新常態下促進資源型城市供給側改革的稅收政策研究
——以陜西省府谷縣為例

文/申銀軍 王謙平 張建平 張海東 米侖

新常態下促進資源型城市供給側改革的稅收政策研究
——以陜西省府谷縣為例

文/申銀軍 王謙平 張建平 張海東 米侖

本文以典型的煤炭資源型城市府谷作為案例進行分析，首先從府谷發展面臨的問題入手，重點研究當前府谷縣在改革轉型中稅收政策效應，分析稅收政策積極作用，梳理現行稅收政策不足與弊端。將資源型城市改革轉型的理論和方法與府谷的社會經濟發展實際情況進行結合，研究當前資源型城市改革轉型中稅收政策存在的不足，進而為我國經濟新常態下促進資源型城市供給側改革稅收政策提出更加科學且具有可操作性的完善意見。

資源型城市；供給側改革；經濟轉型；稅收政策

一、研究背景

2015年11月10日，中央財經領導小組第十一次的會議上，習總書記首次提出了“供給側結構性改革”重要講話。隨后，李克強總理在《政府工作報告》中指出，在適應經濟發展新常態下，要加強供給側結構性改革，在穩增長的同時，需要著力解決結構平衡問題。資源型城市是一種特別的城市類型，其特種主要表現在產業結構單一和對自然資源的高度依賴。隨著經濟發展進入新常態，生態環境嚴重破壞、城市經濟增長放緩、下崗人員較多等問題嚴重的制約城市發展。對此，如何加強供給側結構性改革，推動資源型城市可持續發展成為了眾多學者所研究的問題。

當前，我國資源型城市大都處于轉型時期，其中府谷縣是陜西省范圍內典型的資源型城市之一，以煤炭資源為主的一系列產業是府谷縣域經濟發展的中堅力量。目前府谷縣正處于機遇最為集中的時期，也是創造新的供給的重要時期。如何能抓住這個寶貴機遇，有效解決企業轉型升級，化解產能結構性過剩，經濟持續增長動力不足等突出問題，為創造新供給新需求轉換打開通道并開辟空間。今年以來，國家從稅收體制和政策上進行了重大變革，目的是調整城市產業結構，助力供給側改革，雖然達到了一定成效，但對城市改革進程中所出現的問題引導和助力作用過低，實際效果不太明顯。在資源型城市推進供給側結構性改革過程中，科學完善的稅收政策不僅可以起到推進助力作用。而且能積極發揮其主導作用。

二、資源型城市——府谷縣社會經濟發展現狀

根據資源型城市界定標準得知，府谷為典型的資源型城市，縣域經濟結構較為單一，主以煤炭開采，輔以其延伸產業。以資源類為主的第二產業的財政收入支撐府谷縣的社會發展，2015年全年府谷縣地區生產總值383.76億元，增長5.7％。相較去年下降3個百分點，其中：第一產業增加值5.84億元，增長3.9％；第二產業增加值277.37億元，增長6.8％；第三產業增加值100.55億元，增長1.2％，全年實現工業總產值560億元，下降13.85％，其中：規模以上工業產值553.6億元，下降13.4％。全縣工業企業實現增加值275.23億元，增長7.0％，其中：規模以上工業增加值272.11億元，增長7.0％。全年非公有制經濟增加值238.67億元，占地區生產總值比重62.19％，比上年減少1.65個百分點。

可以看出，府谷縣的非公有制工業經濟發展相當活躍，已然成為府谷縣域經濟發展的中堅力量。而府谷的民營經濟興起最早要追溯到1990年，那時候的中國經濟增速較慢，下游企業的需求不足導致民營經濟發展緩慢，所以沒有形成規模化的成產體系。

基金項目：榆林市國家稅務局課題組。

隨著我國2001年加入WTO組織，帶動了整個市場經濟增長。形成了巨大的資源需求市場，譽為工業食糧的煤炭，其市場需求更為巨大。因此造成了民間資本紛紛涌入，加之國家產業政策鼓勵，以煤炭為主的民營經濟逐步發展壯大，推動著府谷經濟全面發展。但是，隨著近幾年中國經濟增長放緩，中國原材料市場黯淡一片，以煤炭為主，附屬工業產品需求不足。這與當前國內煤炭供需失衡，環保力度加大減少工業產品的需求有著直接聯系，特別是經濟增長放緩與產能結構性過剩的現況緊密相關。

三、新常態下府谷縣供給側改革分析

（一）資源型城市存在的問題

我國大部分資源型城市都是依靠資源開發推動城市發展，府谷縣也不例外，但是大多數的資源都是一次性、不可再生的。這也就意味著資源型城市只是簡單依靠開發資源來驅動經濟長期持續的增長，因此長期如此發展將必然陷入發展的死循環。當前資源型城市發展中所面臨的突出問題主要體現在以下幾個方面：

1.產業結構單一，縣域社會發展面臨困難

自我國改革開放30年后，府谷縣的產業發展主要依靠資源開發為主。由于府谷縣得天獨厚的煤炭資源，加之過去中國經濟的強勁增長推動大量原材料的消耗，其中包括煤炭，使得府谷縣的煤炭開采行業在前期積累了豐富的資金。從而確定了府谷以煤炭開采為主，衍生出各種依附于煤炭產業的各類初加工產業的布局。府谷縣的資源產業中產業鏈較短，專業分工較強。

從府谷經濟發展現狀可以看出，第二產業占據絕對的主導地位，占比達72.3％，而第一和第三產業分別占到生產總值的1.5％和26.2％，，對比全國同時期經濟結構平均值分析看，府谷縣經濟第一和第三產業所占到的比重遠低于全國的平均水平，這其中的府谷第一產業多以農業種植為主，受到自然環境約束，農業生產基礎薄弱，一直沒有形成規模以上生產體系。而第三產業主要以居民生活服務類為主，如零售和餐飲行業，行業層次較低，整體發展水平不高。由此可見，府谷縣的產業結構發展處于嚴重不平衡狀態?，F有產業主要依靠煤炭資源，而高新技術產業和裝備制造業基本為零，產業和技術基礎較為薄弱。

由于府谷縣產業結構中主要依附于煤炭資源的第二產業占經濟增長總額的72.3％，遠超于全縣經濟增長的50％，處于絕對主導地位。造成了府谷縣產業結構一家獨大結構單一的經濟形式。而在目前市場整體低迷的情況下，下游需求疲軟造成府谷縣第二產業發展困難，財稅收入減少，使得城市建設發展受到了極大考驗。在未來沒有形成替代產業的情況下，府谷縣的發展在一定程度上受到了抑制。

2.行業無序發展，環境日益惡化

過去的府谷縣發展得益于第二產業的興起，在以煤炭開采和加工產業為主帶動第二產業高速發展的同時，也給環境帶來了負面影響。府谷縣在過去大力發展煤炭行業時，行業的發展缺乏管理，產生了大量的無序發展。同時對于加工期間產生的各類污染物沒有進行具體的規劃，在煤炭開采和加工期間，產生的廢水、廢氣、廢渣，都對環境造成了直接的污染。廢水、廢氣的大量排放嚴重污染了空氣的質量，加劇空氣質量變差，致使霧霾天氣增加。若是這些廢棄物的處理操作不當還會造成水資源污染。若是廢水滲入地底影響地下水質，將會造成地底結構腐蝕，進而引起地質開裂、變形、塌陷。在府谷縣產煤集中區，如老高川、大昌汗、新民鎮，開采塌陷面積已經達到87.5平方公里，已經嚴重威脅到產煤區企業和居民的生命財產安全。企業之所以對排污問題漠不關心，這與當前我國所實施的排污費征收制度不合理有著直接關系，目前我國針對企業和個體工商戶排放污染物的主要約束手段是向其征收排污費，現行的排污費所征收依據是排放的污染物超過一定標準，也就是說低于或者等于排污標準的不征收排污費，假設企業排污超過一定標準繳納排污費，但是對于企業整體的利益來講可以說是微乎其微。另外，目前排污費的主要實施部門是由地方環保部門負責的，在環保部門的具體執行當中，往往缺乏高效的監管手段，加之執行過程中的監管難，阻力大，操作不規范等等，也是造成企業不重視環保問題的主要因素。

3.支柱產業衰退，下崗人員再就業問題突出

府谷縣的主導產業多以煤炭開采和加工業為主，隨著市場經濟動蕩，產業結構轉型升級，造成就業崗位需求下降，大量的人員下崗失業，這其中下崗人員問題尤為突出，在就業過程中，下崗失業人員的技能普遍單一，綜合素質較低。再次就業的難度較大，從府谷縣產業分布情況來看，第一和第二產業的吸收就業能力較弱，而大型國有企業的要求門檻過高，能夠提供有效的工作崗位少之又少，再加上目前地方政府沒有相關下崗人員再就業方面的救助和保障機制，使得減少了失業人員再就業的可能性。

（二）府谷縣供給側改革的意義

過去的府谷經濟依靠粗狂式發展，經濟增長以犧牲環境資源為代價，隨著中國的經濟進入新常態時期，舊的發展模式已經與經濟新常態特征嚴重不符，當府谷縣真正意識到其所面臨問題的嚴重性時，政府想以強制手段“消除困境”，單純性的依靠政府財政性的補貼、強制貸款、增加產能和地方保護政策刺激企業發展，雖然短期內“效果明顯”，但是長遠角度來看，非但沒有起到”助力”作用，反而適得其反，浪費了社會優質資源，破壞了市場經濟規律，要想府谷經濟真正的實現可持續發展，就必須進行一系列產業結構調整優化，從供給端源頭進行改革，消除落后產能，從以往的資源驅動轉向創新驅動。相對于資源型城市而言，新常態下的供給側改革更具有優勢，以府谷縣為例，準確進行定位后，依靠得天獨厚的自然資源和前期積累的工業基礎，一邊發展新型主導產業，另一邊對傳統行業進行轉型升級，推動轉型和創新，建立屬于府谷的特色經濟結構，依托府谷縣便利的交通，向周邊區域進行產品和服務輸出，從而形成地域經濟發展中心。

（三）促進資源型城市供給側改革稅收政策的約束與缺陷

1.現行的稅收計劃管理的約束

稅收計劃管理手段落后，不能適應經濟稅收形勢發展的需要。現行的稅收計劃制定辦法與稅源地的經濟發展情況脫軌，缺乏科學有效性，而且落后的考核辦法也是抑制稅源地的因素之一，高層過于要求對稅收的增長，以每年度的工作考核情況為例，上級機關對下級機關的年度考核主要以當年度的稅收計劃執行完成度為主，稅務部門作為稅收計劃制定的主體，主觀意識強烈，沒有切實的根據實際地域經濟情況進行統籌計劃，在制定每年的稅收計劃時，往往是在以上年度稅收完成基數上增加一定的比例，而下級機關又對執行部門又在之前基礎又加以定量，最后到稅源地，當地政府出于對當地經濟情況的綜合考量，又以發展當地經濟為名，追加對稅務部門的稅收計劃。最終，經過層層部門的“加壓”，落實到基層部門“頭上”的任務已經遠遠超出了稅源地的承受最大值，基層稅務機關作為稅收執行部門不得不通過各種“手段”來滿足稅收計劃，年到關頭，一年的稅收考核工作開始，稅收計劃還相差甚遠，壓力之下，部分稅務部門“鋌而走險”，打著“任務緊張”為名，不惜違背稅收法律法規，以收“預繳”稅款的“過頭稅”，更為嚴重的甚至動用“執法”強制手段不允許企業進項抵扣，以此來增加應納稅額。企業迫于稅務部門“壓力”只能“舉債繳稅”，“殺雞取卵”式的舉措在稅務部門看來并無不妥，反而以此為榮在部門大會上進行先進經驗推廣，任務的超收造成最直接后果就是增加了企業稅負，占用了企業資金，嚴重的阻礙了當地經濟發展，造成稅源枯竭，尤其是在資源型城市經濟升級轉型的緊要關頭。

2.當前稅收計劃管理體制存在的弊端

現行稅收計劃的制定與客觀經濟稅源的相關性較差，主觀意志濃厚現行稅收計劃的編制缺乏科學有效的分配方法，長期以來均是采取由上級稅務機關以上期稅收入庫數為基數，確定一定的增長比例，再加上特殊增收因素來制定當期稅收計劃。這種以基數法為內涵的計劃編制方法對以往促進稅收征管工作，保持財政收入的穩定增長起到積極作用，但隨著市場經濟體制的建立和完善，這種計劃分配方法的缺陷愈加明顯。

（1）缺乏對基數的科學認識，基數對計劃的影響程度較大

上期的實際稅收完成數具有很大的不可比因素，如以前期大型施工工程產生的當期建筑營業稅等一次性稅收收入就不可能再構成以后稅收計劃期的收入因素，以此為基數計算計劃數勢必影響計劃的準確性。基期收入越好，計劃期計劃越多，鞭打快牛；基期收入越少，計劃期計劃越少，使一些稅務部門完成了任務不超收。這樣在日常的稅收征管中勢必違反稅收征管宗旨，阻礙依法治稅進程。

（2）增長系數的人為操作性較大

編制稅收計劃沒有充分考慮客觀的增長因素，可依據性相對較差，容易導致稅收計劃增長偏離實際經濟稅源，在某種程度上割裂了稅收與經濟的相關性，影響稅收計劃的準確性。

（3）對計劃期的特殊因素不能全面考慮

如稅收政策調整中減免稅政策的出臺對減收的影響、由市場自動調節和經濟成分的增減變動對稅基的影響等，該考慮的因素不能充分考慮，直接影響到計劃的可靠性。

3.利于環境保護稅收政策的缺乏和不足

我國目前只是通過收取排污費來約束企業排放污染物，但是現行的排污費存在種種弊端，根本無法有效的引起企業對環保問題的重視。資源型城市的環境污染問題一直備受關注，而環境的保護和治理也是一項長期而又復雜的工程，需要國家相關政策的支持與配合。目前的現行稅制并沒有單獨的環境保護稅種，企業制造污染物的成本偏低，排污費的制度無法從根本引起企業的重視?，F行稅制主要采取的手段是對符合條件標準的企業實施企業所得稅的減免抵，但是也相對來說存在一定的不足，甚至部分規定模糊，沒有切實考慮到企業實際生產情況，對環境保護起到的作用微乎其微。就比如現在大部分的資源綜合利用企業利用自身生產過程中產生的廢氣、渣、水進行生產的，而據最新修訂的《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（財稅［2015］78號），企業生產的國家非禁止并符合標準的產品收入是可以享受稅收優惠，但是企業將原有的生產技術加以改造，形成生產新工藝，不直接將資源綜合利用的產品在生產中體現出來，而是直接生產出來，那么按照現有稅法規定是不可以享受稅收優惠的，換言之，現行的稅收優惠政策非但沒有起到創新技術的鼓勵作用，反而成為了創新生產技術的“擋路石”。另外，現有的資源綜合利用產品目錄存在不符內容標準缺失，也是造成阻礙生產進步的不利因素。

4.企業綜合稅收負擔的約束

根據稅收合理和公平原則，在滿足國家財政資金的需求之外，還要考慮企業的實際承受能力，合理的稅收負擔也是衡量國家和納稅人之間分配關系的重要標準。

從全國資源型城市的平均稅負水平來看，總體稅收負擔過重，部分行業甚至超出了自身承受能力，過重的稅負嚴重擠占經營利潤，其中以煤炭開采行業最具代表典型，我國將資源型行業和加工行業確定為第二產業，設立的增值稅率為17％，由于行業的特性決定了取得可抵扣進項范圍較少，因此加重了增值稅稅負，與此同時，我國對煤炭附加征收煤炭資源稅和其他相關的費，日常經營活動中所涉及的各項稅費多達17種，及其稅收負擔數倍于其他行業；而其他煤炭制品初加工企業稅負也遠超過合理稅收負擔水平，從理論上來講增值稅、企業所得稅、資源稅分別占到稅收負擔的47％，12％，6％。依據最新規定，除資源稅全部歸納地方財政收入外，增值稅和企業所得稅的地方留成比例僅為50％和25％，資源型城市的稅收絕大部分都上繳國家，地方政府可支配比例較少，加劇了地方財政收入緊張。稅收負擔的過重和資源型城市地方政府稅收留成比例偏低嚴重制約經濟轉型和改革。

5.促進經濟結構轉型的稅收體系政策缺失

資源型城市的經濟調整轉型離不開稅收政策的支持，但是目前我國所實行稅收政策中，明確針對資源型城市經濟結構調整轉型的稅收政策，只是局限在增值稅和企業所得稅得獨立稅種當中，沒有形成體系支持政策，單獨分散難以形成合力，在沒有形成相對完整的稅收支持體系前，現行的支持政策在資源型城市改革當中起到的作用也相當有限，極大削弱了稅收作為國家調控手段的作用。

四、新常態下府谷縣供給側的稅收政策完善建議

（一）稅收政策的作用

在國外，不少國家供給端出現問題的時候幾乎都采納供給學派的主張，既結構性減稅和增加投入生產，以當下中國經濟態勢，供給學派主張的減稅方法是具有可行性的，過去的中國經濟增長主要受到了凱恩斯學派和貨幣政策影響，其主張在需求端發力，通過刺激總需求來實現經濟增長，雖然短期效果明顯，但是從長遠來看無疑是治標不治本，而供給側改革強調的是通過結構性減稅，提高勞動使得企業減輕稅收負擔，間接的增加企業和居民收入，讓企業有更多的資金創造供給。供給側端改革核心是調整產業結構，換取創新驅動經濟增長，自去年伊始，中國出臺了不少的減稅降費政策，但這并不是大水漫灌，而是以產業為導向精準滴灌，目的是激活市場新活力，最終的稅收政策是將發揮其引導作用調整產業結構，促進轉型升級。

（二）新常態下府谷縣供給側稅收政策的優化建議

1.優化并完善現有資源綜合利用稅收優惠政策

對現行資源綜合利用企業稅收優惠政策進行強化，適當的調整下調享受資源綜合利用優惠政策的門檻，優化并完善資源綜合利用產業目錄?？刹痪窒抻谫Y源綜合利用產業的范圍，條件成熟后適實推廣其他行業，在下步政策完善時，對現有資源綜合利用企業的優惠政策進行補充說明，企業對原生產技術工藝進行改造的，生產過程中不直接體現資源利用產品的不僅可以享受原優惠政策，而且可以設定更高的優惠標準。此外，對現有的資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄進行完善改進，目前的目錄中缺少生產工藝和對享受稅收優惠的時間范圍要求，不能充分的對企業的創新技術和產業升級起到促進作用，可以根據資源綜合利用企業的實際生產工藝，在有更先進更利于節能減排的生產技術出現后，對原有的老舊工藝生產技術實行稅收優惠時間的限定，暫時沒有新的生產技術出現前，可以不予設定優惠時限。加強和相關部門的信息實時傳輸共享，對新出現的先進工藝進行認定錄入，實時修改，定期發布，此舉不僅可以促使資源綜合利用學習研究先進的生產工藝技術，還能更好的體現稅收優惠政策的導向作用。

2.適時開征污染稅

過去的以犧牲環境為代價換取GDP的增速，現在早已不可取，也不符合新常態下供給側改革要義，經濟增長和環境惡化之間看似存在著必然聯系，但是我們可以通過倆者之間的內在關系，尋找一個平衡點，在經濟實現增長的同時，還要減少環境污染。所以適時研究開征環境稅已經是迫在眉睫，以稅替費，將現有的排污費改變為排污費或者污染稅，通過立法，確定稅法的合法權威性，以銷售收入或者投入生產比為計稅依據，以辟谷稅為理論依據，利用征收污染稅做出對環境和第三方的補償，消除不平衡關系，實現帕托累最優。因為污染在地方，所以建議排污稅的留成比例多傾向于地方政府。

3.優化現行稅收計劃體制

對目前稅收計劃體制存在的問題，首先應該從改革現有稅務考核機制入手，減輕稅收完成數在整體考核工作中的比重，應側重稅收完成質量，嚴格執行稅收計劃下達任務，通過出臺相關法律法規予以權限規范，對下達基層的稅收任務，各級稅務部門和地方政府不得偏離地方實際經濟水平追加，其次建立稅源長期跟蹤管理機制，對確實難以完成的稅收任務，應及時進行核減，對超收的部分稅收加強市縣兩層稅收計劃人員的素質培訓工作，提高專業素質，采用科學的技術手段，在年度稅收任務計劃的采集工作上，應從地方的實際經濟發展水平和政策變化出發，通過對地方的經濟領域大數據的詳細分析，充分考慮每年的地方國內生產總值變動對稅收計劃完成的影響，建立科學的稅收預測體系，以此為基礎來開展對本區域的稅收收入預測工作。

4.完善現有支持和促進就業的稅收政策

現有的支持和促進再就業的稅收政策，存在適用面狹窄和優惠力度偏低等問題。其中適用范圍內就不包括資源型城市因經濟結構調整產業轉型升級過程中出現的下崗人員，這極大地打擊了這部分下崗人員的自主就業和再就業的積極性。如何利用稅收優惠政策積極引導自主創業和再就業渠道，建議應將現有政策適用范圍面適當進行拓寬，有針對性的將資源型城市下崗人員納入享受人員范圍。具體來講的話，對自主創業人員可以設定享受優惠的標準和時間，采用累進稅收優惠制度，以5年為時間期限，從辦理稅務登記時開始計算，每年以一定額度抵減應納增值稅、個人所得稅及其他相關稅費，往后年度可以在此基礎上以15％比例增加。

調動第三方機構對下崗人員提供在就業職業技能培訓和就業服務方面的積極性，鼓勵企業增加下崗人員的工作崗位，對于第三方就業機構和吸收就業的企業，采用抵、免、減的鼓勵手段，對第三方機構取得的相關收入，增值稅給予一次性減免，企業所得稅按照發生額減計收入，對于吸納下崗人員的企業，可以借鑒福利企業稅收優惠政策，定以標準，增值稅實行先征后退或者減半征收的辦法，企業所得稅可以對就業人數超過一定比例，按照實際發放的工資，繳納的社會各項保險，在所得稅前加計扣除，同時將職工教育經費的扣除比例提高。

上述提出的抵免減稅款，可以讓中央和地方政府共同承擔，此外，為了防止不法分子鉆優惠政策漏洞而出現的惡性騙稅案件，稅務機關應當加強后續工作的監督，出臺管理制度，嚴格執行，對不符合享受條件的納稅人及時予以取消，真正讓稅收優惠落地發芽生根，有力的維護城市安定團結。

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［6］賈康，蘇京春.探析“供給側”經濟學派所經歷的兩輪“否定之否定”——對“供給側”學派的評價、學理啟示及立足于中國的研討展望［J］.財政研究，2014（08）.

（作者單位：榆林市國家稅務局）