關于“依法治國”十個理論問題的思考
——學習習近平總書記系列講話精神和黨的十八屆四中全會精神的體會

文/李慎明

關于“依法治國”十個理論問題的思考
——學習習近平總書記系列講話精神和黨的十八屆四中全會精神的體會

文/李慎明

（接上期）

八、我國依法獨立公正行使審判權檢察權與西方司法獨立的關系

應當承認，當前我國司法領域突出存在司法不公和司法公信力不高等問題。這與司法領域內部出現的腐敗等直接相關，但這些腐敗現象又往往與外部的不法分子的腐蝕和少數領導干部干預司法依法獨立公正行使職權有關。《決定》明確指出：“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。”

《決定》的上述精神，并不是新的制度規定，而是我國憲法相關條款的具體化。我國《憲法》第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；第一百三十一條指出：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這充分說明，審判機關檢察機關依法獨立公正行使審判權檢察權是我國法治建設的一項重要原則。

依法公正行使審判權檢察權比較好理解，審判機關檢察機關為什么要獨立行使審判權和檢察權呢？這是因為一個案件的發生，往往有著多種復雜的因素，其中有不少表面現象，恰恰是案件當事者甚至是背后指使者的蓄意所為；這就往往需要具有很高的職業素養和專業水平的司法人員深入調查方方面面，根據每一個案件具體的事實、性質、情節等各種因素依法給予綜合考量，然后給予科學認證，這決不是其他任何人的行政命令就能替代和解決的，所以審判機關檢察機關在處理案件時，決不能受到任何行政機關、社會團體和個人的干涉。在法治實踐中，有的地方黨政領導基于個人關系和利益干預司法案件，有的地方部門和機關基于地方保護主義插手干預司法案件，這就必然影響到案件的公正處理。所以，我國的《憲法》及《決定》，莊嚴地把審判機關檢察機關獨立行使審判權和檢察權寫入其中。

但是，審判機關檢察機關依法獨立公正行使審判權檢察權，決不是不要黨的領導。首先，審判機關檢察機關及其工作人員在獨立行使審判權和檢察權的過程中，必須接受黨在思想政治上的領導。這是因為，法律規定要通過一定的人去落實，而一定人的行為，總是由其所持有的一定的世界觀、人生觀和價值觀為指導。為了確保獨立行使審判權檢察權后結果上的公正，《決定》明確指出：“建設高素質法治專門隊伍。把思想政治建設擺在首位，加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，堅持黨的事業、人民利益、憲法法律至上，加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設。”其次，審判機關檢察機關獨立行使審判權檢察權，是體現在各個具體案件中的審判權檢察權，但是審判工作檢察工作決不僅僅是對各個具體案件的審判檢察，而且體現在司法機關和人員建設的方方面面。再次，各級和不同職能的司法機關積極主動、獨立負責、協調一致地工作，也必須在黨的統一領導下進行。最后，黨的性質宗旨和執政地位決定其必須領導社會主義法治建設的全過程和各方面，審判機關檢察機關是人民民主專政國家機器的重要組成部分，承擔著鞏固人民民主專政的政權、黨的執政地位的重大政治責任；審判機關檢察機關的社會主義性質也決定了必須堅持黨對審判工作檢察工作的領導。因此，絕不能把依法獨立公正行使審判權和檢察權與堅持黨的領導對立起來。筆者在這里想強調的是，在蘇聯法治建設的過程中，最終取消了司法機關中的黨組織的設立。事實證明，此舉不但沒有保證司法機關獨立公正地行使職權并最終建設成社會主義法治國家，反而為蘇聯解體和蘇共亡黨埋下了伏筆。前車之鑒，令人深思。

筆者個人認為，審判機關檢察機關依法獨立公正行使審判權和檢察權，在理解此處“獨立”行使的問題時，還必須注意這一“獨立”僅僅是相對的獨立，這一權力在行使過程之中、之后，也必須接受方方面面的監督：一是人民的監督。在我國，一切權力屬于人民，所有審判機關和檢察機關及其工作人員必須依靠人民的支持，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。我國的公民對審判機關和檢察機關及其工作人員，有提出批評和建議的權利；對審判機關和檢察機關及其工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，并且這一權利是載入憲法的我國公民的基本權利。二是國家權力機關的監督。在我國，各級人大及其常委會根據憲法和法律的規定，有權對審判機關和檢察機關的工作實施監督，以促進司法公正。各級人大及其常委會還享有對審判機關和檢察機關工作人員進行任職和撤職的權力。最高審判機關和最高檢察機關作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的司法解釋，應當向全國人大常委會備案，若該解釋與法律規定相抵觸，全國人大常委會有權進行審查并作出決定。三是國家其他機關的監督。其中最為典型的，便是檢察機關作為享有法律監督權的機關，有權對審判機關的審判行為進行法律監督。

正因為如此，我們完全可以說，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，是實現我國人民當家作主在司法制度上的安排，也是社會主義制度對司法的基本要求，而決不是讓司法獨立于黨的領導和人民的監督之外。

我國依法獨立公正行使審判權檢察權的制度與西方的司法獨立有著根本的不同。獨立公正行使審判權檢察權與司法獨立，也完全是兩個概念。

司法獨立是西方國家經常自我炫耀的其司法制度的最大特點。應當承認，司法權與行政權和立法權分立，是維護資本當家作主的十分成熟的制度之一。“司法獨立”在新興資產階級反抗封建帝王的專制統治時，也無疑起過進步的作用。但它對社會和人民群眾具有一定的欺騙作用。恩格斯明確指出：“資產階級的力量全部取決于金錢，所以他們要取得政權就只有使金錢成為人在立法上的行為能力的唯一標準。他們一定得把歷代的一切封建特權和政治壟斷權合成一個金錢的大特權和大壟斷權。”在資本主義國家，資本總是用金錢明里暗里操縱行政權和立法權的選舉，而表現在三權分立中的司法權上，在美國是由九名大法官組成的聯邦最高法院所體現，大法官直接由總統任命，且是終身，并有推翻議會立法的最高裁定權。而英國沒有獨立的司法體系，其司法制度仍保留許多封建痕跡，其最高上訴法院的職能由上院行使，法官一律采用任命制。大法官、法官上院議員、上訴法院法官由首相推薦，英王任命。無論是在美國還是英國，大法官的產生，就連形式上的選舉這一程序也被完全免除，美國甚至賦予這些大法官以憲法解釋權即“違憲審查權力”或“司法審查權”這一最高最終的裁決職能。美英這些法官終身享受高薪，既不受議會控制，也不受民眾監督，更不對民眾負責，唯一聽命的，就是在其后操縱的資本。這就為確保代表極少數人的壟斷資本統治又加上了一道可靠的保險。

有人說，司法獨立雖然產自資本主義但并非一定姓“資”，它所揭示的是現代法治的共同規律，已成為人類政治文明的有益成果，理應為我所用。這不是糊涂，就是想誤導我國的依法治國與司法改革。

法院、檢察院是國家機器的重要組成，社會主義中國的司法是共產黨領導人民依法治國的一項極為重要的活動，把依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度解釋甚至偷換成“司法獨立”，就是要把司法權從共產黨和人民的手里奪走，并把其偷梁換柱到國內外資本手中。現在，共產黨在執政，人民還在當家作主，并且有著較為健全的監督體制機制，一些人就膽大妄為、貪贓枉法、貪賄無度，如果放棄了黨的領導和人民的監督，實行司法獨立，那些人不是更無法無天了嗎？更為嚴重的是，如果實行所謂的“司法獨立”，他們就會在國內外資本的操控下，假借所謂合法的司法途徑，修改我們既定的憲法和各種法律，甚至把共產黨全心全意為人民服務的各種戰略舉措宣布成為“非法”，如此辦理，沒有硝煙的戰爭導致的亡黨亡國則不需要多少時日。

九、憲法的實施與憲法實施的監督的關系

我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。習近平同志在新任黨的總書記后不久，即十分強調：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”

憲法的實施簡而言之就是要將憲法文本上的抽象的權利義務關系轉化為實際生活中具體的權利義務關系。在法治實踐中，憲法的實施通常會有四種具體的表現形式：國家立法機關在立法活動中對憲法的貫徹和落實、國家行政機關在依法行政過程中對憲法的貫徹和落實、國家司法機關在從事司法活動時對憲法援引和適用、其他一切組織和個人在作出行為時對憲法的遵守。而以上每一種表現形式都是全面推進依法治國所不可或缺的、至關重要的方面或環節。實施憲法的上述四種情形，對于全面推進依法治國具有十分重要的意義。

在我國，誰來監督憲法的實施最為科學和合理呢？我們是中華人民共和國，我國的憲法是維護最廣大人民群眾根本利益的根本大法。憲法實施的監督，首先是人民的監督。只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。所以，《決定》指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。除了人民的監督之外，還需要專門機關的監督。所以，《決定》又明確指出：“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，《決定》的這一表述十分正確和準確。我國《憲法》第六十二條全國人民代表大會行使的職權中，有“監督憲法的實施”的職能；憲法第六十七條全國人民代表大會常務委員會行使的職權中，有“解釋憲法，監督憲法的實施”的職能。有人說，中國沒有憲法監督制度和憲法解釋程序機制，亟須建立一個跨越任何黨派利益之上的專門機構，比如“憲法法院”或“憲法審查委員會”或“憲法監督委員會”等來承擔這一任務。這一說法，完全不對。憲法已經明確規定，在我國，監督憲法的實施和解釋憲法的權力與職能在全國人民代表大會及其常委會。不需要在此之外，成立一個獨立的既不接受黨的領導，又不接受全國人民代表大會及其常務委員會監督的專門機構來承擔這一使命。當然，隨著經濟全球化和我國社會主義市場經濟的深入發展，也出現了不少新的情況和新的問題迫切需要加以解決。正因如此，《決定》提出的是“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，這一方面完全排除一些人關于設立與人大常委會并列的新的“憲法法院”或者“憲法委員會”或者“憲法監督委員會”等來監督憲法實施與解釋的設想，另一方面又提出，在全國人民代表大會及其常務委員會的框架內積極探討完善和健全新的辦法和方法。除了憲法實施的監督外，全國人大及其常委會還應加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。

全國人民代表大會及其常委會，是我國的最高權力機關及其常設機關。任何人都不能剝奪全國人民代表大會及其常委會的憲法解釋權和監督權，不能再設立一個與全國人民代表大會及其常委會相并列的“憲法法院”或“憲法委員會”或“憲法監督委員會”。若如是，這就等于我國有了兩個最高權力機構，這本質上是西方“三權分立”政治制度的框架，是西方司法獨立的翻版。若如是，我國現有的行之有效的政體必將遭到破壞，國家的政治穩定也必將化為泡影。

十、黨大還是法大即黨與法的關系

習近平在對《決定》所做的“說明”中特別強調：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題”。因此，處理好黨與法的關系，事關法治建設的制度屬性和前進方向，事關社會主義法治建設能否成功。

究竟是黨大還是法大？筆者個人認為，這要具體分析，不能一言以蔽之。

其實，關于黨與法的關系，習近平同志在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上已經講得十分清楚。他明確指出：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的地位。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統一體現，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的。”結合這一論述，聯系學習十八屆四中全會《決定》精神，就可以清晰認清黨與法在不同情況下的相互關系。

習近平指出：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的地位”；“黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律”。《決定》指出“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。”從黨領導人民制定并修訂憲法法律的意義上講，可以說黨比法大。但是，這里所指的黨，是黨中央，并不是指地方黨委。

習近平指出：“黨自身必須在憲法法律范圍內活動”。《決定》也指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法”；“各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”。從任何政黨都必須在憲法和法律范圍內活動的角度講，法又比黨大。

這也就是說，在立法過程中，法為黨領導人民所制定，因此，法不是高于一切的，而是黨和人民大于法律；法律制定出來后，在法的適用過程中，任何政黨和人民中的任何分子，又必須遵守法律，在法律范圍內進行活動，法律又大于任何政黨和個人。

習近平指出：“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統一體現”，“黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的”。《決定》還指出：“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”。從黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動，都是為了人民當家作主這一根本目的的角度講，不存在誰大誰小問題，黨和法應該高度統一，黨與法一樣大。

一些干部群眾在黨與法的關系問題上有模糊認識并不奇怪。我們的一些干部甚至是有的高級干部，把自己置于法律之外甚至之上，法治觀念不強，決策不講程序，辦事不依法依規，甚至以言代法、以權壓法、徇私枉法，嚴重損害和敗壞了黨的聲譽。但也絕不排除少數別有用心之人利用黨內的一些腐敗現象，人為制造黨與法之間本不存在的對立，進而為否定推翻黨的領導和社會主義制度制造輿論。

黨與法的關系之中，還嵌入一個國家法律與黨內法規的關系。有同志提出，既然要依法治國，那么，要不要依法治黨？也有同志提出，國家法律與黨內法規哪個大？黨內法規如果違背國家法律怎么辦？

其實，國家法律與黨內法規既有聯系，又有明顯的不同。其相互聯系是，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。國家法律與黨內法規都是為了維護最廣大人民群眾的根本利益。因此，在經濟社會發展中，我們要十分注意黨內法規同國家法律的銜接和協調，通過提高黨內法規執行力，把黨要管黨、從嚴治黨落到了實處，就會有力促進黨員和干部帶頭遵守國家法律法規。正如《決定》所指出的那樣，國家法律與黨內法規之所以能夠有機地統一在一起，最直接的原因便是黨依法執政的根本要求，即“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。

當然，國家法律與黨內法規也有明顯的不同：

第一，制定主體和適用范圍不同。國家法律是指有立法權的國家機關根據《憲法》和《立法法》及有關法律的規定所制定的具有普遍約束力的規范性法律文件的總稱。它的制定主體有全國人大及其常委會、國務院及其各組織機構（各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構）、省（自治區、直轄市）人大及其常委會和人民政府、較大的市的人大及其常委會和人民政府、民族自治地方的人大、中央軍事委員會及其各組織機構（各總部、軍兵種、軍區）；它的淵源或具體表現形式有憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章、軍事法規和規章等。根據法治建設的具體實踐，最高人民法院和最高人民檢察院所作出的司法解釋通常也被歸入國家法律的范疇之內。國家法律適用于國家主權范圍內的全體組織（包括一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織）和所有個人。黨內法規是指有制定權的黨組織根據《黨章》和《中國共產黨黨內法規制定條例》制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。它的制定主體有黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委；它的淵源或具體表現形式有黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則。通常認為，有關黨組織對黨內法規所作的、與相應黨內法規具有同等效力的解釋也屬在黨內法規的范圍之內。黨內法規則適用全體黨員和各級黨的組織。由此可見，國家法律與黨內法規在制定主體和適用范圍上存在著明顯的不同。

第二，價值觀念的層次不同。依法治國要求全體公民弘揚的是社會主義核心價值觀：“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善”。而《黨章》中明確要求黨員：“中國共產黨黨員是中國工人階級的有共產主義覺悟的先鋒戰士。中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現共產主義奮斗終身。”法律不僅是每一位公民價值觀的底線，而且是必須遵守的行為準則；而黨章不僅是每一位共產黨員價值觀的凝結，而且是必須遵守的行為準則。要依法治國，必須從嚴治黨。1937年10月，毛澤東在為黃克功案件致雷經天的信中曾明確指出：“共產黨與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執行比較一般平民更加嚴格的紀律。”1941年5月1日，由中共邊區中央局提出，中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區施政綱領》第八條規定：“共產黨員有犯法者從重治罪。“有的黨員甚至是黨員領導干部，誤認為自己只要遵守法律便可以，早把黨的性質與宗旨忘到了一邊。這種狀況亟待改變。所以對于全黨和全國來說，僅僅講依法治國還遠遠不夠，還必須嚴肅提出從嚴治黨問題。從一定意義上講，依法治國中存在的所有問題，都可以從黨的建設特別是黨風中存在的問題找到影子甚至是根源。其根子都在理想信念動搖和價值觀發生變化。黨與社會不是“兩張皮”。從一定意義上講，黨風決定著民風。黨風不正，民風必墮。

第三，寬嚴層次程度不同。在同時適用國家法律黨內法規時，黨員特別是黨員領導干部具有雙重身份，既是國家公民，更是執政黨的一分子，既要遵守國家法律，又必須服從黨內法規。中國共產黨不同于一般意義上的政黨團體，中國共產黨黨員也不同于一般意義上的國家公民，他們所肩負的帶領全國各族人民實現共產主義社會的偉大歷史使命，決定了他們較一般意義上的政黨團體和國家公民承擔更多的義務和責任，享有更少的權利和權力。因此，黨規黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范地遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨。當然，黨內法規嚴于國家法律，也并不意味著黨員不享有國家法律所規定的公民權利和黨章所規定的黨員權利，國家法律和黨內法規依法依規保障黨員的公民權利和黨員權利不受剝奪，并保證黨員合法合規的權益不受侵犯。

第四，承擔的責任不同。黨的各級組織和全體黨員都應當遵守和維護黨的紀律，對于違犯黨紀的黨組織和黨員，必須嚴肅處理；黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員，凡是違犯黨紀的行為，都必須受到追究；應當受到黨紀處分的，必須給予相應的處分。全體公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。違反或違犯國家法律和黨內法規的監督處理在主體、程序、后果等方面有著明顯的不同。在主體方面，違反國家法律的，因違反法律的性質（民事法律、行政法律、勞動法律、刑事法律等）的不同，分別由不同的主體（民事權利人、行政主體、人民法院）追究其法律責任；違犯黨內法規的，則由具有不同檢查和處理權限的黨組織作出處分決定。在程序方面，違反國家法律的，分別依照相關法律承擔法律責任；違犯黨內法規的，則應依相關黨紀黨規給予相關紀律處分。在后果方面，違反國家法律的，依照國家法律、法規和規章承擔相應的法律責任；違犯黨內法規的，黨員應承擔警告至開除黨籍的紀律處分，黨組織應承擔改組或解散等紀律處分。在理解國家法律和黨內法規在責任承擔方面的不同時，還必須注意對違犯黨內法規的行為進行處理，應堅持防止違紀行為演變為違法行為的原則。

第五，在國家政治生活中的地位與作用不同。從根本上說，黨內法規是為了保持黨的鮮明的無產階級性質和全心全意為人民服務宗旨的制度安排。而國家法律則是為了保障我國社會主義國家的性質進而確保人民當家作主的制度安排。

毛澤東說：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨”。鄧小平說：“中國要出問題，還是出在共產黨內部”。所以，只有首先嚴格黨內法規，進而從嚴治黨，依法治國才能有堅定正確的政治方向。正是從這一意義上講，黨內法規嚴格執行了，國家法律才能嚴格執行。但是，國家法律與黨內法規的執行狀況，不可能絕緣，而是相輔相成，相互影響。只有嚴格黨內法規，才能厲行法治；而嚴格執法，也可以反作用于從嚴治黨。黨內風氣與社會風氣的好壞，緊密相連，甚至是黨風決定民風。

從以上可以看出，國家法律與黨內法規，既有高度的一致性，又有鮮明的區別，是相輔相成的，但決不能相互代替，缺了哪一方面都不行。國家法律與黨內法規，不存在誰大誰小的問題。黨和國家的宗旨都是全心全意為人民服務，如果國家法律和黨內法規有違背這一宗旨的現象，黨領導人民都有權加以糾正。同樣也根本不存在用國家法律來匡正黨內法規的問題。有人想誤導我們，說到底，是為了改變我們黨和國家的性質，重新回到資本統治勞動的天下罷了。

（續完）

注釋：