基層治理法治化現狀與對策研究

摘要：在全面推進依法治國的宏大改革實踐中，村（社區）治理法治化具有基礎性的意義，是建設法治國家的重中之重。改革開放、尤其是 十八屆四中全會以來，基層治理法治化建設取得了長足進步，但也還存在基層組織建設不到位、群眾法律意識普遍偏低、不良社會風氣影響等諸多問題。要深入推進基層治理法治化，需要從健全基層組織、培養法治人才、完善考核體系、抓好宣傳教育等多方面努力，同時應大力支持創新創業，提升基層經濟發展水平，為法治建設提供經濟支撐。

關鍵詞：基層治理 法治化 現狀 對策

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從系統的觀點出發，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。村（社區）是基層中的基層，村（社區）的法治建設水平也直接影響到全面建成小康社會和“兩個一百年”的目標能否實現，是“十三五”期間法治建設的重中之重。

一、 “基層治理法治化”的含義與意義

基層治理法治化，就是要在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一前提下，按照法律來管理基層事務，即基層的政治、經濟、文化、社會等各項工作納入中國特色社會主義法制體系，公民的所有行為依照法律進行，使基層的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作，都納入規范化、法律化的軌道。i廣義的基層治理法治化，在范圍上包括了縣級及以下所有行政區域；狹義的基層治理法治化，則僅指村（社區）的治理法治化。村（社區）是社會結構中最小的細胞，加快以村（社區）為核心的基層治理法治化建設，在我國依法治國的宏大戰略中有基礎性的地位和作用，是法治中國的重要組成部分?；鶎与m小，卻關系到執政基礎與社會穩定，基層法治水平的高低，直接影響著國家治理體系、治理能力現代化和改革發展穩定大局。因此，基層治理法治化建設在全面推進依法治國中具有基礎性、關鍵性的重大意義。

二、基層治理法治化建設現狀

（一） 基層組織建設有待增強

基層黨組織和自治組織的組織建設、隊伍建設和制度建設還存在諸多問題：在組織建設方面，一些村、社區還未按要求配備五職干部，一些地方建立的治保會、調委會、村務監督委員會等職能作用發揮不明顯，形同虛設；在隊伍建設方面，一些基層干部法律意識和法治思維還比較欠缺，坑農害農的職務犯罪案件時有發生；在制度建設方面，一些制度在實施過程中有打折扣、落實不到位的情況。

（二） 群眾法律意識有待提高

2015年全國審判機關審結群眾切身利益相關民事案件同比上升5.7%；全國信訪部門受理信訪同比下降7.4%。這一數字一定程度上反映了群眾法律意識不斷提高，處理問題的方式方法日益科學化、合法化。但在一些經濟和文化落后地區，部分群眾理性維權的意識薄弱，一些無理信訪、偏執型纏訪和非法鬧訪極易引發群體事件。一些群眾違反法律法規和鄉規民約，違規圈地占地修建房屋、侵害他人相鄰權、侵占農村公共道路等現象時有發生；一些群眾疏于參加村社自治事務，在干部選舉、集體決策、村務監督等方面未能積極、主動行使投票權、參與權、監督權。

（三） 經濟發展不平衡加劇社會矛盾

ii中東部地區與西部地區、城市與農村、不同行業間的收入水平差距仍然較大。經濟領域的矛盾投射到社會領域，就產生了仇官、仇富、不講理、不信法等消極社會情緒。部分基層群眾尤其是貧困家庭和無業、失業青年群體在遇到矛盾和紛爭時，不時采取非理性、非常規的方法來解決，治安事件時有出現，對基層法治化建設造成了很大的障礙。

三、基層治理法治化建設對策

（一）強化基層組織建設

推動基層治理法治化，首先需要加強組織建設，鞏固基層戰斗堡壘。

一是選優配強基層組織。堅持并發展向村（社區）派駐“第一書記”、大學生村官機制，激發基層黨組織的活力和創造力。探索從本地群眾、復轉軍人、大學生村官、致富能手中選拔優秀黨員作為基層黨組織帶頭人。進一步加大村務監督委員會的建設，形成村委會、支委會、監委會“三委”并立的良好局面。在加強組織建設的同時，加大對基層群眾自治組織選舉中出現的賄選行為的打擊，確保被選舉的基層干部既體現群眾真實意愿，又符合法律法規的要求和黨委、政府基層法治化的期待。

二是強化物質保障。針對基層任務重、壓力大、待遇差的現實情況，縣、鄉兩級政府應加大對基層組織的物資支持，嚴格落實中央關于城市社區“三有一化”和農村“一定三有”的政策，建立財政經費正常增長機制，為基層干部解決好工資、養老、醫療等基本福利待遇，緩解基層干部生活壓力和后顧之憂，防止干部因貧困而失廉潔，使其真正安心在基層、扎根在基層。

三是強化監督考核。充分發揮上級黨委政府、監委會、基層群眾的監督作用，對基層干部每年度的工作進行科學合理的考核。重點對完成上級黨委、政府交辦工作情況、完成村務工作情況、群眾滿意度測評三個方面進行考核測評。考核結果決定獎金發放和人員去留。

四是強化制度建設。一方面，建立和完善規范制度機制，推動基層行政行為、自治行為合法化。重點抓好村務公開制度落實，借鑒利用QQ、微信、微博等新興媒介，對“三重一大”、“三資”使用情況等進行公示，提升工作透明度，防止不作為、亂作為甚至腐敗現象的滋生蔓延。另一方面，倡導在法律政策的框架內建立村規民約，增強群眾參與管理村社事務的主動性。探索建立基層矛盾化解網格化機制，充分發揮專業權威人士、德高望重老人、退休返鄉干部職工等群體在基層法治建設和綜合治理方面的先導作用。

（二）提高群眾法律意識

基層的法治化，在抓好基層組織建設的同時，還需要全面提升群眾的法律意識。一是大力加強法制宣傳和法律教育。司法機關搞好法律“七進”，基層干部自覺擔當法制宣傳員、矛盾調解員，推動法制宣傳的日?；㈤L期化。同時，借鑒建國初期農村辦夜校的模式，創辦新時期法律夜校，對參加夜校并考試合格人員，發給證書并給予適當經濟獎勵。通過教育培訓，既引導基層群眾遵守法律法規，履行法定義務，引導其積極行使法律賦予的民主權利，廣泛參加村務管理活動，實現“讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用”iii的良好格局。endprint

二是依法打擊犯罪、定紛止爭。通過打擊各種刑事犯罪尤其是職務犯罪，調解和審判各類民事糾紛，以小見大，增強民眾對法律的敬畏和信任。在刑事案件中，基層司法工作者要以身作則，嚴格按照法律依法、依事實依證據，及時、公正作出處理和判決，樹立法律權威，增強群眾對法律和司法機關的信任感。在民事案件中，充分發揮調解與審判的雙重職能，耐心聽取雙方意見，在充分釋法說理的基礎上，公平公正地進行調解和裁判，有效提升基層民眾的法制意識。

三是加強法律援助與服務。信訪不信法等現象的產生，有群眾自身的法律知識和法制意識缺乏的主因，也有司法行政部門援助與服務工作不到位的外因?；鶎铀痉ㄋ鳛樗痉ㄐ姓块T聯系基層群眾的前沿窗口，應聯合相關部門，積極主動為符合條件的群眾提供法律援助宣傳和法律咨詢服務，使其逐漸養成遇事找法的良好習慣。

（三）提升經濟發展水平

按照馬克思的觀點，經濟基礎決定上層建筑，政治、法律等上層建筑最終是由社會生產力的發展決定的iv。法治與發展相互作用、相互統一，加強基層法治化建設，必須同步提升基層經濟發展水平。一是創新經濟發展模式。緊跟農業、農村發展新需要，積極穩妥推進土地、林地確權和流轉，鼓勵農民通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權，發展農業規模經營，實現土地利益最大化，推動農業發展現代化；鼓勵鄉村旅游業發展，尋求“三農”問題與旅游發展的融合路徑，工商、旅游、食品監督、交通等部門協調配合，加強道路等基礎設施建設，為鄉村旅游提供政策支持和便民服務；鼓勵勞動力富余地區積極發展家庭來料加工服務，有效消化剩余勞動力，主業、副業齊頭并進，促進城鄉基層群眾增產增收、脫貧致富。

二是支持“雙創”下基層?！半p創”活動在IT、電子商務、機械制造等行業呈現井噴態勢，而一、三產業即農業與服務業領域的創新顯得薄弱。政府相關職能部門應加強對基層創新人才的技術和資金支持，鼓勵創新創業，以點帶面，帶動農業和服務業的整體發展。大力開展家政服務、專業技術、電子商務、大眾創業方面的免費培訓，為基層群眾干事創業提供智力支撐。基層政府需充分發揮引導功能，鼓勵眾創平臺下基層，改變農村創業人員單打獨斗的局面，為他們提供更廣闊的發展空間、資源共享空間v。

三是抓好精準扶貧。貧窮是基層違法犯罪的重要誘發因素之一，因生計問題而逾越法律界限的事例并不鮮見。按照中央、省委有關精神和習近平總書記關于精準扶貧的指示和要求，做到“六個精準”，以基層為工作重心，下大力氣解決農村和社區貧困人口的生產生活困難，恢復貧困地區的“造血功能”，真正斷掉窮根、開掘富源。vi確保2020年實現貧困人口全部脫貧，對因貧窮造成的刑事犯罪和民事糾紛具有預防和遏制作用，對基層安定團結具有基礎性的意義。

參考文獻：

i劉佳義.推進基層治理法治化[N].光明日報，2014-12-8（1）

ii馮華.貧富差距到底有多大[N].人民日報，2015001-23（17）

iii中共中央編譯局.列寧全集（第3卷）[M].人民出版社，1972：153

iv中共中央編譯局.馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].人民出版社，1995：82

v王浩.農村“雙創”莫少“一創”[N].人民日報，2016-04-24（11）

vi聞濤.扶貧開發，成敗在于精準[N].人民日報，2015-6-25（5）

（作者簡介：樊平，男，四川綿竹人，研究生學歷，現任四川省德陽市人民檢察院黨組副書記、常務副檢察長兼德陽市檢察官協會副會長）endprint