《環(huán)境保護稅法征求意見稿》的反思

丁蕓　胥力偉

【摘 要】 2015年6月11日，國務(wù)院法制辦公布《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》。審視此次征求意見稿，可以發(fā)現(xiàn)進步與預(yù)期帶來的改革紅利值得肯定，但反思之下，此次征求意見稿也存在些許待優(yōu)化之處，建議從以下幾方面完善環(huán)境保護稅法：落實稅收法定原則，地方授權(quán)需限制；從擴大征稅范圍、細化計稅依據(jù)、提高稅率等方面完善稅制要素；從細化稅收征管協(xié)調(diào)方案、明確稅款歸屬等方面完善稅收管理；從明確環(huán)保稅稽查與舉報內(nèi)容和加強相關(guān)配套建設(shè)等方面優(yōu)化外部環(huán)境與配套措施改革。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護稅法； 征求意見稿； 優(yōu)化

【中圖分類號】 F810.42 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）15-0123-05

一、引言

進入21世紀以來，隨著環(huán)境問題凸顯，環(huán)境保護稅逐步提上日程。早在2007年的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中曾明確提出“研究開征環(huán)境稅”，自此，關(guān)于環(huán)境稅的研討一直沒有間斷。經(jīng)過近十年的研究，環(huán)境保護稅進入立法階段，而所公布的《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）也充分體現(xiàn)了十年醞釀的成果。總體來看，此次《征求意見稿》的出臺具備堅實的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義。

《征求意見稿》基本上完成了排污收費制度向環(huán)境保護稅的平移，即費改稅，此次改革能夠?qū)崿F(xiàn)排污費制度無法實現(xiàn)的目標，預(yù)期帶來以下制度紅利[ 1 ]。

第一，堵塞排污費征管漏洞。一方面，排污費制度屬于行政手段，征收排污費不具有剛性，部分企業(yè)出現(xiàn)漏報、少報、不報或者欠繳的現(xiàn)象。相比較而言，環(huán)境保護稅的征收主體是稅務(wù)部門，依賴于國家政治權(quán)力征稅，具有強制性和固定性，企業(yè)偷逃稅、滯納稅款將依據(jù)《刑法》、《稅收征收管理法》等相關(guān)法律予以處罰，解決了排污費征收非剛性的問題。另一方面，環(huán)境保護稅由稅務(wù)部門征收，稅收收入和支出納入財政預(yù)算收入和支出，需嚴格依據(jù)《預(yù)算法》執(zhí)行，法律中對違規(guī)違法行為制定了懲處措施，從源頭杜絕了排污費層層截留、腐敗等問題，較好地填補了排污費管理中的漏洞。

第二，差異化稅率可有效促進企業(yè)治污和減排。《征求意見稿》比現(xiàn)行排污收費制度拉大了差異化稅額的跨度，對嚴重污染行為加大了加倍懲處力度，對治污減排企業(yè)規(guī)定了稅收優(yōu)惠期限，倒逼企業(yè)時時控制污染物排放濃度，有效促進企業(yè)治污和減排。

第三，一步到位式費改稅舉措較分步推進更為嚴厲。之前學(xué)術(shù)界有一種觀點認為排污費改稅應(yīng)采用先易后難的辦法，從重點污染源和易于征管的課稅對象開始，循序漸進逐步擴大范圍，分步推進費改稅。但是此次公布的《征求意見稿》采取一步到位式費改稅，比之前預(yù)想的分步推進方案更加全面和嚴厲。

雖然環(huán)保稅的立法有利于加快費改稅步伐、促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、維護社會公平，對于開啟生態(tài)文明建設(shè)具有舉足輕重的作用和重要意義，但是環(huán)保稅作為一個新立稅種，有其開征的特殊目的，很多方面不同于現(xiàn)有稅種，而且新稅種開征會面臨各種未知的稅源流失問題，這里既有納稅人主觀偷逃稅款的原因，也有環(huán)保法稅制設(shè)計本身存在缺陷的因素。目前提出的《征求意見稿》仍存在很多問題，如果未能得到完善，直接后果就是國家稅源流失和責(zé)任界定不明。因此，為了能夠使環(huán)保稅完成國家賦予其推進生態(tài)文明建設(shè)的使命，在環(huán)保法立法環(huán)節(jié)應(yīng)格外慎重，本文分別從稅收法定、稅制要素、稅收管理、稅收配套改革等方面提出一些改革建議，以期環(huán)保法能夠順利推行和實施。

二、落實稅收法定原則，適當限制地方授權(quán)

《征求意見稿》第四條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標要求，有權(quán)限適當上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額。同時，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地區(qū)污染物減排的特殊需要，增加同一排放口征收環(huán)境保護稅的應(yīng)稅污染物種類數(shù)。可以看出，《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定給予了地方政府足夠的自主權(quán)，可以根據(jù)各地區(qū)的實際情況來裁定適合自身發(fā)展的上浮稅額和計稅依據(jù)的范圍，使地方政府能夠在環(huán)保稅整體運行框架下隨實際情況靈活變動。

但是這種稅率上浮和稅基擴大的做法也存在很大問題。第一，從稅收法定角度來看，2015年3月15日新修訂的《立法法》中明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律[ 2 ]，其中將稅率法定單列出來予以強調(diào)，這是因為對于一般稅種而言，稅率是稅收的核心要素之一，一定要法定，不能具有靈活性；但考慮到環(huán)境保護稅以保護生態(tài)環(huán)境為主要職能，屬于職能異化的稅種，因此在稅率設(shè)置上可兼具一定的靈活性。第二，從稅收公平視角來看，由于各地區(qū)情況的不同，稅額上浮額度在地區(qū)間有差異，導(dǎo)致污染企業(yè)向稅率低的地區(qū)流動，不利于稅收橫向公平。第三，地方有權(quán)增加應(yīng)稅污染物種類數(shù)，這意味著地方可以擴大稅基，調(diào)整計稅依據(jù)。

總體來看，地方授權(quán)的相關(guān)規(guī)定優(yōu)勢在于地方可以因地制宜，但是授權(quán)裁量過大的情況下也會帶來很多弊端，需要對地方授權(quán)進行一定的限制。

三、稅制要素類改革與優(yōu)化

稅制要素的設(shè)計是一個稅種的核心，是一個稅種體現(xiàn)其職能、發(fā)揮其作用的關(guān)鍵。《征求意見稿》中稅制要素已然考慮了學(xué)術(shù)界多年的研究成果，體現(xiàn)了社會各界的需求，但是在一些細節(jié)方面還有待優(yōu)化。

（一）擴大征稅范圍

從法律名稱來看，環(huán)境保護稅法這一名稱覆蓋面較廣，從理論來看可覆蓋排放污染物、污染類產(chǎn)品、二氧化碳排放等內(nèi)容，但是《征求意見稿》中僅規(guī)定對排放污染物征稅，整體的稅制架構(gòu)和實質(zhì)應(yīng)為“排污稅”[ 3 ]。基于環(huán)境保護稅名實相符的考量，環(huán)保稅下應(yīng)設(shè)置三大稅目：一是污染物排放，促進節(jié)能減排；二是污染類產(chǎn)品，引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)品消費；三是二氧化碳，促進生態(tài)平衡。具體做法建議如下。

1.增設(shè)污染物排放稅目

（1）排污納稅人宜分步覆蓋，實現(xiàn)相關(guān)稅費統(tǒng)籌安排

2015年1月1日實施的新環(huán)保稅法規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費”。其中排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)包括直接排放者和間接排放者。在現(xiàn)實操作中，直接排放者適用《排污費征收使用管理條例》繳納排污費，此次費改稅后應(yīng)繳納環(huán)保稅。而間接排放者中向城市污水集中處理設(shè)施排放污水的按照《污水處理費征收使用管理辦法》繳納污水處理費[ 4 ]；向城市生活垃圾處理廠排放垃圾按各地相關(guān)規(guī)定繳納垃圾處理費。有一種觀點認為《征求意見稿》中僅對直接排放者征稅，納稅人覆蓋范圍過窄，而間接排放者通過向“城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)生活垃圾處理場”交納“過路費”而“免稅”，因此應(yīng)將間接排放者也納入征稅范圍。需要注意的是，此種方案將涉及污水處理費和垃圾處理費的“費改稅”，難度較大，建議目前暫時僅對直接排放者征收環(huán)保稅，待條件成熟后，再逐步統(tǒng)籌污水處理費、垃圾處理費和環(huán)境保護稅，擴大納稅人覆蓋范圍。

（2）適當擴大污染物征稅范圍

《征求意見稿》對排污費征收范圍進行平移，征稅對象主要包括四類污染物，即大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲，而且將“其他污染物”綴于其后，為以后增補未知的污染物留有余地。其中在稅目稅額表中，大氣污染物列示有44項，水污染物包括第一、二類污染物共計61項污染物，并規(guī)定同一排放口中的化學(xué)需氧量（COD）、生化需氧量（BOD5）和總有機碳（TOC）只征收一項；每一排放口的應(yīng)稅水污染物，區(qū)分重金屬和其他污染物，按照污染當量數(shù)從大到小排序，其中重金屬污染物按照前5項征收環(huán)境保護稅，其他污染物按照前3項征收環(huán)境保護稅。總體來看，環(huán)保稅未能擺脫排污費征收范圍過窄的局限。

結(jié)合全國大氣污染以霧霾為主的現(xiàn)象，北京市已于2015年9月15日通過實施差別化費率對揮發(fā)性有機物征收排污費，成為全國首個針對揮發(fā)性有機物收費的地區(qū)，直接劍指霧霾元兇。因此建議環(huán)保稅中增加揮發(fā)性有機物這一稅目，倒逼企業(yè)改變生產(chǎn)工藝和原料，減少揮發(fā)性有機物排放。

2.逐步整合環(huán)境類稅收，增設(shè)污染產(chǎn)品類稅目

第一，目前我國已在消費稅中對成品油、木制一次性筷子、電池、涂料等污染產(chǎn)品征稅，建議今后可從消費稅中剝離出來，納入環(huán)保稅的征稅范圍中。第二，我國現(xiàn)行的資源稅、消費稅等稅種與二氧化碳稅的功能交叉重疊，若單純把二氧化碳納入環(huán)境稅的征稅范圍而不改變其他稅種，顯然存在不妥之處，因此，暫不考慮把二氧化碳納入征稅范圍。今后將消費稅中相關(guān)稅目剝離出后改征環(huán)保稅。

3.條件成熟時增設(shè)二氧化碳稅目

由于二氧化碳不屬于標準意義上的污染物，導(dǎo)致發(fā)改委、財政、稅務(wù)部門之間存在不同認識分歧；此外考慮到碳稅的國際談判等復(fù)雜因素，此次《征求意見稿》并未將碳稅納入征稅范圍。但是從長期來看，二氧化碳排放量過大將引發(fā)全球溫室效應(yīng)，對全球生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞，因此今后開征碳稅是必要的，同時開征碳稅時還需要將資源稅、消費稅中的稅目進行整合，避免重復(fù)征稅。

（二）細化計稅依據(jù)

環(huán)境保護稅法具有特定調(diào)節(jié)目的，即促進節(jié)能減排，因此為了達到這一目標，就需要在稅制設(shè)計上進行體現(xiàn)。《征求意見稿》中規(guī)定了差額稅率，總體上體現(xiàn)了“多排污者多繳稅、少排污者少繳稅”的原則，但是還需要細化。

1.細化設(shè)計建筑施工噪聲計稅依據(jù)

《征求意見稿》中對工業(yè)噪聲按照超過國家規(guī)定標準的分貝數(shù)確定稅率，但是對建筑施工噪聲卻依據(jù)建筑面積每平方米確定稅額。由于建筑施工多為露天作業(yè)，周圍無遮擋，因此建筑噪聲多具有突發(fā)性、不連續(xù)性、波動性等特點，不太容易監(jiān)控測量，故而按照建筑面積較易征管，但也意味著無論納稅人是否作出減排努力都是一樣的征稅標準，無法有效促進建筑噪聲納稅人減排。因此建議建筑施工噪聲分兩種情況征管：其一，建筑噪聲納稅人能夠準確提供施工高峰期、噪聲排放量較大時的噪聲測量記錄的，比照工業(yè)噪聲按超過國家標準的分貝數(shù)確定稅率；其二，建筑噪聲納稅人不能提供準確噪聲測量記錄的，按照建筑面積征收。同時出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠，即對納稅人工程作業(yè)時購置低噪聲施工機械、購置安裝消聲器等設(shè)備、購置安裝臨時隔聲屏障等，可給予一定的稅額減免，促進納稅人減排噪聲。

2.細化固體廢棄物計稅依據(jù)

《征求意見稿》中對固體廢棄物按照排放量確定，但是固體廢棄物征稅范圍中的煤矸石、粉煤灰等可以資源綜合利用，為了促進排污企業(yè)就地資源綜合利用，建議明確固體廢棄物納稅人僅按固體廢棄物的實際排放量征稅，對資源綜合利用的固體廢棄物不予征稅。

（三）提高稅額，設(shè)置差異化稅率

1.提高稅額標準

2014年發(fā)改委公布的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2008號）中，調(diào)整提高了排污費征收標準，與此同時，各地根據(jù)情況對當?shù)嘏盼圪M征收標準也都進行了調(diào)整，如北京市2014年1月1日執(zhí)行的排污費新標準是現(xiàn)行全國標準的7～8倍，天津市2014年7月1日執(zhí)行的廢氣、廢水征收標準是全國標準的5倍，河北省2015年1月1日執(zhí)行的廢氣、污水的收費標準是全國標準的1倍。

此次《征求意見稿》中將2014年調(diào)整后的排污費征收標準進行平移，對大氣污染物每污染當量征稅1.2元，水污染物每污染當量征稅1.4元。這種平移的優(yōu)勢是不會增加企業(yè)負擔(dān)，但平移排污費標準總體來看稅額設(shè)置過低，無法反映污染物治理成本。據(jù)統(tǒng)計，2013年我國排污費征收數(shù)額為216.05億元，而2013年用于環(huán)境污染治理的投資總額為9 516.5億元，征收到的排污費僅占污染治理投資的2.27%，即便《征求意見稿》中規(guī)定的稅額標準較2013年的征收標準提高了1倍，也遠遠無法彌補環(huán)境污染治理投資額。低稅率將導(dǎo)致企業(yè)寧可納稅也不愿運行治污設(shè)施減排。

盡管《征求意見稿》中規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展目標要求，適當上浮應(yīng)稅污染物的適用稅額，但是基于稅收橫向公平原則考慮，對環(huán)境造成污染程度相同的行為或產(chǎn)品應(yīng)負擔(dān)相同的稅負，不同地區(qū)之間的制度不應(yīng)該存在差異，避免經(jīng)濟相對落后地區(qū)通過較低的環(huán)境稅吸引污染企業(yè)投資建廠，導(dǎo)致污染集中向稅負較輕的地區(qū)轉(zhuǎn)移。環(huán)境不是屬于某一個地區(qū)的，大自然是一個不斷循環(huán)的整體，我們不能把經(jīng)濟的發(fā)展建立在犧牲某個城市的基礎(chǔ)之上。因此最好的辦法是提高稅額，加大企業(yè)環(huán)保費用支出，淘汰落后產(chǎn)能，倒逼企業(yè)運行減污設(shè)備減排污染。

2.設(shè)置差異化稅率

為促進企業(yè)減排，《征求意見稿》中規(guī)定“納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規(guī)定污染物排放標準50%以上，且未超過污染物排放總量控制指標的，可在一定期限內(nèi)減半征收環(huán)境保護稅”。但相對來說減排50%的要求較高，為了更好地調(diào)動企業(yè)的積極性，建議參考天津排污費征收標準執(zhí)行差別化稅率，即：納稅人排放污染物濃度值低于規(guī)定污染物排放標準90%～100%之間（含100%），按規(guī)定稅率計征；低于規(guī)定污染物排放標準80%～90%之間（含90%），按規(guī)定稅率的90%計征；低于規(guī)定污染物排放標準70%～80%之間（含80%），按規(guī)定稅率的80%計征；低于規(guī)定排放標準60%～70%之間（含70%），按收費標準的70%計征；低于規(guī)定排放標準50%～60%之間（含60%），按收費標準的60%計征；低于規(guī)定標準50%（含50%），按收費標準50%計征。

四、稅收管理類改革與優(yōu)化

稅收征管決定了一個稅種能否充分體現(xiàn)稅制設(shè)計的初衷，發(fā)揮稅種應(yīng)有的作用。由于環(huán)境保護稅法征管涉及環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門的協(xié)同合作，環(huán)境保護稅法還承擔(dān)除財政職能之外的環(huán)境保護職能，因此環(huán)境保護稅法應(yīng)細化兩部門的征管協(xié)調(diào)機制，明確環(huán)境保護稅資金的歸屬和使用方式。

（一）細化征管協(xié)調(diào)機制

基于充分信任納稅人自行申報質(zhì)量的角度，《征求意見稿》中提出的“企業(yè)申報、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式基本符合實際，畢竟企業(yè)最了解自身污染物排放的數(shù)量和種類。但是在這種征管模式下需要注意以下問題：

1.建立環(huán)保部門和稅務(wù)部門協(xié)同、制約機制

由于環(huán)境保護稅計稅依據(jù)的特殊性，排污量的計量和判定需要專業(yè)化的技術(shù)條件和知識，不易為一般納稅人和稅務(wù)機關(guān)掌握，稅務(wù)機關(guān)想要短時間培訓(xùn)出懂環(huán)境監(jiān)測的稅務(wù)人才存在一定的難度；此外，我國污染物排放在線監(jiān)測系統(tǒng)還不完善，對污染物的監(jiān)測數(shù)據(jù)需要專業(yè)技術(shù)部門的核實，因此計稅時只能依靠環(huán)保部門或第三部門專業(yè)審核后的數(shù)據(jù)確定，這就強調(diào)稅務(wù)部門和環(huán)保部門需要協(xié)同征管[ 5 ]。而《征求意見稿》中也明確了環(huán)境保護部門有履行對應(yīng)稅污染物監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認的職責(zé)，但對兩個部門如何協(xié)調(diào)、如何監(jiān)督并未出臺明確規(guī)定[ 6 ]。具體表現(xiàn)為：第一，《征求意見稿》將納稅人分為重點監(jiān)控納稅人和非重點監(jiān)控納稅人，對于重點監(jiān)控納稅人需以環(huán)保部門審核后的數(shù)據(jù)作為計稅依據(jù)，但是稅務(wù)機關(guān)如何確定環(huán)保部門監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性沒有提及，一旦環(huán)保部門涉嫌少報、瞞報、錯報排污企業(yè)的實際監(jiān)測信息，會直接導(dǎo)致環(huán)保稅稅源的流失，稅務(wù)機關(guān)缺乏質(zhì)疑的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將不能保證稅款的足額征收。第二，《征求意見稿》中對非重點監(jiān)控納稅人需稅務(wù)部門和環(huán)保部門聯(lián)合核定，在執(zhí)行過程中如果出現(xiàn)不一致情況，以哪個部門核定為首要參考值、兩個部門如何協(xié)調(diào)等問題還需要出臺相關(guān)細則，以保障兩者之間的通力合作，形成一個透明的相互協(xié)作機制，共同完成環(huán)保稅的征收管理。

2.明確環(huán)保部門的核定依據(jù)

《征求意見稿》僅僅明確了環(huán)保部門的核定責(zé)任，并未明確環(huán)保部門的核定依據(jù)，建議依據(jù)2014年發(fā)改委公布的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2008號）中規(guī)定的核定依據(jù)進行明確：（1）對已經(jīng)安裝污染源自動監(jiān)控設(shè)施且通過有效性審核的納稅人，應(yīng)嚴格按照自動監(jiān)控數(shù)據(jù)核定計稅依據(jù)。（2）所有具備安裝條件的國家重點監(jiān)控納稅人，需要完成主要污染物自動監(jiān)控設(shè)施的安裝并正常運行；2016年底前，所有國家重點監(jiān)控納稅人實現(xiàn)按自動監(jiān)控數(shù)據(jù)核定計稅依據(jù)。（3）對排放污染物種類多、無組織排放且難以在線監(jiān)控的納稅人，應(yīng)按照環(huán)保部規(guī)定的物料衡算方法和監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)，嚴格核定排污費。（4）不具備在線監(jiān)控的納稅人可選擇具有專業(yè)環(huán)境檢測資質(zhì)的第三方負責(zé)安裝、運營和維護污染源自動監(jiān)控設(shè)施，根據(jù)第三方出具的檢測報告中的監(jiān)控數(shù)據(jù)申報納稅，第三方應(yīng)對該申報數(shù)據(jù)的真實性、準確性承擔(dān)責(zé)任，如有虛報、瞞報，應(yīng)在征管法中增加相關(guān)的懲罰措施，如需承擔(dān)未交、少交稅款50%以上3倍以下罰款等。

（二）明確稅款的歸屬和使用方式

1.明確稅款的歸屬

《征求意見稿》中沒有環(huán)境保護稅稅款歸屬的規(guī)定。一般來說，環(huán)境稅的歸屬問題應(yīng)該在合理衡量中央與地方兩個層次的環(huán)境稅稅收利益關(guān)系的基礎(chǔ)上來考慮。我國實行分稅制是為了有效處理中央政府與地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)的關(guān)系，而地方政府財政狀況由于財權(quán)、事權(quán)的不對等顯得相對比較緊張，尤其是“營改增”的開展，使得地方政府的財權(quán)更加緊張。中央財政經(jīng)過幾十年的連續(xù)增長，治理環(huán)境的支付能力明顯強于地方政府。因此，環(huán)境稅既不應(yīng)完全歸屬于中央，也不應(yīng)全部歸屬地方，可將其暫定為中央與地方共享稅。

2.明確環(huán)保稅使用方式

《征求意見稿》附則中規(guī)定“征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費。原由排污費安排的支出納入財政預(yù)算安排”，這種表述暗含著環(huán)保稅收入納入財政預(yù)算，進行統(tǒng)籌安排，與此同時原排污費安排的支出也由財政預(yù)算支出統(tǒng)籌安排。但是2015年新實施的環(huán)保法第四十三條明確規(guī)定“排污費應(yīng)當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用”。此外，從國際上普遍做法來看，環(huán)保稅收入多為專款專用，專門用于環(huán)保部門的治理排污，改善環(huán)境[ 7 ]。尤其當前環(huán)境惡化趨勢越來越嚴峻，環(huán)保投資總量不足，建議將環(huán)境稅收入全部作為環(huán)保的專項資金使用。環(huán)境稅收入歸屬中央的部分用于全國性環(huán)境問題及具有明顯外溢性的跨區(qū)域自然環(huán)境的治理，例如荒漠治理、水土流失治理等。地方集中的環(huán)境稅用于本地區(qū)的環(huán)境、生態(tài)保護工程以及環(huán)保公共設(shè)施建設(shè)等，資金主要用于治理污染源，如污染物處理設(shè)施的投資、治污設(shè)備或技術(shù)的研發(fā)，為環(huán)保科研部門提供科研經(jīng)費，探索高科技治污的新辦法，以加強環(huán)境污染的綜合治理，提高環(huán)境監(jiān)察能力。資金的使用應(yīng)該采取更加嚴格更加完善的制度，避免騙取環(huán)保資金行為的發(fā)生，使之真正用到對環(huán)境治理有益的地方。

（三）明確環(huán)保稅稽查與舉報內(nèi)容

環(huán)保稅的稽查是影響環(huán)境稅是否能夠公平實施的重要因素，只有不斷完善稽查制度，將違規(guī)人員繩之以法才能樹立起環(huán)境稅的威嚴，才能促使其更好地實施下去。由于環(huán)境稅計稅依據(jù)的測量存在特殊性，因此稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)繳納環(huán)境稅的行為進行檢查存在著較多的技術(shù)障礙，而環(huán)保部門在這方面有著大量的優(yōu)勢，因此，環(huán)境稅的稽查應(yīng)該由環(huán)境保護部門負責(zé)。這樣形成一個征收以稅務(wù)為主，稽查以環(huán)保部門為主，稅務(wù)與環(huán)保部門互相監(jiān)督、互相補充的機制，稽查數(shù)據(jù)依據(jù)源于企業(yè)自行申報和政府設(shè)立的重點污染源排放監(jiān)測站數(shù)據(jù)共同驗證，盡可能在源頭堵住偷排偷放、瞞報數(shù)據(jù)等偷稅漏稅行為的發(fā)生。稅務(wù)與環(huán)保的互相監(jiān)督機制可以借鑒我國土地增值稅和車輛購置稅的經(jīng)驗，例如企業(yè)的環(huán)保不合格，稅務(wù)可以通過稅收方面的權(quán)利終止其生產(chǎn)經(jīng)營行為，而環(huán)保部門可以依據(jù)企業(yè)是否拿到稅務(wù)部門開具的環(huán)境稅完稅（或免稅）證明而管控其排污行為。

此外，社會公眾的環(huán)保意識越來越強，他們對企業(yè)的違規(guī)排污行為深惡痛絕，因此政府部門應(yīng)該充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督權(quán)，對于群眾舉報的偷排及偷逃環(huán)境稅的行為，環(huán)保部門應(yīng)該作深入調(diào)查，對于確實發(fā)生違法違規(guī)行為的企業(yè)，應(yīng)該對其施以嚴重的懲罰并進行社會公示，此舉同時也能對其他偷排企業(yè)起到警示的作用。

五、外部環(huán)境與配套措施類改革及優(yōu)化

外部環(huán)境與配套措施是實施一個稅種的必要因素。但從環(huán)境保護稅來看，計稅依據(jù)是排污量，而排污量的測量依賴于環(huán)境檢測儀器設(shè)備。2012年以來環(huán)境檢測儀器設(shè)備銷量呈高位增長態(tài)勢（圖1），但總體來看企業(yè)現(xiàn)代化的自動檢測設(shè)備覆蓋面過窄，且主要限于實力雄厚的大型企業(yè)，多數(shù)小型企業(yè)無力購置運行檢測設(shè)備，同時申報人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致申報數(shù)據(jù)缺乏可信度。如果單純依靠環(huán)保部門審核，將加大環(huán)保部門工作人員工作量，并可能導(dǎo)致選擇性執(zhí)法問題。從長期來看，環(huán)保稅的有效執(zhí)法依賴于完善的環(huán)境檢測制度和準確的檢測數(shù)據(jù)，必須在環(huán)保稅法中規(guī)定相關(guān)的配套設(shè)施建設(shè)要求。

（一）擴大污染物排放監(jiān)控設(shè)備的覆蓋面

對于環(huán)保稅重點監(jiān)控納稅人，強調(diào)必須安裝運行污染源自動監(jiān)控設(shè)施，并以設(shè)備測試數(shù)據(jù)作為申報依據(jù)。為了減輕納稅人負擔(dān)，主管稅務(wù)機關(guān)需加強對企業(yè)購置環(huán)境保護專用設(shè)備稅額抵免優(yōu)惠政策的落實力度，擴大環(huán)境檢測儀器儀表等設(shè)備的覆蓋面。對于非重點監(jiān)控納稅人，有能力的支持自行安裝污染源自動監(jiān)控設(shè)施，無購置運行能力的，可選擇委托具有專業(yè)環(huán)境檢測資質(zhì)的第三方負責(zé)安裝、運營和維護污染源自動監(jiān)控設(shè)施，環(huán)保部、財政部、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門出臺相關(guān)法規(guī)規(guī)定第三方檢測機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)和懲處細則。

（二）加快落實監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測數(shù)據(jù)信息體系

2015年1月1日起實施的新環(huán)境保護法中明確提出“建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測數(shù)據(jù)信息體系”。監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和重點污染源排放監(jiān)測。建議出臺相關(guān)規(guī)定，約定國家和各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）對重點污染源排放監(jiān)測站（點）監(jiān)測數(shù)據(jù)定期通報當?shù)刂鞴墉h(huán)保稅稽查部門，作為環(huán)保稅交叉稽查的依據(jù)，降低污染物單一申報數(shù)據(jù)造成的偷逃稅概率，增加稅務(wù)稽查依據(jù)。

六、結(jié)束語

環(huán)境稅的開征對環(huán)境改善有著巨大的推動作用，但并不意味著開征環(huán)境稅就能解決所有的問題，更重要的是建立并完善環(huán)境稅制度設(shè)計、征收管理、稅款使用、配套設(shè)施等諸多方面的制度體系。環(huán)境稅稅收體制應(yīng)該是一個動態(tài)調(diào)節(jié)、長效的機制，這一稅收體制能夠在社會經(jīng)濟不同發(fā)展階段動態(tài)調(diào)節(jié)，有助于長期高效地改善環(huán)境，提高居民的生活質(zhì)量。同時，環(huán)境稅稅收體制是一個動態(tài)調(diào)整的、不斷優(yōu)化的體制，需要政界、學(xué)界、實業(yè)界乃至社會公眾廣泛參與并完善。

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