解讀“史上最嚴”黨內問責

張墨寧

無論是道德立法還是行為立法，最根本的是需要懲戒與問責。因此，《中國共產黨問責條例》能將懲戒與問責真正落到實處，今后失責必問將成為常態。

2016年6月28日，中央政治局會議審議通過了《中國共產黨問責條例》，前不久，全文正式印發。這是繼去年修改修訂《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》之后，執政黨的又一部重要黨內法規。

黨的十八大以來，黨中央緊緊抓住落實主體責任這個“牛鼻子”，把權力與義務、責任與擔當對應統一起來，強化問責成為管黨治黨、治國理政的鮮明特色。條例全文十三條，根據條例，問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人。不僅涉及領導干部，各級黨組織也被納入問責對象之中。出現“黨的領導弱化”、“黨的建設缺失”、“全面從嚴治黨不力”、“維護黨的紀律不力”、“推進黨風廉政建設和反腐敗不堅決、不扎實”等情形將會被問責。并且，還實行終身追責，對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責。

制定問責條例就是要釋放強烈政治信號：黨中央對問責是動真格的，要讓失責必問、問責必嚴成為常態。條例正式發布后，王岐山在《人民日報》發表了署名文章《用擔當的行動詮釋對黨和人民的忠誠》，特別提到了中央巡視組發現的一個突出問題，就是“貫徹黨的路線方針政策不堅決、不全面、不到位，以官僚主義、形式主義的錯誤方式應對。”“有的以會議貫徹會議、以文件落實文件，更有甚者索性把黨中央決策部署變成標語和口號、不貫徹不落實，有的貫徹執行不力，有的在貫徹中走樣。群眾聽到黨中央為民務實的政策無不為之高興，但由于有的領導干部不擔當不盡責，致使黨的好政策得不到落實，人民群眾就沒有獲得感。”

而現行黨內法規中有100多部包含問責內容，但是對事故事件的黨政問責規定多，對黨的建設缺失、落實黨中央決策部署不力的問責規定少。因此，《問責條例》的重大意義更是在于“強化政治責任，厚植黨執政的政治基礎”。

如何看待這部執政黨問責工作的基礎性法規，本刊記者專訪了中央黨校政法部教授傅思明。

《南風窗》：十八大以來，有一系列黨內法規出臺或修訂，《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例》等，這次《問責條例》的通過，對“從嚴治黨”的制度體系將產生什么作用？

傅思明：黨的十八大以來，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，打出了治理沉疴頑疾、凈化政治生態的組合拳，使不敢腐的震懾作用得到發揮，不能腐、不想腐的效應初步顯現，凝聚了黨心，贏得了民心。但一些黨組織和黨的領導干部缺乏責任擔當，黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛等問題依然大量存在。《問責條例》的出臺順應反腐形勢的發展，以問責倒逼責任落實，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬，有利于更好保持全面從嚴治黨的疾風厲勢。

黨的十八屆四中全會提出，要形成完善的黨內法規體系，依據黨內法規管黨治黨。《問責條例》的出臺，體現了問責制度化、程序化、規范化的要求，體現了黨內法規建設與時俱進，對于統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，實現黨的歷史使命，具有十分重要的意義。

《南風窗》：關于黨內問責制度，此前比較為人熟知的是中辦、國辦在2009年頒布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，現行的500余部黨內法規和規范性文件中，與問責相關的多達119部，其中專門規定問責的就有12部，此次全黨的問責條例出臺之前，涉及黨內問責的法規在制度設計和執行層面存在什么樣的問題？

傅思明：此前，黨內問責制度的一個明顯特征是碎片化，相關問責條款分散在《中國共產黨紀律處分條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《行政監察法》、《中華人民共和國公務員法》等法律法規中，還沒有形成體系，而且很多條款只是原則性規定，具體操作起來面臨著彈性解讀的空間，黨內問責的廣度、力度和銳度均有待加強。另外，此前的現實中，針對黨政領導干部的問責，多由中紀委以發文、通知、意見、辦法的形式體現出來，沒有實現問責的常態化和法治化。制定黨內問責條例的重要意義，即在于讓黨內問責依法依紀而行，一切有章可循，從而在根本上坐實問責的效力。

《南風窗》：現有黨內法規制度中，對事件、事故等行政問責規定多，此次條例中體現的問責與行政問責有什么不同？為什么主要強調政治責任？

傅思明：現代政治是政黨政治。任何一個政黨通過一定的程序被授予國家公共權力，成為執政黨，那么其角色就轉化為政治責任主體。從法理上分析，政治責任是以公共權力為中心，是政治責任主體行使公共權力的過程中發生的責任。權力和責任是一對孿生兄弟。有授予的政治權力，就要承擔與之對等和不可分離的責任。有必要強調的是，政治責任主體不僅僅是個人，集體或組織也可以成為政治責任主體。現在，很多國家公共權力不再由個人掌握而是由領導班子集體掌握。掌握公共權力是政治責任主體承擔政治責任的前提。政治責任主體應該小心翼翼、兢兢業業地行使手中的公共權力，不能背離了人民授予公共權力的初衷。

“全面從嚴治黨的利器”，這是中央政治局對問責條例的定位。《問責條例》不僅釋放出“有責必問、問責必嚴”的強烈信號，也表明黨內問責制度更趨成型、更加規范。它與《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例》一起，構成了以黨章為遵循、以責任為導向的制度體系。

黨的十八屆三中全會提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。黨的十八屆四中全會提出，完善糾錯問責機制，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。十八屆中央紀委六次會議提出，完善和規范責任追究機制。從徹查山西塌方式腐敗，到嚴肅問責湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案，再到徹查十八大前遼寧省委、省人大換屆選舉問題，問責工作的持續深入，表明了全面從嚴治黨的堅定決心，也為制度創新積累了重要經驗。

當前，全面從嚴治黨正處于從治標為主走向標本兼治的重要節點，必須在堅持中深化、在深化中堅持，將實踐創新固化為制度。問責條例既是對黨章規定的細化、具體化，也體現了黨的十八大以來全面從嚴治黨的新理念、新思路。

《南風窗》：中央巡視組最近的幾次反饋中，黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨主體責任監督責任落實不到位、維護黨的紀律不力、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決不扎實等問題，已經成了最頻繁被提到的問題。“黨的領導弱化”位列問責情形第一條，這傳遞出何種信息？

傅思明： “黨的領導弱化”是近年來中央和各省巡視發現的三大共性問題之一。黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨主體責任監督責任落實不到位、維護黨的紀律不力、推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決不扎實等問題，就會嚴重惡化一個地方的政治生態。

個體的某種腐敗行為，如果僅僅是個別行為或偶發現象，可以理解為行為個體的變異。但如果腐敗行為成批量出現，甚至有的地方出現系統性、塌方式腐敗，則說明政治生態在某些領域、某些地方發生了變異。比如，人們經常談論的官場十大“常見病”：“不跑不送，原地不動”、“能力不如關系”、“琢磨事不如琢磨人”等就很典型地揭示出當代中國的不良政治生態或者說惡劣的從政環境。在已經發生的各種選人用人腐敗案件中，由于選人用人機制不完善，一些官員為了競爭上位，為了升遷提拔，或者送禮行賄收買上級官員，或者尋求與上級建立一種人身依附關系，或者兩者兼而有之。于是，上級為攫取財富的賣官鬻爵和下級為收回成本的腐敗就會相互促進，不斷蔓延。

眾所周知，黨是中國特色社會主義事業的領導核心。黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，就須不斷加強和改善黨的領導。現在，一些地方和部門黨的領導非但沒有加強和改善，反而弱化，不解決這個問題，其他問題就很難從根本上解決，因為其他問題大都是由“黨的領導弱化”造成的。

《南風窗》： “對誰問責”的問題，條例規定包括失職失責黨組織和黨的領導干部。各級黨組織都在問責范圍之內，對于失職失責，嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，應當予以改組；同時強調，問責對象的重點是“關鍵少數”，即黨組織的主要負責人。再加上此前對全面領導責任、主要領導責任、重要領導責任的劃分，問責的對象是不是已經非常具體、明確了？

傅思明： 《問責條例》第4條規定了“問責主體和對象”。問責主體是有管理權限的黨組織，追究的是在黨的建設和黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的政治責任，包括主體責任、監督責任和領導責任。問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委（紀檢組）及其領導成員，重點是主要負責人，突出了“關鍵少數”。特別是對于一把手這個“關鍵少數中的關鍵少數”，更是問責的重中之重。

《問責條例》第5條定了“責任劃分”。在追究黨組織領導班子集體責任時，必須分清領導班子和班子成員的責任。根據《條例》規定，領導班子負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任，體現了“權責對等”精神，不管是黨組織還是黨的領導干部，有多大的權力就有多大的責任，就得有多大的擔當，不擔當、亂擔當就要被追究相應的責任。

《南風窗》：問責條例要解決的問題是一些不完全算腐敗的，以往對其無可奈何的領域，怎么評價它在監督黨員干部中所能發揮的作用？

傅思明： 《中國共產黨問責條例》將成為“史上最嚴”的對黨組織和黨員干部的問責依據，將與現行的《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》共同構成對黨員干部的監督體系。《中國共產黨廉潔自律準則》類似于道德立法、《中國共產黨紀律處分條例》類似于行為立法，無論是道德立法還是行為立法，最根本的是需要懲戒與問責。因此，《問責條例》能將懲戒與問責真正落到實處，今后失責必問將成為常態。