探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路*

□李珊,何國強

（1.中山大學，廣東廣州 510520）（2.廣東警官學院，廣東廣州 510230）

○治安學研究

探究涉法涉訴信訪治理的困境與出路*

□李珊1,何國強2

（1.中山大學，廣東廣州 510520）（2.廣東警官學院，廣東廣州 510230）

主持人：郭建華

作為權利救濟產品的補充供給系統，涉法涉訴信訪有其存在的歷史價值。但緣于內外部因素的綜合作用，當前的涉法涉訴信訪工作處于諸般困境之中。法治化是涉法涉訴信訪改革的必然選擇，解困之路分為頂層設計、具體措施兩個層次。具體而言可加快推進《信訪法》立法，以《信訪法》為指向，堅持訴、訪分離和信訪依法終結的基本原則和基本出發(fā)點。其中，訴、訪分離是構成依法終結的觀念基礎，而依法終結則是訴、訪分離的行動策略。

涉法涉訴信訪；信訪法；訴、訪分離；信訪終結

信訪一事，始于國家高層傾聽百姓疾苦、解決人民困難之重大關切，源于處理“人民群眾來訪來信”的實際需求。在這幾十年的時代發(fā)展中，這項旨在謀人民福祉的政制制度功能日漸膨脹、錯叉和異化，發(fā)展至今，已成為極富中國特色的政制參與媒介和權利救濟方式。作為我國信訪制度的一個重要組成部分，涉法涉訴信訪承擔著信訪制度的基本功能，以司法機關作為主要的受訪機構，依照信訪法規(guī)與政策，處理具有特殊性的涉法涉訴問題。涉法涉訴信訪自其誕生之日起，就擔負著申訴冤屈、表達意愿、解決糾紛的使命。當前，中國處于社會的轉型期，社會矛盾復雜化和利益多元化，導致越來越多的社會矛盾涌向訴訟和信訪渠道。作為訴訟程序外的糾紛解決機制，涉法涉訴信訪受到了訴訟程序規(guī)定性的制約，二者相互交織，這也使得涉法涉訴信訪變得更加復雜。而在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治任務面前，司法部門在處理涉法涉訴信訪案件中遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)，涉訪涉訴信訪漸為“信訪問題”中不可忽略的一項分支，問題突出。為此，本文將對涉法涉訴信訪現狀進行分析，在此基礎之上探究涉法涉訴信訪治理困局的癥結所在，進而挖掘破局之策。

一、涉法涉訴信訪的現狀分析

近年來，越來越多的社會矛盾以案件的形式進入訴訟渠道，但有部分當事人對司法機關的處理決定不服，對執(zhí)法行為不滿，“棄法轉訪”，導致涉法涉訴信訪總量居高；部分群眾為達到個人利益的最大化，采取越級訪、纏訪、鬧訪等非正常上訪的方式表達訴求，致使涉法涉訴信訪案件“終而不結”；有的基層政法單位工作不細致，不能及時發(fā)現并糾正原案錯誤和重大瑕疵，不能統籌解決信訪群眾的法律問題、民生問題，案結事難了。正是由于這些問題的存在，損害了司法權威，破壞社會秩序的穩(wěn)定，不利于在全社會形成依法治國、崇尚法治、尊重司法的良好氛圍。有鑒于此，黨和國家開展了集中整治工作，出臺了若干涉法涉訴信訪專門文件，具有代表性的有2005年中央政法委發(fā)布的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》、2014年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發(fā)的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，（以下簡稱《涉法涉訴信訪意見》）。經過一段時間的整治，雖取得了一定的效果，但總體狀況仍不容樂觀。在實踐調研基礎上，筆者將涉法涉訴信訪之現狀撮述如下。

（一）總量高位運行，機制作用有限發(fā)揮。基于官方統計數據的保密性，我國官方從未公布有關涉法涉訴信訪案件總體情況的統計數字，準確、權威和系統的數據難以獲得，但從國家機關工作報告或新聞報道的數據中，仍然可以了解到一些信息以管窺全貌。

首先，涉法涉訴信訪在信訪案件中占據較大比重，因此其必定與信訪總體高位運行的態(tài)勢保持一致。2013年國家信訪總局副局長李皋曾公開指出：“涉法涉訴信訪制度改革是中央作出的一個重大決策，涉法涉訴的信訪問題占信訪總量的比重比較大，在不同的層次、不同的層級、不同的反映階段有不同的比例，但總的來講占比比較大。”①此類案件的數量甚至超過了行政復議和行政訴訟案件的總和，如“從2010年到2014年，全國法院受理的行政訴訟案件和行政機關受理的復議案件數量一直都大大低于涉訴信訪案件。2010年，行政訴訟案135679件，行政復議案77606件，涉訴信訪案1298779件；涉訴信訪案件為行政訴訟的9.57倍，為行政復議的16.74倍。2014年，行政訴訟案193240件，行政復議案123859件，涉訴信訪案988233件；涉訴信訪案件為行政訴訟的5.11倍，為行政復議的7.98倍。與行政訴訟和行政復議的法律途徑相比，民眾信訪不信法，更傾向于選擇信訪這種救濟方式。”②而最高人民檢察院2016年工作報告則顯示，2015年全年最高人民檢察院共接收、辦理群眾信訪114.8萬件次，其中涉檢信訪6.5萬件次。③但就其他108.3萬件“非涉檢”案件而言，也多屬于涉法或涉訴的案件，這雖然僅是法檢兩家零散的數據，但作為受理涉法涉訴信訪案件的主要主體，相關情況的總體面貌可見一斑。

其次，在涉法涉訴信訪改革，案件受理率、立案率明顯提高情況下，涉訴涉法信訪總量穩(wěn)中有降，應當肯定相應的處理機制發(fā)揮了一定的作用。據報道，2014年印發(fā)《涉法涉訴信訪意見》當年，中央政法機關接訪量比上年增長近40%。④另外，中央政法委統計的數據顯示，從2013年開始政法機關涉法涉訴信訪事項受理率、立案率有了明顯提高，2013年，各地政法機關登記涉法涉訴信訪同比上升38.5%，2014年前七個月，中央政法機關接待群眾來訪同比上升7.1%。⑤另一方面，由于地方政府同樣基本都不公布信訪案件的總量，但通常會將涉法涉訴信訪法治化或涉法涉訴信訪依法終結情況寫入政府工作報告向公眾發(fā)布，所以從側面資料可知涉法涉訴信訪總量穩(wěn)中有降。如2015年底，吉林全省涉法涉訴信訪案件總量已經由2010年前的7000余件減少到1300多件，其中通過律師參與化解和代理息訴罷訪的有700多件。⑥又如，廣東省信訪局2013年統計，以來訪人次計算，2012年涉訪涉訴信訪上訪問題在各類訴求中高居第一。2013年上半年雖有下降，但仍排名第三。⑦可見，通過多方努力，陸續(xù)出臺的處理機制為推進涉法涉訴信訪改革提供了強有力的政策支持與保障，涉法涉訴信訪數量有所下降，但總量還是在高位運行。

（二）非法上訪突出。走訪、越級訪、集體訪等非法上訪問題仍然突出。當然，這并非涉法涉訴信訪領域的特有現象，而是整個信訪領域的普遍現象，只不過由于涉法涉訴信訪所涉及之事項往往可能已經過了司法程序，其矛盾之復雜遠遠超過一般的信訪，解決難度大，同時當事人之訴求又非常強烈，因而使得涉法涉訴信訪領域的走訪、越級訪和集體訪更容易成為官民沖突，甚至是極端事件的導火索。

首先，走訪比較普遍。從筆者對湖北省的調研情況看，該省2011年、2012年以及2013上半年，兩年半的時間里，省市縣三級信訪部門受理群眾來訪的涉法涉訴信訪事項45504批次，占涉法涉訴信訪總量的73.5%，來信僅7584件次，占涉法涉訴信訪總量的12.3%，網上信訪8788件次，占涉法涉訴信訪總量的14.2%。其次，越級訪比重大。以湖南省為例，2011年至2014年，湖南省涉法涉訴進京非正常訪2028批次，占進京訪總量的39.3%。再次，集體訪案件出現上訪人花錢雇人買訪、組織家族老人小孩參訪、慫恿案外人群體施壓上訪、相互無關聯案件當事人組團上訪等情況。越是難處理的案件，當事人越是喜歡選擇走訪、越級訪和群體訪的形式，以此向政府部門施壓以獲得重視，增加問題得到解決的可能性。一旦當事人的問題無法獲得妥善解決，由于成本與收獲不成正比，當事人有可能會采取一些極端措施。因而，很多時候，涉法涉訴信訪案件已非單純的司法問題，其已逐漸演化成一種社會問題、政治問題，若不妥善解決將影響到整個社會生活和政治生活的安定。

（三）“維權”與“維穩(wěn)”矛盾突出。一般認為，涉法涉訴信訪具有訴訟和信訪的雙重性質，既涉及法律和訴訟，又關乎社會和政治。信訪中“維權”與“維穩(wěn)”之內在張力在涉法涉訴信訪領域表現得尤為突出。在“維權”與“維穩(wěn)”的雙重擠壓之下，涉法涉訴信訪呈現出以下特征：⑧其一，當事人以社會弱勢群體居多。在涉法涉訴信訪領域，信訪人受教育程度低，普遍缺乏法律知識；家庭收入水平較低使得他們無法承擔訴訟的成本，在自身權利受到侵害和遇到糾紛時，往往寄希望于信訪制度來解決糾紛。在訴求無法得到滿足情況下，這類人采取極端措施的可能性也相對較大。其二，涉及的問題往往與訴訟交織在一起。如反映法官裁判不公、執(zhí)行不力、法律適用不正確、法院自由裁量權行使不當的信訪。這類信訪化解難度往往較大，政法機關處理這種案件時，時常運用行政手段和財政救助，而行政手段和財政救助又離不開地方行政部門和財政部門的配合。不同國家機關之間溝通協調之困難使得這類問題解決的可能性一再降低。另一方面，涉法涉訴信訪涉及法律問題和訴訟問題，而法律問題和訴訟問題又有著較為嚴格的程序要求，這種嚴格的程序要求在訪民眼里成了拖延時間和推諉扯皮的代名詞，故而信訪人往往傾向于“鬧”，“大鬧一定解決、小鬧可能解決、不鬧不可能解決”的心理阻礙了涉法涉訴信訪案件的常規(guī)化處理，增加了化解的難度。其三，形式多樣。除了來信來訪的形式外，網絡信訪、電話信訪也逐漸增多，并且走訪中往往夾雜著這些方式。在信訪實踐中，不少信訪人還選擇采取在重大活動時拉橫幅、游行集會、攔截交通等形式向信訪部門施加壓力，更有甚者不惜采取自殘自殺等極端行為。

習近平總書記在2014年1月的中央政法工作會議上指出：“要處理好維穩(wěn)和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。”⑨涉法涉訴信訪往往是信訪人“維權”的表現，如果其權利獲得保障，也就無所謂對社會穩(wěn)定的威脅，因此“維權”實質上等于“維穩(wěn)”。由于這類人的訴求通過信訪通常無法解決，即“維權”無法實現，但是“維穩(wěn)”又是剛性的，于是便導致了“維權”與“維穩(wěn)”之內在張力。

二、涉法涉訴信訪治理的困境分析

近年來，黨和政府對涉法涉訴信訪工作都十分重視，伴隨著一些政策及其相關制度的推行，在一定程度上維護了公民涉法涉訴信訪的合法權利。但與此同時，也存在不少的問題，涉法涉訴信訪的現狀并沒有達到我們預設的良好愿景，多項改革舉措也未能按照預期進行，涉法涉訴信訪治理遭遇諸多困境。在“維權”與“維穩(wěn)”雙重目標的擠壓下，涉法涉訴信訪治理存在制度定位困境、法律困境和工作困境這三個方面的困境。

（一）涉法涉訴信訪治理的制度定位困境。

1.權利救濟職能無限擴大，沖擊司法權威。從信訪制度的演變來看，信訪總體上可以分為兩項職能：政治職能和權利救濟職能。其中信訪的政治職能主要包括：監(jiān)督職能、信息匯集職能以及政治參與職能。政治因素是信訪制度產生的一個重要原因，政治職能不僅是信訪制度產生的依據，也是其存在至今的基礎。

但是改革開放三十多年來，社會發(fā)生了翻天覆地的變化，矛盾加劇，利益沖突大量涌現。在迅速發(fā)展的社會時代背景下，權利救濟職能作為信訪的另一項職能備受關注。這主要是因為，面對大量涌現的社會糾紛，我國司法體制沒有跟上經濟發(fā)展的腳步，有限的司法資源和尚不完善的司法制度不能很好地滿足人們日益增長的糾紛解決需求，司法機關疲于應對大量的訴訟案件，無法有效保證審判的質量，不可避免地產生存在爭議的判決結果，當事人對審判結果不滿，為保障自身合法權益，憤而選擇涉法涉訴信訪。涉法涉訴信訪在我國不僅客觀存在，而且因其涉及面廣，相關部門往往以行政化手段處置相關棘手問題，顯示出在權利救濟功能方面的快捷優(yōu)勢，迅速擴張。

我們可以把糾紛解決機制中最重要的政治法律制度相對區(qū)分為核心政制與輔助政制。其中，以人民代表大會制度為根本的那部分政制制度是核心政制，政治協商和信訪制度作為其輔助政制。⑩理論上看，輔助政制在功能上只能是核心政制的補充，不能取代或部分取代核心政制的功能，更不可以妨礙核心政制正常發(fā)揮。但實際上，從歷史上看，涉法涉訴信訪體制憑借其權利救濟職能，不斷擴張，曾經一度與核心政制中的某些制度主從易位。這在一定程度上，為黨政對司法活動的干預提供了制度化的途徑，在很多時候抑制了司法的權威性和法律的自主性。

2.信訪考核制度設置與涉法涉訴信訪制度定位不相適應。為了能夠更好地實現信訪制度之預期，從中央到地方，都將信訪列入各種政治治理的責任考核目標當中，并制定了一系列嚴厲措施，如“一票否決制”“首長負責制”等，以便更好地維護人民群眾的合法利益。面對嚴厲的考核標準，一些地方信訪部門以“擺平”為目標，甚至認為“擺平”就是實力的體現。雖然國家信訪局目前取消了對信訪的排名考核制度，但實際中由于上級部門在考核信訪過程中對前來信訪群眾的訴求是否合理及合法，一般都不會作實質性甄別，仍然以信訪比例、數量作為主要考核依據。這導致在客觀上為信訪群眾留下一定利益投機的空間，使得信訪成為一些群眾要挾基層干部的手段，有的甚至威脅綁架國家機關。如此情形下，基層干部不得不選擇滿足部分信訪群眾的無理訴求，以達到息訴目的。實際上，這使得信訪工作部門與信訪人的關系從一起維護正當權利轉為各種方式的博弈甚至對抗。部分信訪群眾使用無理糾纏或越級上訪等手段，有些甚至采用在公共場合鬧事或威脅要鬧事等非常方法來爭取信訪資源，以期望得到領導重視，來實現利益最大化。而一些地方黨政機關對于一些感覺比較棘手的信訪問題、信訪人，往往采用設法拖延、經濟救濟以及軟硬兼施的手段。而就少數的進京上訪的人，往往采取一些諸如堵截，銷號等控訪方式。信訪，本應作為民眾權利救濟、監(jiān)督國家機關、參與政治生活的重要手段與途徑，但是在信訪人與政府部門的激烈博弈中，信訪卻成了部分群眾要挾政府、滿足不合理要求的手段，與信訪制度定位之初衷背道而馳。

（二）涉法涉訴信訪治理的法律困境。

1.由于立法上存在缺陷使涉法涉訴信訪工作缺乏明確的法律依據。盡管涉法涉訴信訪工作開展得轟轟烈烈，但與黨和政府對這項工作高度重視不匹配的是，目前我國規(guī)范信訪活動的法律規(guī)范僅有國務院的一部行政法規(guī)，即2005年頒布的《信訪條例》，和各地的地方性法規(guī)，即各省市人大常委會制定的《信訪條例》。從法理上看，這些法規(guī)是無法有效規(guī)范涉法涉訴信訪的，在某種意義上講，司法系統內的涉法涉訴信訪工作目前暫無明確的法律依據。另外，現有的法律法規(guī)中，對于一些基本的問題，如什么是涉法涉訴信訪、怎樣維護合理的涉法涉訴信訪秩序、怎樣確定涉法涉訴信訪人的權利和義務、如何追究違法行為的法律責任等，至今仍無直接相關的法律予以規(guī)范。既然沒有明確的法律規(guī)范依據對涉法涉訴領域基本問題缺乏明確規(guī)定，那么人治就有了空間，信訪之處理就具有了任意性和隨意性，這也就給了信訪人尋求法外利益的機會。

2.涉法涉訴信訪無休止與司法判決力的沖突。現實中，部分信訪人因為得不到自己預期的信訪處理結果，盡管已經走完了信訪程序，依然認為信訪結論不公正，繼續(xù)沒完沒了地重復信訪。從理論上講，司法的裁決應當作為權利義務認定的最終標準，當窮盡各種救濟手段仍然無法解決矛盾糾紛時，司法應該是最終解決方式。但是在涉法涉訴信訪中，社會矛盾糾紛已經以案件的形式進入到了訴訟渠道，有些案件甚至已經有了生效判決，當事人仍然以對司法機關的處理決定或者執(zhí)行行為不滿為由啟動信訪，案結事難了，司法的既判力受到嚴峻的挑戰(zhàn)。司法公信力豐沛是邁向法治國家的必然要求，是司法權威和司法公正的客觀前提，其關乎司法對民眾的信用和民眾對司法的信服。如果核心政制不能滿足定紛止爭的社會需求，無法有效地解決糾紛，那就必然發(fā)展出某種法外體制，補充核心政制的缺失，比如說涉法涉訴信訪制度。事實上，很多時候核心政制需要借助于這種法外體制來推進，久而久之，不僅賦予了該輔助政制一定的合法性，甚至對其過分依賴，以至于對核心政制造成巨大的沖擊，在極端的情況下這種沖擊甚至嚴重損害了憲法和法律的權威。

（三）涉法涉訴信訪治理的工作困境。

1.涉法涉訴信訪制度被賦予較高的期望值，但解決能力有限。隨著社會關系的日益復雜和對國家機關工作人員監(jiān)督的強化，作為反映社會情況，幫助群眾解決問題的重要途徑，涉法涉訴信訪工作與一般信訪一起，被賦予日益重要的地位。2004年9月，中共中央《關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出，要“妥善協調各方面的利益關系，正確處理人民內部矛盾。……健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題。”可見，包括涉法涉訴信訪在內的信訪制度是維護社會和諧穩(wěn)定的重要制度，被賦予極大的期望值，國家和公民個人都希望通過涉法涉訴信訪這個無門檻的綠色通道定紛止爭。

然而，當前涉法涉訴信訪制度尚不能達到以上的預期效果。程序不規(guī)范、工作方法單一均影響其作用的發(fā)揮。做信訪人思想工作、重啟訴訟程序、聯合多部門行動、以經濟救助手段處理是信訪解決問題的常見手段，這些手段人治色彩濃厚，治理能力不足，效率不高，無法達到國家及群眾對此項工作的期許，也容易造成新的社會矛盾。

2.受理機構多，但彼此之間缺乏明確的職能分工。在我國目前的信訪制度下，人大、黨委政法委、紀委、人民法院、人民檢察院、公安部門等均有受理涉法涉訴信訪的職能。表面觀之，設立眾多信訪機構有利于拓寬信訪信息的來源和渠道，方便國家機關了解群眾實際情況和困難、更好地維護公民的合法權益，但客觀上卻造成機構臃腫，職責交叉，互相推諉的現象。具體言之，信訪案件多為“燙手山芋”，在案件管轄不明的情況下，容易造成相關部門從部門利益出發(fā)，消極對待，能推則推。而對于管轄明確的涉法涉訴信訪案件，有的信訪人因自身難以分清受理機關，在多個信訪部門之間多頭奔走，有的信訪人則為了達到信訪訴求而多頭信訪，造成同一訴求被多個部門重復受理，降低了工作效率。更為嚴重的是，多頭受理可能出現無人負責的窘況，各部門既不拒絕也不解決，信訪請求隨著時間的推移，變得日趨復雜和難以處理，最終形成“骨頭案”。

3.信訪態(tài)勢日益復雜，信訪行為缺乏規(guī)范。信訪態(tài)勢的日益復雜表現為：首先，從信訪人的訴求原因看，包羅萬象，較為隨意；其次，從信訪人心理層面看，有部分信訪者要求過高，想從信訪過程中牟取個人利益，期望難以滿足；最后，從信訪人的行為上看，存在纏訪、鬧訪等無理訪，非正常手段突出。此外，涉法涉訴信訪的復雜化還體現在涉法涉訴信訪與非涉法涉訴信訪交織、合理訴求與無理訴求交織、正常信訪與非正常信訪交織的情況。

信訪態(tài)勢日益復雜，但在實際中未能找到合理而有效的方式約束部分訪民非正常訪、無理訪等行為，面對領導交辦、訪民上訪、信訪考核機制的壓力下，如何息訴罷訪成為了司法部門面臨的一大難題。在實踐中，一些司法部門往往選擇在法律中尋找空隙甚至突破法律規(guī)定，以換取暫時的安寧，其直接后果是惡化了信訪環(huán)境，破壞了法律的公信力，甚至可能引發(fā)或刺激出更多的涉訪涉訴信訪問題。

4.工作制度不規(guī)范，過多采用非正式調整手段。近年來，各級相關部門如黨委政法委等相繼出臺了一系列指導性文件，完善了各種內部制度、也采用了多種工作措施，客觀上產生了一定的效果，涉法涉訴信訪總量逐年大幅下降。但深究這些具體的制度和措施可見，仍以“人治化”的非正式調整手段為主，具體體現為：領導批辦、領導包案、專項執(zhí)法活動等等。

由于方法簡單，息訪效果好，這些“人治化”的非正式調整手段被廣泛采用，使得領導尤其是高級別領導的作用被印證和夸大，強化了信訪人“權大于法”“信權不信法”的意識。可能導致的局面是，上訪人為了引起高級別的領導重視，為實現其訴求，更趨向于采用集體訪，越級訪甚至鬧訪方法，造成更多的社會不穩(wěn)定因素。

三、涉法涉訴信訪法治化路徑分析

面對涉法涉訴信訪治理存在的制度定位困境、法律困境和工作困境，筆者認為解困之策在于將涉法涉訴信訪納入法治化軌道，即涉法涉訴信訪法治化，這既與信訪法治化一脈相承，又是由涉法涉訴信訪之現狀與成因所決定的。事實上，將涉法與涉訴信訪兩者納入法治化軌道已成為學界共識。（11）問題在于如何實現，也即具體的路徑選擇。筆者認為，應當以加快推進信訪立法作為頂層設計，以《信訪法》為載體，堅持訴、訪分離和信訪依法終結的基本原則和基本出發(fā)點，其中，訴、訪分離是構成依法終結的觀念基礎，而依法終結則是訴、訪分離的行動策略。

（一）頂層設計：加快推進《信訪法》立法。我國信訪領域的規(guī)制長期依賴行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨和政府的政策。這種規(guī)范體系為信訪制度的運行提供了多元的規(guī)范選擇，有其靈活性，但是欠缺統一和穩(wěn)定，各部門之間扯皮、推諉現象時有發(fā)生。在這種情況下加快推進《信訪法》的出臺，具有重要意義。

1.授權有據，規(guī)范多元的法律適用。當代中國立法屬于“一元多層級”體制，即在全國人大及其常委會總攬立法權的同時，通過法律授權，允許行政部門及地方權力機關在一定范圍內行使立法權。在這樣的立法體制之下，關于信訪的立法活動在過去相當長時期內特別活躍，中央和地方立法機關以社會發(fā)展的需要為依據，從現實情況出發(fā)，制定了一系列關于調整信訪活動的法律規(guī)范。據統計，與信訪相關的法規(guī)數量已超三百部（包括各種內部文件），這說明了信訪工作本身的復雜與困難，以及黨政機關對信訪工作的重視。然而，雖然信訪法規(guī)數量龐大，但絕大多數位階不高，通常為地方立法、部門立法，缺少中央層級的法律。具體到涉法涉訴信訪問題，更無一部效力層級較高的全國性法規(guī)。因此，建立統一的信訪法，通過全國人大立法理清信訪工作中的各種法律關系，建立完整的信訪工作制度，扭轉當前信訪法規(guī)普遍層級較低的局面，是解決法律授權依據首當其沖的問題。

除了建立統一的信訪法之外，還應協調人民調解、行政復議、行政訴訟與信訪之間的關系，既包括將各自的調整范圍界定清楚，也包括從適用法律的角度予以明晰。在理論層面上，我國正處于深化改革的關鍵時期，信訪制度在過去主要以權利救濟作為其功能，這樣的觀念已與社會轉型所產生的新需要相背離，新時期的信訪制度應明確其輔助政制制度、補充性權利救濟的功能。在實踐工作里，應以信訪的功能為中心，對與其功能不相適應部分進行剝離，將原本應由調解、復議、訴訟解決的問題歸還原位，立足全局構建成一個完整而協調的權利救濟體系。從現實角度看，涉法涉訴問題是信訪工作中的棘手問題。《涉法涉訴信訪意見》規(guī)定，應當堅持訴、訪分離的原則，如群眾所上訪事項應通過訴訟處理（包括刑事、民事、行政），由各級人民法院依法行使審判權予以解決，信訪制度中不應涉及訴訟。當群眾將涉法涉訴問題反映到相關的信訪部門時，工作人員應依規(guī)定的要求指導他們到相應的政法部門進行救濟；如信訪部門受理了涉法涉訴信訪事項或收到群眾涉法涉訴信件的，應將相關問題轉至相應級別的政法部門依法處理。（12）但是具體的劃分指標，法律的適用，依然需要進一步完善。

2.厘權定界，明晰模糊的法律用語。在黨的十八屆四中全會的報告中，依法治國是核心主題之一。在新時期，國家把完善治理體系、提高治理能力作為主要任務，而法律體系的健全是達成目標的必要條件。在依法治國戰(zhàn)略的指導下，才能有效促進經濟、社會、政治等各方面建設所遇到的重大問題的解決。信訪法的規(guī)定既是行為規(guī)范，亦是裁判規(guī)范。它既為信訪人上訪提供一種清晰穩(wěn)定的行為預期，使其明白自己行為的法律后果，同時也為相應國家機關處理信訪請求提供了裁判依據。在行為規(guī)范與裁判規(guī)范統一的前提下，良性的信訪秩序才能得以建立，這也是建設和諧社會與法治國家的基石。

這其中突出問題是厘定現行規(guī)范中諸多模糊的法律概念。如對于“信訪是什么”“信訪的場所”“信訪的范圍”等重點概念必須從高位階法律層面予以明確界定；又如對于不符合法律規(guī)定的上訪方式或是接訪處理方式，應視為非法行為依法追究其法律責任。因此對于諸如“非正常上訪、重復訪”等類似于學術性、描述性概念不應出現在立法術語中，對于此類行為應當直接視為非法行為予以處理。

3.梳理總結，構建科學的立法程序。調整信訪工作的法規(guī)過于龐雜、層級較低、良莠不齊，無法滿足當前信訪工作的需要。信訪法規(guī)大多以解決具體問題為目的，呈現出“短、平、快”的特點，以求迅速處理實踐問題。這樣雖然短期內在處理部分事項上會收到一定的效果，但這種類似于快餐的立法方式，缺乏在大局上的全面考量與科學設計，日積月累反而成為信訪工作法治化的障礙。因此，為了克服立法上過急、過快、過多所造成的負面作用，應在構建科學立法程序上下功夫。

信訪工作中涉法涉訴問題較為嚴峻，除了制度設計上的因素外，還有一部分是因為對信訪功能的誤解與濫用，這背后的原因可能是民眾對其他權利救濟制度的不信任，將希望寄托于信訪制度上。因此，一方面我們需要對權利救濟制度的實際運行情況進行反思，另一方面則需要以一種宏觀的視角在憲法的基本架構下，探討信訪立法問題的根本方向。當前，隨著經濟的發(fā)展，社會問題逐漸增多，我國核心政制未能充分解決社會發(fā)展過程中產生的矛盾與糾紛，使得本應為輔助政制的信訪逾越了其適用范圍，成為了部分核心政制的替代，這種局面長期存在，在事實上成為一種慣常的機制。（13）可見，目前的信訪制度已偏離其在憲法架構中的定位，其功能也已遠遠不止于輔助政制。舉例而言，在憲法框架下，信訪制度與司法制度相銜接，但當下卻產生群眾有問題先信訪的現象，這在客觀上驅使信訪功能擴大，一定程度上削弱了核心政制。信訪制度的定位與功能產生錯位，使得信訪制度內的各項機制問題叢生，同時也導致信訪立法陷入“問題不少，立法愈多；立法愈多，問題未少”的尷尬局面，從而演變出許多新的錯綜復雜的信訪問題。（14）

制定統一的信訪法，一方面是為了彌補涉法涉訴信訪暫無明確法律依據的窘境，解決信訪立法在中央與地方間的不同與差別，使群眾信訪、信訪機關有法可依，引導其行為選擇和工作方向；另一方面，通過立法前期大量的調研與準備工作，以及在嚴密的立法程序的保障下，促進信訪立法科學性、民主性的實現，使制定出來的法規(guī)符合法理，兼具可操作性、實效性，發(fā)揮信訪制度的作用，逐步走出信訪工作的困境。

（二）具體措施：當前涉法涉訴信訪改革的思路。涉法涉訴信訪治理困境的形成是內外部多種因素糾纏交織的結果。針對涉法涉訴信訪中的突出問題，筆者認為，當前現實可行的方案是在“入口”實現訴、訪分離以及在“出口”完善信訪終結制度。

1.訴訪分離，程序銜接勿僭越。訴、訪分離原則在兩個層次上進行。（15）其一是能夠獲得司法救濟的，不應進入信訪領域，應當從涉法涉訴信訪領域中分流出去；其二是信訪制度作為核心政制的補充，需要減弱信訪制度的權利救濟功能，改變群眾對信訪工作的觀念，并最終取消信訪的權利救濟功能，將該類信訪導入訴訟領域，只保留信訪的民主監(jiān)督和政治參與的功能，這樣涉法涉訴信訪就成為了人民群眾監(jiān)督司法機關、參與司法權行使的一種制度，而非提供權利救濟產品之制度。彼時的訴、訪分離是在國家核心政制和輔助政制分工明確、運行良善的前提下進行的，這也是為何訴、訪分離要以統一《信訪法》的制定為載體的原因——只有一部由全國人大制定的《信訪法》才能調動訴、訪分離所涉及到的方方面面資源。

《涉法涉訴信訪意見》已經提到上述兩個層次的訴、訪分離，具有頂層設計的積極意義。《涉法涉訴信訪意見》提出五大措施：一是實行訴訟與信訪分離制度；二是構建涉法涉訴信訪事項導入司法程序工作機制；三是堅決執(zhí)行法定程序，依法辦事，對涉法涉訴事項已進入法律程序的，政法機關應嚴格在法定期限內處理；四是針對涉法涉訴事項建立依法終結制度；五是健全國家司法救助制度。其中第一、第二、第三和第四項涉及到的是第一個層次意義上的訴、訪分離。第二項和第五項則涉及到第二個層次的訴、訪分離。“實行訴訟與信訪分離的制度”可以起到區(qū)分既有的權利救濟體系與信訪渠道的作用，初步實現訴訟與信訪的分離。“建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序工作機制”則有利于把可以或應當由司法程序予以處理但是最終涌入了信訪渠道的事項從信訪渠道導入到司法程序，進一步弱化信訪權利救濟功能，強化司法的權利救濟功能，這是實現訴、訪分離的長遠之道。“嚴格落實依法按程序辦理制度，對已經進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關依法按程序在法定時限內公正辦結”，這是保障公民合理合法的訴求獲得合理合法的滿足，只要作為國家核心政制的司法制度能夠提供滿足人民群眾需求的權利救濟產品，那么涉法涉訴信訪案件總量居高不下之根源就會被斬斷。“健全國家司法救助制度”，這是保護弱勢群體的表現。我國目前社會貧富差距較大，一些老百姓收入水平還較低，加之受教育程度不高，故而法律知識較為淡薄，也消費不起法律服務產品，這些群體遇到糾紛、困難容易涌入信訪渠道。通過健全國家司法救助制度，為這些群體提供免費或低廉的法律服務，既能夠有效保障其權利，又能將他們從信訪渠道引入司法程序之中。

2014年由中央政法委制定的《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》，在訴、訪分離的標準上，重點明確了訴類事項與訪類事項的界限，并且確立了應當采用何種法律程序將涉法涉訴信訪導入相應的訴訟程序中，為改善范圍不明、互相推脫、無視期限的現狀，政法機關應當建立起外部機制予以銜接配合，并且應加強監(jiān)督，確保各項工作依法推進。

這些文件所出臺之改革措施是否能夠在具體的涉法涉訴信訪領域落地生根還有待觀察。第一個層次意義上的訴、訪分離較為容易實現，難度較大的是第二個層次的訴、訪分離。我國目前處于社會轉型時期，社會矛盾多發(fā)，且不少社會矛盾與歷史、政策等因素相關，牽連較廣，加之我國司法獨立性也相對較弱，故而涉法涉訴信訪領域所反映出來的許多問題非司法本身所能解決。法治社會的建設與發(fā)展是一個過程，需要投入大量的精力、資金與時間。如果群眾認為司法救濟無法為其自身利益帶來保障，又或者司法腐敗嚴重影響司法公正的時候，信訪制度中的權利救濟功能還是需要有條件地保留，但應用發(fā)展的眼光看待這種現象。我們需要從微觀著手，集中矯正其不講程序，缺乏規(guī)范的根本弊端，將信訪制度改造成為現有司法救濟的過濾機制和補充機制。在這種情況下，如何實現第二個層次的訴、訪分離，還有待觀察，但可以預見的是，這將是一個較為漫長的過程。

2.暢疏出口，終結機制需得當。探究建國以來的信訪制度，我們可以發(fā)現自從信訪制度產生后，信訪終結一直不被立法者重視。2005年實行的《信訪條例》第一次建立了以三級終結為主要內容的信訪終結制度。依據《信訪條例》第二十一條、第二十二條、第三十四條、第三十五條的規(guī)定（16），所謂的三級終結是指辦理、復查、復核的機制，處理程序最多為三級便應作出終結性的決定，如當事人用同一事實、同一理由再次進行信訪的，信訪機關有權拒絕受理。在三級終結機制下，信訪制度出現幾種走向：其一，只需要“辦理”即可解決信訪事項，無需往下再走流程；其二，除了“辦理”外，還需要“復查”程序信訪事項才能解決；其三，經過辦理、復查、復核程序，不管辦理結果如何，信訪案件終結。因此，同一信訪事項最多只能通過三級機關進行相應的辦理、復查和復核程序并作出決定后終結。這一制度對于涉法涉訴信訪來說，意義尤為重要，因為無休止的涉法涉訴信訪更直接地沖擊司法程序，后者具有嚴謹的程序要求，嚴格的終結標準。

信訪終結制度的建立，試圖把非規(guī)范化、無序化、隨意性強的信訪納入法制軌道。但是在具體的實踐中，現行的信訪終結標準“形同虛設”。究其原因，一方面，信訪終結的程序標準不重視個體對實體正義的基本訴求，且具體標準未能在總體標準的要求下制定，使得制度內部存在矛盾。另一方面，實體標準的缺失導致信訪程序“終而不結”，信訪倒逼現象導致終結標準被“虛化”，多樣的信訪案件類型使得總體標準的適用受到限制，從而又造成外部適用的困境。面對信訪終結制度內外存在的問題，應當在肯定信訪終結機制分類疏導信訪高峰的定位上，以一種利益平衡的方式將總體與個體標準相統一。其中，該體系中的總體標準將側重點放在程序上，著重在大的方面對信訪案件進行規(guī)定，確保統一性的落實；個體標準主要體現在將信訪案件類型化，在實體標準上考慮不同類型案件的特點，使得終結標準表現出一定的個性化。（17）基于涉法涉訴信訪案件的法律元素，所涉機關均為政法機關，因其所具備的司法權威和對程序終結的渴求，當事人對信訪終結也更可能理解和接受。涉法涉訴信訪當前困境，迫切需要有效促使其依法終結的方案設計，而此具體方案的提出，應具有較強的可行性和操作性，以利于實現涉法涉訴信訪之有效終結。

注釋：

①《國家信訪局：涉法涉訴信訪問題占信訪總量比重較大》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/ 5557499.shtml，2016年6月22日訪問。

②鄭瑞平：《法治視野下信訪制度改革進路探析》，《人民論壇》2016年第3月中期。

③曹建明：《最高人民檢察院工作報告——2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，中國網：http:// www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm，2016年6月25日訪問。

④李恩樹：《一降一升反映由訪轉法漸成趨勢》，《法制日報》2014年3月20日05版。

⑤彭波：《暢通出入口終結“纏鬧訪”》，《人民日報》2014年9月12日11版。

⑥祝大維：《吉林促律師等參與化解涉法涉訴信訪難題》，人民網：http://gs.people.com.cn/BIG5/n2/2016/0424/c183342-282086 05.html，2016年6月22日訪問。

⑦《涉法涉訴案件擬退出信訪領域》，新快網：http://epaper. xkb.com.cn/view/880716，2016年6月22日訪問。

⑧董紅梅：《涉法涉訴信訪法治化路徑探析》，內蒙古大學2015年碩士論文。

⑨《處理好維穩(wěn)和維權關系解決群眾利益訴求》，中國新聞網：http://www.chinanews.com/gn/2014/01-08/5713994.shtml，2016年6月22日訪問。

⑩童之偉：《信訪體制在中國憲法框架中的合理定位》，《現代法學》2011年第1期。

（11）劉偉麗：《推進我國涉法涉訴信訪法治化思考》，《中州學刊》2015年第4期。李棟：《信訪制度改革與統一<信訪法>的制定》，《法學》2014年第12期。陳在上：《法治視域下涉法涉訴信訪運行規(guī)范研究》，《中共天津市委黨校學報》2015年第1期。劉炳君：《涉法涉訴信訪工作的法治化研究》，《法學論壇》2011年第1期。杜愛霞：《對完善我國轉型期涉法涉訴信訪制度的思考》，《中州學刊》2011年第5期。

（12）胡潔人：《由訪轉法，回歸法治》，《檢察風云》2014年第8期。

（13）同⑩。

（14）陳小君、張紅、李棟：《涉農信訪與社會穩(wěn)定研究》，中國政法大學出版社2011年版，第404頁。

（15）劉偉麗：《推進我國涉法涉訴信訪法治化的思考》，《中州學刊》2015年版第4期。

（16）第二十一條：“縣級以上人民政府信訪工作機構收到信訪事項，應當予以登記，并區(qū)分情況，在15日內分別按下列方式處理......”；第二十二條：“信訪人按照本條例規(guī)定直接向各級人民政府信訪工作機構以外的行政機關提出的信訪事項，有關行政機關應當予以登記；對符合本條例第十四條第一款規(guī)定并屬于本機關法定職權范圍的信訪事項，應當受理，不得推諉、敷衍、拖延；對不屬于本機關職權范圍的信訪事項，應當告知信訪人向有權的機關提出......”第三十四條：“信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見，并予以書面答復。”第三十五條：“信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內提出復核意見。......信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。”

（17）詳細論述參見何國強，蔡若夫，石一峰：《論信訪終結標準體系之構建——基于北京市和湛江公安系統的調研》，《政法學刊》2012年第2期。

[1]童之偉.信訪體制在中國憲法框架中的合理定位[J].現代法學，2011（1）.

[2]周楠生.困境與出路：信訪制度的法治化改革[J].嶺南學刊，2011（2）.

[3]張紅、李棟.中國信訪制度：困境與變革[J].華中科學大學學報（社會科學版），2012（6）.

[4]李棟.信訪制度改革與統一《信訪法》的制定[J].法學，2014（12）.

[5]徐艷陽.涉訴信訪問題研究——以制度博弈為視角[M].北京：人民大學出版社，2013：66-99.

[6]張麗霞.民事涉訴信訪制度研究——政治學與法學交叉的視角[M].北京：法律出版社，2010：29-32

[7]蔣冰晶.重復信訪行動研究[M].北京：知識產權出版社，2012:105-121.

[8]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004（3）.

[9]陳柏峰.無理上訪與基層法治[J].中外法學，2011（2）.

[10]張華.信訪性質的追源性追問[J].中國政法大學學報，2011（6）.

（責任編輯：郭建華）

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A

1674-3040（2016）05-0034-08

2016-07-08

李珊，中山大學新華學院法律學系講師、法學碩士，主要研究方向為信訪維穩(wěn)法制、民商法學；何國強，廣東警官學院法律系副教授、法學博士，法學研究所所長，廣東公安廉政建設研究中心研究員，主要研究方向為信訪維穩(wěn)法制、民商法學。

*本文系公安部軟科學理論研究項目“涉訴信訪問題現狀與應對策略研究”（項目編號：2014LLYJGDS T037）的研究成果。