BSC與AHP相結(jié)合的政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)方法研究

袁曉燕　高振娟

【摘 要】 績(jī)效水平作為衡量政府職能部門提供公共服務(wù)質(zhì)量和效益的關(guān)鍵所在，近年來(lái)引起了理論界與實(shí)務(wù)界的特別關(guān)注與重視，開(kāi)展有關(guān)政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)全面、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。文章運(yùn)用平衡計(jì)分卡（BSC）和層次分析法（AHP）的理論，以我國(guó)科技主管部門為例，構(gòu)建了科技主管部門的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期對(duì)政府機(jī)關(guān)績(jī)效量化評(píng)價(jià)作出有益探索。

【關(guān)鍵詞】 科技主管部門； BSC； AHP； 績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類號(hào)】 F202 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）15-0035-05

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加快，社會(huì)發(fā)展對(duì)科技要求越來(lái)越高，科技主管部門發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。本文在對(duì)科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)特性進(jìn)行準(zhǔn)確分析和把握的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外政府機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)狀況的分析和借鑒，試圖找出比較先進(jìn)的、合理的、適合我國(guó)科技主管部門的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，從而構(gòu)建適合我國(guó)科技主管部門的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

一、理論綜述

（一）相關(guān)概念

績(jī)效是對(duì)一個(gè)人或一個(gè)組織在一定時(shí)期的工作結(jié)果，從成績(jī)、效益和效率方面進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)具體來(lái)講，就是指運(yùn)用一定的考核方法、量化評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)特定對(duì)象績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及資金的使用情況等進(jìn)行客觀、公正和科學(xué)的綜合性考核與評(píng)價(jià)。

科技主管部門是科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，是進(jìn)行科研活動(dòng)的基本單位，是科技活動(dòng)的主要執(zhí)行部門，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究目標(biāo)的重要組織保證[ 1 ]?？萍贾鞴懿块T具有的非營(yíng)利性、公益性和使命性特征，以及科研活動(dòng)具有的探索性、長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)復(fù)雜性和不確定性等特點(diǎn)，決定了科技主管機(jī)構(gòu)績(jī)效的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)特性和復(fù)雜性?？萍贾鞴懿块T績(jī)效評(píng)價(jià)就是對(duì)科研項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性[ 2 ]。

（二）相關(guān)理論

1.平衡計(jì)分卡理論（BSC）

1992年，哈佛大學(xué)著名教授羅伯特·卡普蘭和一位研究院執(zhí)行長(zhǎng)戴維·諾頓共同創(chuàng)立了一種新的評(píng)價(jià)方法——平衡計(jì)分卡。與以往傳統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法比較，平衡計(jì)分卡打破了之前業(yè)績(jī)管理只注重財(cái)務(wù)管理的情況[ 3 ]。平衡計(jì)分卡從宏觀戰(zhàn)略角度出發(fā)，綜合地將財(cái)務(wù)層面、顧客滿意度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、員工學(xué)習(xí)成長(zhǎng)四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度放在一個(gè)體系之中，用來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)組織的績(jī)效水平，反映了組織的財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的平衡，全面地考慮了長(zhǎng)期戰(zhàn)略與短期目標(biāo)，兼顧外部群體和內(nèi)部群體的利益平衡、過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合等重要方面。運(yùn)用平衡計(jì)分卡中四個(gè)層面的考核指標(biāo)，不僅使我國(guó)科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)有了理論依據(jù)，而且促使其提高管理水平，改善工作績(jī)效，進(jìn)一步促進(jìn)了科技主管部門可持續(xù)地長(zhǎng)久發(fā)展。

2.層次分析法理論（AHP）

層次分析法是美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T. L. Saaty教授于20世紀(jì)70年代為了解決大型復(fù)雜的問(wèn)題而提出的一種綜合性定性和定量相結(jié)合的決策方法。層次分析法的實(shí)質(zhì)就在于將復(fù)雜事物的評(píng)估和決策過(guò)程進(jìn)行定量化、模型化，使決策者作出相對(duì)合理的決策，在此過(guò)程中運(yùn)用了定量和定性相結(jié)合的方法。層次分析法把某一目標(biāo)分解成若干因素，并且將兩兩因素相對(duì)于決策目標(biāo)重要性進(jìn)行比較分析，這是比較科學(xué)的一大進(jìn)步，也是復(fù)雜的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)比較和決策的有效工具。

本文選用這種確定變量權(quán)重方法的主要原因在于：第一，在復(fù)雜問(wèn)題中分析了其本質(zhì)、相互影響關(guān)系，在解決問(wèn)題時(shí)增強(qiáng)了合理性和邏輯性；第二，把定性分析和定量分析結(jié)合起來(lái)，使用了過(guò)程數(shù)學(xué)化的方法。這種方法可操作性強(qiáng)，可以解決那些多層性、結(jié)構(gòu)性不明顯的復(fù)雜問(wèn)題，使整個(gè)過(guò)程相對(duì)客觀、合理。

二、基于BSC的科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

目前，我國(guó)政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)中存在著一些問(wèn)題，例如權(quán)責(zé)交錯(cuò)、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、行政成本過(guò)大、責(zé)任推諉等。這就要求政府應(yīng)當(dāng)選擇在戰(zhàn)略導(dǎo)向下進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面可以使政府評(píng)估主體更加規(guī)范、評(píng)估方式更加科學(xué)；另一方面績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的信息和以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行的修正更有利于政府機(jī)構(gòu)整體績(jī)效的提高，滿足公眾的利益。平衡計(jì)分卡（BSC）在企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)中作出了巨大成就，而且其評(píng)價(jià)目標(biāo)與政府部門績(jī)效管理的價(jià)值取向是一致的，能夠更好地發(fā)揮績(jī)效管理的作用，其主要優(yōu)勢(shì)在于能夠在政府的管理因素之間取得平衡，因此很多政府機(jī)構(gòu)和政府部門也開(kāi)始嘗試將平衡計(jì)分卡引入其績(jī)效管理中去[ 4 ]。

按照科技主管部門的自身職責(zé)、本身的發(fā)展規(guī)劃以及外界的需求，科技主管部門一般會(huì)確立其在一段期間的戰(zhàn)略目標(biāo)，這一戰(zhàn)略目標(biāo)通常包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面。這三方面之間相互影響、相互作用，最終形成科技主管部門具體的總體績(jī)效目標(biāo)。

然而以上戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并不是依賴單一方面就能決定，它是由科技主管部門的各個(gè)方面共同影響決定的。按照平衡計(jì)分卡的理論，總體績(jī)效目標(biāo)的形成依賴四個(gè)層面：財(cái)務(wù)、顧客、流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)[ 5 ]。這四個(gè)層面基本涉及影響一個(gè)組織總體績(jī)效的幾乎所有重大方面。

基于BSC每個(gè)層面的角度，考慮實(shí)際數(shù)據(jù)的搜集難度和是否易于量化，選取一些具有代表性的指標(biāo)。

（一）財(cái)務(wù)層面

雖然科技主管部門不是以盈利為目標(biāo)，但并不代表它沒(méi)有收益，這種收益不是由科技主管部門直接獲得的，而是通過(guò)其他方式表現(xiàn)出來(lái)?？萍贾鞴懿块T在這一財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)表示為：產(chǎn)業(yè)升級(jí)占比、環(huán)境治理占比、項(xiàng)目貢獻(xiàn)率、完成項(xiàng)目計(jì)劃的比例。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)占比，即關(guān)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的項(xiàng)目資金占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標(biāo)表明科技主管部門中的產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目資金占了多少份額，反映了科技主管部門對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的政府政策的執(zhí)行力度，也體現(xiàn)了科技主管部門的經(jīng)濟(jì)性。

環(huán)境治理占比，即環(huán)境治理的項(xiàng)目資金占科技主管部門投放資金總量的比例。隨著環(huán)境污染難題的出現(xiàn)，政府部門也越來(lái)越重視，這一指標(biāo)能夠體現(xiàn)科技主管部門績(jī)效的效果性。

項(xiàng)目貢獻(xiàn)值，即可直接衡量的貨幣收益與科技項(xiàng)目總數(shù)的比值。這一指標(biāo)表示每完成一個(gè)科技項(xiàng)目帶來(lái)的可以直接用貨幣衡量的收益，反映了科技主管部門開(kāi)展工作的效果性。

完成項(xiàng)目計(jì)劃的比例，即科技主管部門實(shí)際完成的科技項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的比例。這一指標(biāo)反映出科技主管部門的工作效果，運(yùn)用相對(duì)指標(biāo)，反映有多少個(gè)科技項(xiàng)目，又完成了多少項(xiàng)目。這一指標(biāo)的提高意味著科技主管部門的工作效果得到了提升，科技主管部門的運(yùn)營(yíng)更具有效率性。

這四項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)基本包含了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性這三方面的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，其在總體績(jī)效目標(biāo)中占據(jù)重要地位。

（二）顧客層面

由于科技主管部門服務(wù)對(duì)象比較特殊，全部利益相關(guān)者都應(yīng)該被視為其顧客。原因是被管理部門完全可以通過(guò)投訴等方式來(lái)反饋、評(píng)價(jià)其績(jī)效，公眾完全可以評(píng)價(jià)其績(jī)效情況或?qū)ζ涮岢瞿承┮蟆？萍贾鞴懿块T在顧客方面的指標(biāo)表示為：符合政府政策類項(xiàng)目占比、國(guó)家科技技術(shù)項(xiàng)目占比、國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目占比、國(guó)際科技合作項(xiàng)目占比和其他項(xiàng)目占比。

符合政府政策類項(xiàng)目占比，即符合政府政策類項(xiàng)目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這表明科技主管部門對(duì)政府政策的貫徹執(zhí)行和資金支持，也說(shuō)明了科技主管部門資金投放對(duì)象的恰當(dāng)性。

國(guó)家科技技術(shù)項(xiàng)目占比，即國(guó)家科技技術(shù)項(xiàng)目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例?？萍贾鞴懿块T的工作效果不僅僅體現(xiàn)在項(xiàng)目完成上，更重要的是體現(xiàn)在項(xiàng)目的使用情況上。國(guó)家科技技術(shù)項(xiàng)目的資金占比說(shuō)明科技主管部門對(duì)科技技術(shù)的重視程度。國(guó)家科技技術(shù)項(xiàng)目主要包括國(guó)家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目、863計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃和重大科技創(chuàng)新基地建設(shè)項(xiàng)目。

國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目占比，即國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究項(xiàng)目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。資金量從一個(gè)側(cè)面反映科技主管部門對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研究項(xiàng)目的重視，可以聚焦國(guó)家需求中的科學(xué)問(wèn)題。

國(guó)際科技合作項(xiàng)目占比，即國(guó)際科技合作項(xiàng)目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標(biāo)直接反映了國(guó)際科技合作項(xiàng)目資金量情況，一定程度上反映了科技主管部門對(duì)國(guó)際科技合作的支持，有助于國(guó)際開(kāi)放合作。

其他項(xiàng)目占比，即其他項(xiàng)目資金量占科技主管部門投放資金總量的比例。這一指標(biāo)是科技主管部門對(duì)其他方面的資金支持。

（三）流程層面

完善的內(nèi)部組織或業(yè)務(wù)流程是開(kāi)展科技管理工作的必要保證，因此在注重結(jié)果的同時(shí)更加要關(guān)注過(guò)程的有效性?？萍贾鞴懿块T在流程方面的指標(biāo)表示為：下?lián)苜Y金足額到位占比、科技機(jī)關(guān)內(nèi)控制度改進(jìn)數(shù)、科技經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、項(xiàng)目監(jiān)督耗費(fèi)率、項(xiàng)目信息化經(jīng)費(fèi)投入比例。

下?lián)苜Y金足額到位占比，即科技主管部門下?lián)苜Y金能夠足額到位的數(shù)額占科技主管部門資金投放總量的比例。這一指標(biāo)是科技主管部門在下?lián)苜Y金程序中對(duì)下?lián)苜Y金公正性的一種體現(xiàn)。

內(nèi)控制度改進(jìn)數(shù)，即科技主管部門建立健全的制度數(shù)。內(nèi)部控制制度影響著科技主管部門人員執(zhí)行工作的效果，制度越健全科技主管部門的績(jī)效就越具有效率性、效果性。內(nèi)部控制制度改進(jìn)數(shù)，這一指標(biāo)能夠在科技主管部門業(yè)務(wù)流程層面反映科技主管部門為提高工作績(jī)效的效率、效果所付出的行動(dòng)。

科技經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，即科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)決算數(shù)額。科技主管部門的工作量特別大，如果能夠改善流程，就能提高科技主管部門運(yùn)營(yíng)效率。在科技項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行之前，科技項(xiàng)目耗費(fèi)的資源這一情況應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值念A(yù)測(cè)，這也是科技主管部門對(duì)科技資金下?lián)艿囊环N監(jiān)督，代表著科技項(xiàng)目的效率性，同時(shí)也意味著科技主管部門績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性。

項(xiàng)目監(jiān)督耗費(fèi)率，即項(xiàng)目的監(jiān)督耗費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比。這一指標(biāo)表明科技主管部門花費(fèi)在項(xiàng)目監(jiān)督上的成本，體現(xiàn)其工作的效率性。

項(xiàng)目信息化經(jīng)費(fèi)投入比例，是指項(xiàng)目信息化經(jīng)費(fèi)的支出占項(xiàng)目總支出的比例，能夠反映科技主管部門為了改善工作流程在信息化方面作出的努力，一般項(xiàng)目信息化程度越高工作效率就越高。這一指標(biāo)能夠從側(cè)面反映科技主管部門的工作效率。

（四）學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面

科技主管部門要提高其公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，關(guān)鍵在于人才的培養(yǎng)?？萍贾鞴懿块T在學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)方面的指標(biāo)表示為：人均培訓(xùn)次數(shù)、科技交流與培訓(xùn)次數(shù)、員工學(xué)歷水平、員工績(jī)效工資增長(zhǎng)比例。

人均培訓(xùn)次數(shù)，即年度總培訓(xùn)人次除以在職人員數(shù)?？萍贾鞴懿块T人員的素質(zhì)和能力能夠在一定程度上影響其工作效率、效果。人均培訓(xùn)次數(shù)能夠反映科技主管部門在這方面的重視程度和為提高其運(yùn)營(yíng)效率、效果所作的工作。

科技交流與培訓(xùn)次數(shù)，即舉辦或參加的科技交流機(jī)會(huì)數(shù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)科技主管部門的要求越來(lái)越嚴(yán)格，對(duì)科技主管部門的科技交流也應(yīng)格外重視，這樣能夠更加完善科技項(xiàng)目工作的效果。

員工學(xué)歷水平，即學(xué)歷為本科以上人員占總體人員的比重。員工的素質(zhì)和能力能夠在很大程度上影響科技主管部門的工作效率、效果。

員工績(jī)效工資增長(zhǎng)比例，即員工績(jī)效工資今年與去年相比之差與去年的比例。這一指標(biāo)表明員工的績(jī)效工資情況，反映員工工作的優(yōu)良程度，也說(shuō)明了科技主管部門的工作效率。

三、基于AHP的科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定

（一）構(gòu)建判斷矩陣

前文已經(jīng)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，下面構(gòu)建各層次的判斷矩陣。在構(gòu)建判斷矩陣時(shí)，先構(gòu)建目標(biāo)層的判斷矩陣，然后再構(gòu)建各個(gè)維度的判斷矩陣，這樣可以體現(xiàn)出一種層次感[ 6 ]。

本文采取德?tīng)柗品▽?duì)科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、大中專院?？蒲腥藛T、科技行業(yè)從業(yè)人員、科技機(jī)關(guān)管理人員相關(guān)專業(yè)的教師進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)放了問(wèn)卷40份，收回問(wèn)卷34份，其中有效樣本問(wèn)卷30份。對(duì)有效樣本的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果進(jìn)行平均后得出判斷矩陣，根據(jù)判斷矩陣中的指標(biāo)重要性程度的值，通過(guò)Matlab軟件，計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重值（本文指標(biāo)的重要性程度采用1—9標(biāo)度，并省略判斷矩陣）。

（二）層次單排序和一致性檢驗(yàn)

為了使得結(jié)果的一致性保持在一定范圍之內(nèi)（通常在0.1以內(nèi)），需要對(duì)判斷矩陣的一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。根據(jù)AHP理論計(jì)算一致性指標(biāo)CI；查找相應(yīng)的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI；計(jì)算一致性比例CR。當(dāng)CR<0.10時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，相應(yīng)的可以得出指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)判斷矩陣中的指標(biāo)重要性程度的值，計(jì)算出所有單層排序的CR值均小于0.10，說(shuō)明判斷矩陣的一致性是可以接受的，所得出的權(quán)重值可以當(dāng)作變量使用，符合一致性的要求。

當(dāng)CR<0.10時(shí)，認(rèn)為判斷矩陣的一致性是可以接受的，相應(yīng)的可以得出指標(biāo)權(quán)重。

應(yīng)用層次分析法，可以得到相應(yīng)的一致性和指標(biāo)的權(quán)重。

在計(jì)算結(jié)果中可以看出，各數(shù)據(jù)表示相對(duì)于上一個(gè)層次的權(quán)重值，也就是相對(duì)重要程度比例的分配。例如在顧客層面（B2）中，項(xiàng)目成果利用率（B21）數(shù)值0.4352表示在該層面中其重要性權(quán)重值為0.4352，每一層面的權(quán)重值之和為1，并且可以看出所有單層排序的CR值均小于0.10，說(shuō)明判斷矩陣的一致性是可以接受的，所得出的權(quán)重值可以當(dāng)作變量使用，符合一致性要求。

（三）層次總排序和一致性檢驗(yàn)

四、基于BSC和AHP的科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在通過(guò)層次單排序及層次總排序一致性檢驗(yàn)后，可以確定目標(biāo)層和指標(biāo)層的權(quán)重，并得出科技主管部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表2所示。

五、結(jié)語(yǔ)

科技主管部門的績(jī)效評(píng)價(jià)體系涉及范圍廣，指標(biāo)比較多，評(píng)價(jià)起來(lái)較為復(fù)雜。本文采用平衡計(jì)分卡和層次分析法的分析過(guò)程，就是把主觀轉(zhuǎn)為定量化、數(shù)學(xué)化的過(guò)程，把定量分析和定性分析結(jié)合起來(lái)，這樣使得結(jié)果更加客觀、科學(xué)，使得出的結(jié)論更加有說(shuō)服力。同時(shí)也可以通過(guò)具體的數(shù)值，看出科技主管部門目前的現(xiàn)狀，從而可以更好地提出相應(yīng)對(duì)策。希望能夠依照此評(píng)價(jià)體系增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)效果、提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地發(fā)揮科技主管部門對(duì)我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，并為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的深化提供保障和支持，為今后政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究提供一定的理論基礎(chǔ)。

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