡主要集中在30～59 歲，其中對評價指標很熟悉的有16人(40%)，熟悉的有12人(30%)，較熟悉的有10人(25%)，一般及不熟悉的2人(5%)，說明專家建議和意見具有較好的代表性和權威性。

“重要性評分均數低于8.12，且變異系數大于0.11”是該研究中二級指標的排除標準，表1給出了最終確定的指標體系。通過3輪專家咨詢，最終獲得9項一級指標和31項二級指標。

表1　河南省基層衛生綜合監督系統考核評價指標體系

3討論

該研究以國家和省有關加強衛生綜合監督系統執法考核評價的政策精神為導向，通過文獻研究擬定出結構性評估框架，利用德爾菲專家咨詢法篩選出核心指標體系，構建出包括9個維度31項核心指標的綜合考評體系。研究結果為建立科學、系統、完善的衛生綜合監督執法考核評價體系、提升基層衛生綜合監督機構服務效能提供了參考和依據。

該研究提出的核心指標體系在保證可操作的基礎上，充分體現了兼顧過程和結果的考評導向，鼓勵基層機構改進執法服務質量，提升服務效能。設計出了“人均結案案件數量”“被監督單位平均監測樣品數量”等公平性指標，消除地區間資源配置差異的影響，保證評價結果的客觀、公正。此外，評價指標體系還具備量化、可比等特點，是國內首次針對基層衛生監督機構專門開展的綜合性考核評價研究。

基于該研究，課題組將進一步利用層次分析法，結合專家咨詢問卷結果，構造出判斷矩陣，依序確定各層次指標的權重系數，制定面向基層、量化可比、操作性強的考核評價方案。同時，搜集省、市、縣等相關指標數據進行實際測試，驗證指標的各項性能，為下一步開發考核評價工具、建立和完善基層衛生綜合監督考核評價長效工作機制奠定基礎。

參考文獻

[1]中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會.國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見: 國衛監督發〔2013〕40號[EB/OL].(2013-12-17)[2015-10-14].http://www.moh.gov.cn/zhjcj/s5863/201312/e19cbe2a3b6d4757967b5d8aae0f2d95.shtml

[2]中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會.《國家衛生計生委關于切實加強綜合監督執法工作的指導意見》的解讀[EB/OL].(2013-12-31)[2015-10-14]http://www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s5864/201312/f27fe87a25 c34dbbaac477026e2e00f3.shtml

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[10]吳建,張亮,趙要軍,等.基本公共衛生服務均等化評估框架設計與構建[J].中國衛生經濟,2011,30(8):26

(2015-10-14收稿責任編輯趙秋民)

doi：10.13705/j.issn.1671-6825.2016.04.022

#通信作者，女，1972年3月生，博士，教授，研究方向：衛生法律與法規，E-mail:lxf3@zzu.edu.cn

中圖分類號R197.1

關鍵詞衛生綜合監督；考核評價；指標體系

Construction of comprehensive index framework on evaluation of basic level health inspection and supervision institutes

WU Jian1),LI Hongxing2),FAN Guanyu2),QIN Doudou1),SHEN Minglei2),DAI Jinlei1),LI Xiaofang1)

1)DepartmentofSocialMedicineandHealthManagement,CollegeofPublicHealth,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou4500012)HenanProvincialHealthandFamilyPlanningCommittee,Zhengzhou450003

Key wordshealth inspection and supervision；evaluation；index framework

AbstractAim: To improve the capability and performance of basic level health inspection and supervision institutes.Methods: The comprehensive evaluation framework was designed through literacy research and expert consultation, and the index system was evaluated through Delphi method.Results: An evaluation framework consists of 9 dimensions and 31 sub-indexes was established.Conclusion: This paper laid a very important and necessary foundation for building a long-term inspection and supervision management mechanism which is also very helpful to improve the utilization of limited health resources.

*河南省衛生綜合監督執法考核評價研究項目咨詢課題HNWJZX-2014-01