蔬菜追溯法律的國際比較及制度解析

李圣軍

（濟南大學商學院，山東 濟南 250002）

蔬菜追溯法律的國際比較及制度解析

李圣軍

（濟南大學商學院，山東 濟南 250002）

根據國際經驗，追溯是保障蔬菜質量安全的重要手段。歐盟、美國、日本均建立了相對完善的追溯法律體系，并明文規定了追溯理念、主體責任、監管機構、懲罰機制等內容。我國蔬菜追溯目前尚未提升到法律層面，與追溯有關的生產記錄制度、包裝標識制度、進貨查驗記錄制度、銷售憑證制度也僅僅在個別部門規章中有所提及。因此，從蔬菜追溯法律角度，我國急需完善《食品安全法》，建立完整的追溯法律體系，制定無縫銜接的追溯制度。

蔬菜追溯；法律；國際比較；追溯制度

2015年，國務院辦公廳發布《關于加快推進重要產品追溯體系建設的意見》，其中七種重要產品就包括“食用農產品”，這是2010年商務部聯合財政部大規模開展肉菜追溯以來，國務院第一次專門圍繞“追溯”發文。與此同時，農業部負責起草的《國家農產品質量安全追溯管理暫行辦法》也已進入起草研討階段，包括蔬菜在內的農產品追溯受到政府、媒介、社會前所未有的重視，其主要原因是蔬菜屬居民日常生活必需品，蔬菜質量安全狀況直接影響城鄉居民的生命財產安全。近年來，在蔬菜產量迅速增加的同時，蔬菜質量安全問題頻發，既影響了城鄉居民的消費信心，也影響了蔬菜產業的健康發展，而追溯作為保障質量安全的重要手段，政府部門通過財政補貼、政策引導開展了各種追溯試點，但均遇到了程度不一的實施阻力和運轉困境，追溯法律缺失成為關鍵癥結之一。為此，圍繞蔬菜追溯法律，本文將首先梳理國際追溯法律，以此為基礎，從法律角度解析我國的蔬菜追溯制度并提出具體的完善舉措。

一、追溯概念的法律界定

關于“追溯”概念，目前國內外尚無統一的界定。從法律界定的角度，不同國家的法律使用了不同的表述方式。由于法律具有調節主體行為準則的強制約束力，法律表述一旦明文界定，將對整個國家追溯體系的建立產生強制力和執行力。因此，法律中“追溯”的概念表述具有較強的代表性和指導性。從世界范圍看，追溯作為一項系統工程，投入成本較大，涉及環節也較多，世界范圍內追溯實施較好的國家基本都是發達國家，以歐盟、美國和日本為代表。如表1所示，歐盟、美國和日本法律中對“追溯”的界定強調的不是追溯是什么，而是強調追溯應達到什么樣的目標，具備什么樣的能力。如日本2011年修訂《食品可追溯制度指南》時采用了聯合國糧農組織與世界衛生組織的定義，即“通過登記的識別碼，對商品或行為的歷史和使用或位置予以追溯的能力”，該定義強調的依然是追溯應該具備的能力或達到的目標?？傮w上，縱觀歐盟、美國和日本的追溯法定概念，國外法律對“追溯”的界定具有以下三個特點。

表1　　國際法律中的追溯界定

（一）依法追溯

國外“食品追溯”均具有較為完備的法律保障體系，不僅在食品安全領域的基本大法中對“追溯”有相對明確的要求，而且針對追溯專門制定了大量的相關法律，比如日本，專門制定了《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，總體形成了一個相對完整、等級有序的追溯法律體系。

（二）全產業鏈追溯

國外法律對“追溯”的概念界定雖有所差異，但總體均體現了“全產業鏈”追溯的理念，無論是美國的《生物反恐法案》、歐盟的《食品安全白皮書》還是日本的《食品安全法》、韓國的《農產品質量控制法令》，均體現了“從農田到餐桌”的全產業鏈追溯。

（三）企業追溯

雖然很多發達國家建立了全國統一的農產品追溯系統，但在農產品追溯系統的建立和運維方面，國外追溯法律均體現了“企業自建”或“企業主導”的原則。比如美國《生物反恐法案》明確要求“企業必須建立產品可追溯制度”，但在具體實施方面，基于企業已建立的GMP和HACCP等管理體系，經過第三方認證，便可建立追溯體系［1］。

二、追溯法律的國際比較

國際追溯體系的建立源于英國的瘋牛病，同時，世界主要國家的追溯體系均側重于畜牧業，尤其以牛肉為主。比如歐盟出臺了《牛肉標簽法》，澳大利亞建立了家畜跟蹤系統（CTS）和國家牲畜標識計劃（NLIS），這與國外居民日常消費牛肉較多、畜牧業養殖規模化水平較高、批次梳理難度較小、社會影響較大有密切關系。據研究，如果將農產品按種植業、畜牧業和水產業劃分為三大類，畜牧產品與其他兩業產品相比，在實施可追溯系統方面具有更強的可操作性［2］。雖然國外針對蔬菜追溯專門立法的國家很少，但蔬菜作為食品的一部分，針對食品的法律顯然也適用于蔬菜，只不過是與畜牧業尤其是肉牛相比，由于追溯溢價分配不合理［3］、質量檢測時間較長［4］、支付意愿較低［5］等因素影響，蔬菜追溯的難度較大。在西班牙和美國等國家，根據法律要求，很多大型蔬菜經銷企業也建立了追溯系統。但總體而言，包括蔬菜在內的食品追溯法律相對健全的國家和地區主要是歐盟、美國和日本，其在追溯法律方面也是各有特色。

（一）歐盟

歐盟是世界范圍內最早開展追溯的國家或地區，為保障追溯的實施，歐盟圍繞追溯制定了一個完善的法律體系。在歐盟整個與追溯相關的法律體系中，最核心的法律便是《食品安全白皮書》及《通用食品法律（EC178-2002）》，其對“食品”的定義為：本法規中，食品（或食品原料）是指那些經過加工、半加工或未加工、意欲加工以及可能會被人類食用的任何物質或產品。顯然，蔬菜在食品的范圍之內，針對食品的法規也適用于蔬菜。為此，本文圍繞蔬菜追溯，從追溯主體責任、全產業鏈追溯、批次追溯和管理機構等方面對此法律的核心內容進行深入剖析。

1.追溯主體責任。歐盟食品安全或追溯法律特別強調食品經營及監管主體的責任，法律明確提出監管要求，政府負責監督管理，很少從法律的層面涉及具體的追溯措施或追溯制度。歐盟在《食品安全白皮書》第二章“食品安全責任原則”中規定：所有食物鏈條（飼料生產廠家、農業生產基地、食品加工廠家、食品經銷公司、成員國主管部門、第三貿易國以及食品消費者等）必須明確其職責；

（1）飼料生產廠家、農民和食品經銷商，對食品安全應承擔最初的責任；

（2）主管部門則應通過國家管理和調控體系的運轉，對這種責任的行使加以監督和強化；

（3）歐盟委員會要通過審計和檢查的方式，對成員國主管部門的工作能力進行評估；

（4）食品的最終消費者也應對食品的適宜保存、管理和烹飪給予正確的認識并負有責任。

2.全產業鏈追溯。追溯包括環節追溯和全產業鏈追溯，歐盟食品安全法規中突出了“從農田到餐桌”的全產業鏈追溯理念。歐盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中，對“追溯能力”進行了明確界定：能夠追溯到食品或飼料加工、生產、發放的全過程的能力。包括食源性動物，欲加入的物質以及正在研究中的加工成食品或飼料的。

3.批次追溯。從追溯精度的角度，追溯可以分為個體追溯和批次追溯，從食品的角度，由于整個產銷過程中難以精確區分個體的具體流向，一般采用批次追溯。歐盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中明確規定實施“批次追溯”，為此，法規第14條規定：在某一品種、級別的部分產品發現不安全時，除非有詳細的評估表明本批次或此票貨物的其他部分安全，否則整個批次或整票貨物均應認為不安全。

4.管理機構。追溯涉及的主體較多，覆蓋的產業鏈條較長，直接影響追溯主體的業務流程和經濟效益，因此，需要一個明確的機構進行管理監督和協調統籌。歐盟在《食品安全白皮書》中明確提出要成立一個新的“歐洲食品管理機構”，并明確規定了該機構潛在的權利范圍、優勢、目標和任務。在《通用食品法律（EC178-2002）》中進一步明確了歐洲食品安全局的任務、組織結構、預算政策等要求。

（二）美國

在美國包括追溯在內的整個法律體系中，“法”（Bill）處于該體系的最高等級，其次是“法案”（Act），最后是“法規”（Regulation）。其中，“法”和“法案”是國會通過的，約束力較強；“法規”則由行政部門規定，約束力較弱。美國整個追溯法律體系既包括《聯邦食品、藥物和化妝品法》和《食品質量保護法》等綜合性法規，也包括《聯邦肉類檢查法》等具體性法規，還包括《生物性恐怖主義法案》等二級法案，還有最底層的《記錄建立和保持的規定》、《生產設施注冊及進口食品運輸前通知的規定》和《管理性扣留的規定》等“規定”。在美國整個追溯法律體系中，最核心的法律是《聯邦食品、藥物和化妝品法》，該法歷經多次修訂，從追溯的角度，比較重要的兩次修訂分別是《2009美國食品安全加強法案》和《FDA食品安全現代化法》。

1.追溯系統。在美國《聯邦食品、藥物和化妝品法》中，明確要求建立追溯系統，但在兩個法案中，出現了“食品追溯系統”和“產品追溯系統”兩個名稱。

《2009年食品安全加強法案》第107條，在《食品、藥品和化妝品法案》第414條的基礎上，添加“食品追溯系統”，其總則為“部長應以法規形式建立針對美國本土食品的或者輸入美國食品的追溯系統”。

《FDA食品安全現代化法》第204節為加強食品跟蹤以及記錄保存。其總則為：FDA應當在與農業部部長磋商后，根據需要在食品藥品管理局內部設立一個產品追溯系統，以接收能快速、有效地跟蹤和追溯美國境內或欲進口到美國境內的食品信息。

2.追溯目標。對于“食品追溯系統”，圍繞反應時間和確定責任主體，在《2009美國食品安全加強法案》中提出了明確的追溯目標：此追溯系統能夠使FDA在2個工作日之內，盡早確認在食品種養殖、生產、制造、加工、包裝、運輸、貯存或銷售過程中的相關人員。

3.違規處罰。美國《聯邦食品、藥物和化妝品法》不是一部專門針對追溯的法律，也沒有針對追溯提出明確的處罰。但在《2009美國食品安全加強法案》中，對與追溯密切相關的“標簽”，明文規定了處罰力度。

任何人如果故意違反《食品、藥品和化妝品法案》有關“摻雜”和“錯誤標簽”食品的規定，將處10年以下監禁或并處罰款，而民事處罰方面，罰金最多則可達到750萬美元。

（三）日本

圍繞食品安全，日本有一整套的法律體系，《食品衛生法》和《食品安全法》是日本保障食品質量安全的兩大基本法律，其中日本政府2003年制定并開始實施《食品安全法》，表明日本政府要建立一套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質量安全控制系統［6］。除了食品安全的基本法之外，日本還有專門針對追溯的法律，但均是圍繞特定產品制定的，包括《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，沒有專門針對蔬菜的追溯法律。因此，從蔬菜追溯的角度，基本大法還是《食品安全法》。

1.全產業鏈管理。日本《食品安全法》第4條規定：從農林水產品的生產開始到食品的銷售，一系列的國內外食品流通環節（以下稱之為“食品流通環節”）中所有相關的要素都有可能對食品的安全性產生影響。因而為確保食品的安全性，就必須采取相應的措施確保食品流通各個環節的安全。

2.責任主體。日本《食品安全法》第7條規定：凡從事肥料、農藥、飼料添加劑、動物用醫藥制品，及有可能影響到食品安全性的農林漁業的生產資材；食品（包括使用原料、材料的農林水產品）或添加物、器具或包裝容器的生產、引進或銷售；其他從事相關事業活動的企業在從事經營、生產時，作為第一責任人，依據基本理念，為確保食品的安全，在食品流通的各個階段有義務采取相應的措施，保障食品在各流通環節的安全性。

3.管理機構。日本《食品安全法》第22條規定：在內閣中設立食品安全委員會，并對食品安全委員會的管理事物范圍、權利、組織結構、工資等內容進行了明確。

總體上，歐盟、美國和日本均沒有圍繞蔬菜出臺專門的追溯法律，但歐盟和美國都在“食品”的大框架下，在法律中對追溯系統進行了相關界定；日本《食品安全法》并沒有對食品追溯進行明確規定，但在同年制定出臺的《食品可追溯制度指南》中，明確規定日本的食品可追溯制度涵蓋所有生鮮農產品和加工食品。在具體的法律內容方面，均突出強調了企業主體責任、批次追溯和全產業鏈追溯的理念，政府不直接從事追溯的業務，政府的責任是負責監督檢查，企業是質量安全的第一責任人，也是追溯系統建設的第一責任人。

三、國內蔬菜追溯制度

我國的法律體系包括全國人大通過的“法”、國務院出臺的“條例”和各部委制定的“管理辦法”，在目前與食品有關的法律體系中，我國沒有一部專門的追溯法律。但是，即使在“食品”的大框架下，在“法”和“條例”的層次，我國也沒有一部全國性的法律明文要求建立包括蔬菜在內的食品追溯體系。作為食用農產品質量安全管理基本大法的《農產品質量安全法》也沒有明文提及“追溯”問題。在目前僅有的食品安全法律體系中，僅有《農產品包裝和標識管理辦法》《農產品產地證明管理辦法》《農產品地理標志管理辦法》等法規明文提及“追溯”，但也沒有實質的具體追溯內容。其中《農產品包裝和標識管理辦法》第1條僅僅提及“建立健全農產品可追溯制度”。因此，鑒于國內蔬菜追溯法律現狀，只能從“追溯制度”的層面，借鑒國際追溯法律經驗，剖析我國與蔬菜追溯相關的法律法規。

（一）生產記錄制度

蔬菜質量安全問題大多發生在生產環節，從食品安全事故在供應鏈上的頻數分布看，同一時期內，我國生產環節、流通環節、銷售環節、消費環節產生的食品安全事故分別占87.4%、3.8%、7.7%和1.1%［7］。因此，生產環節是保障質量安全的關鍵，也是全產業鏈追溯的起點和重點。從追溯角度，生產環節需要記錄蔬菜投入信息，并開具產地證明作為信息的載體和傳遞工具。

1.生產記錄。對于蔬菜的生產記錄，從“農產品”的大框架內，《農產品質量安全法》第24條規定：農產品生產企業和農民專業合作經濟組織應當建立農產品生產記錄，如實記載下列事項：（1）使用農業投入品的名稱、來源、用法、用量和使用、停用的日期。（2）動物疫病、植物病蟲草害的發生和防治情況。（3）收獲、屠宰或者捕撈的日期。

2.產地證明。在法律層面，我國只在《農產品產地證明管理辦法》中對產地證明進行了明確規定，其中第6條要求“農產品生產企業、農民專業合作經濟組織及其成員生產的農產品，由本企業或組織出具產地證明；其他農產品生產者生產的農產品，由縣級農業行政主管部門指定的機構或委托的鄉（鎮）政府、村委會出具產地證明（第4條）”，從而“保證所出具產地證明的農產品質量安全和可追溯”。

從目前來看，在“農產品”的大框架下，蔬菜生產記錄只是對農產品生產企業和農民專業合作社進行了要求，對家庭種植戶沒有要求；產地證明對全體蔬菜種植者均進行了要求，但均沒有要求信息化，而且法律層級較低，強制力不夠，具體實施效果也不好，實際中大多數蔬菜生產記錄和產地證明均沒有。

（二）包裝標識制度

在蔬菜流通過程中，若實現批次追溯，必須有嚴格的包裝和標識制度，否則將導致批次混淆，難以追溯。從“農產品”的框架下，《農產品包裝和標識管理辦法》對蔬菜包裝標識制度進行了明確規定：

1.包裝標識的主體。農產品生產企業、農民專業合作經濟組織以及從事農產品收購的單位或者個人。

2.包裝產品范圍。獲得無公害農產品、綠色食品、有機農產品等認證的農產品，但鮮活畜、禽、水產品除外。

3.標識內容。品名、產地、生產者或者銷售者名稱、生產日期，有分級標準或者使用添加劑的，還應當標明產品質量等級或者添加劑名稱，未包裝的農產品，應當采取附加標簽、標識牌、標識帶、說明書等形式標明農產品的品名、生產地、生產者或者銷售者名稱等內容。

（三）進貨查驗記錄制度

追溯涉及蔬菜全產業鏈條，各個環節之間追溯信息的傳遞是實現追溯的關鍵。目前，在適用于蔬菜的法律規定中，在“食品”的框架下，《流通環節食品安全監督管理辦法》第13條進行了明文規定：食品經營企業應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯系方式、進貨日期等內容。

（四）銷售憑證制度

消費者是蔬菜質量安全的最終影響者和最大影響者，因此，蔬菜追溯最終是向消費者提供真實可靠的追溯信息，提振消費信息，實現追溯溢價，這就要求有銷售憑證制度。從“食品”的框架下，《流通環節食品安全監督管理辦法》第21條進行了明文規定：“食品經營者應當主動向消費者提供銷售憑證，對不符合食品安全標準的食品履行更換、退貨等義務。”

總體上，目前在“食品”或“農產品”的框架內，我國與蔬菜追溯制度相關的法律較少，層級較低，而且均不是為了實現蔬菜追溯而制定的，僅是與蔬菜追溯相關而已，即使這些相關的制度，也不成體系，不成鏈條，與蔬菜追溯相差甚遠。需要說明的是，作為食品安全基本大法的《食品安全法》是否適用于蔬菜是存在爭議的，其第2條明文規定：“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《農產品質量安全法》的規定。”但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品做出規定的，應當遵守本法的規定。顯然，《食品安全法》第四十二條“國家建立食品安全全程追溯制度”既不屬于市場銷售、質量安全標準、安全信息公布，也不屬于農業投入品，因此，嚴格說來此條目并不適用于包括蔬菜在內的食用農產品，《食品安全法》對蔬菜追溯并沒有約束力，這給蔬菜追溯法律建設造成了巨大的負面影響。

四、蔬菜追溯法律完善對策

根據國家經驗，追溯是保障食品質量安全的重要手段，建立追溯體系已成為提升產品競爭力和消費者消費信心的重要方式，而追溯的建立涉及面較廣，無論是蔬菜全產業鏈條的利益連接方式、市場交易方式還是蔬菜追溯監管機構的監管方式、確責方式，都將發生巨大的變化，實施阻力較大，為保障追溯的協調推進和可持續運行，需要從法律的角度明確責任主體、追溯理念和監管機構。鑒于蔬菜追溯涉及千家萬戶消費者的切身利益，結合我國追溯法律現狀，借鑒國際追溯法律經驗，需從完善《食品安全法》、建立完整的追溯法律體系、制定無縫銜接的追溯制度等幾個方面完善我國的蔬菜追溯法律。

（一）完善《食品安全法》

《食品安全法》是我國保障食品安全的基本大法，借鑒國際經驗，在食品安全的基本大法中只在第四十二條提出“國家建立食品安全全程追溯制度”，且不適用于食用農產品顯然是不合時宜的。從蔬菜追溯的角度，建議從擴充覆蓋范圍和增加追溯內容兩個方面修改完善該法。

1.擴充《食品安全法》覆蓋范圍。修改《食品安全法》第2條內容，將《食品安全法》的覆蓋范圍在現有基礎上覆蓋農產品，修改原則是《食品安全法》中所有的條文均適用于農產品，即農產品從業者及監管者既要遵從《食品安全法》，也要同時遵從《農產品質量安全法》，并堅持“從嚴”的原則嚴格執法，從而讓《食品安全法》對蔬菜質量安全管理尤其是追溯產生法律效力。

2.增加《食品安全法》追溯內容。在《食品安全法》中，借鑒歐盟和美國的經驗，增加追溯內容，對追溯理念、追溯目標、追溯方式、主體責任、監管機構、懲罰方式進行明確的法律規定，從宏觀上確定包括蔬菜在內的所有食品的追溯架構，實現統一追溯和追溯信息的互聯互通，為包括蔬菜在內的食品追溯體系的建立和運營提供法律依據和強制力。

（二）建立完整的追溯法律體系

追溯涉及多個環節和主體，既包括多個政府監管部門，也包括產業鏈上下游所有主體，必須各部門、各企業通力協作才能建立，這就要求構建一個完整的追溯法律體系，既有最高等級的大法予以宏觀統籌，又有具體的部門規章予以微觀管控；既明確政府各監管部門的職責和權限，又明確企業的義務和責任；既能確保大食品的統一追溯，又能包容各具體品種的追溯特色。只有這樣，才能確保建立“從農田到餐桌”的蔬菜全產業鏈追溯體系。尤其是在“食品”或“農產品”的大框架下建立蔬菜全產業鏈追溯體系時，更需要一個完整的法律體系予以協調整合。

（三）制定無縫銜接的追溯制度

在修改《食品安全法》使其各項制度和要求適用于蔬菜的基礎上，必須從宏觀上協調蔬菜各項追溯制度，具體包括各環節、各部門、各品種追溯制度的銜接問題，蔬菜的全產業鏈追溯需要全產業鏈追溯信息分批次精確傳遞，各批次不能混淆，各環節信息必須銜接。在食品安全“部門監管”的體制下，更需要從法律角度實現追溯制度的無縫銜接，只有法律統一規定和要求，各部門、各企業明確分工的基礎上才能依法協作，實現蔬菜的全產業鏈追溯。

總體上，蔬菜追溯是一項民生工程，也是一項系統工程，是一個技術問題，也是一個管理問題，必須依靠法律進行統籌協調、分工協作。在整個蔬菜追溯法律體系中，“法”和“條例”主要負責明確部門職責、確定追溯架構和主體責任，側重于宏觀規劃；“部門規章”主要負責追溯標準、信息采集、信息傳輸、數據庫存儲、追溯平臺等具體事務，側重于微觀操作。到目前為止，農業部、商務部、食品藥品監督管理總局等食品安全監管部門和行業管理部門圍繞蔬菜在內的食用農產品開展了大量的追溯試點，取得了一些經驗，也遇到了一些困境，在當前國家大力推進重要產品追溯的大環境下，完善追溯法律已成保障追溯系統協調推進和可持續運營的關鍵。

［1］邢文英.美國的農產品質量安全可追溯制度［J］.世界農業，2006，（4）：39-41.

［2］修文彥，任愛勝.國外農產品質量安全追溯制度的發展與啟示［J］.農業經濟問題，2008，（S1）206-210.

［3］陳紅華，田志宏，周潔.基于Shapley值法的蔬菜可追溯系統利益分配研究——以北京市T公司為例［J］.農業技術經濟，2011，（2）：56-65.

［4］陳品南.杭州市農產品質量安全追溯管理的實踐與思考［J］.杭州農業與科技，2009，（6）：4-6.

［5］趙榮，喬娟，孫瑞萍.消費者對可追溯性食品的態度、認知和購買意愿研究——基于北京、咸陽兩個城市消費者調查的分析［J］.消費經濟，2010，（3）：40-45.

［6］趙榮，陳紹志，喬娟.美國、歐盟、日本食品質量安全追溯監管體系及對中國的啟示［J］.世界農業，2012，（3）：1-4.

［7］文曉巍，溫思美.食品安全信用檔案的構建與完善［J］.管理世界，2012，（7）：174-175.

（責任編輯：管仲）

國家社會科學基金重點項目（項目編號：13AZD003）；教育部人文社科項目（項目編號：15YJA790013）。

李圣軍（1981-），男，山東齊河人，講師，博士，研究方向：食品安全，產業政策分析。