副省級城市發展邏輯：官員配置與增長驅動

周靖祥

在中國城市體系中，副省級城市政治與經濟運行具有“扁平化”特質，即經濟體量大、轄區面積小、城市化水平高、黨政官員配置級別高。自設立之初，副省級城市就扮演著“試驗田”和“領銜者”的重要角色。與一般省會城市或地級城市不同，副省級城市書記和市長的行政級別是副省（部）級。在黨政官員高配的特殊行政治理模式下，政府主導型增長內涵豐富，即一方面通過全域城市化的人口紅利驅動經濟增長，另一方面利用土地資本化推動城市空間重構和擴張。

共性特征

1.官員高配下的政治與經濟聯動。屬于不同發展階段而處于同一行政級別的城市，因增長驅動力、要素配置方式、資源利用效率、約束條件等迥異，發展水平千差萬別。在土地資源配置中，起決定性作用的是政府而非市場，副省級城市官員高配決定了與其他層級城市不盡相同的增長模式。市委書記通常是省委常委，由此決定了發展的權利稟賦不同于地級市。政治與經濟聯動體現為兩個方面：

（1）省域范圍內經濟分權治理。由于副省級城市多為省會城市，發揮引領省域范圍內經濟增長的作用，能夠帶動相鄰城市群的經濟發展。與地級市不同，副省級城市轄區面積小，經濟體量大。在獨特的行政生態環境下，市委書記可以直接參與省級用地指標、財政收入等資源分配、戰略規劃及城市發展的決策制定。

（2）副省級城市政治治理權力略高一籌，政府行為主導城市增長模式。省級行政管轄區域內的城市體系分為省會城市、地級市和縣城三個層級，各自的發展遵循由高到低的發展規律：城市規模的大小通常由其行政級別的高低決定，官員的政治級別與城市所屬的行政層級相對應，存在權力配置的增長效應差異。

2.黨政官員高職稱化與更換高頻次。從市委書記和市長進入省級或中央部委的晉升軌跡看，不同省份副省級城市的同級別官員通常展開縱向而非橫向的競爭，市長和市委書記的配置對城市增長起決定性影響。表現為：

（1）黨政官員配置高職稱化趨勢明顯，長期追求經濟增長。1990年以后，市長和市委書記的權力與分工日漸明確。副省級官員之所以關注經濟增長，主要是治理行為遵循著以經濟建設為中心的思路，權力配置、治理方式沿襲著計劃經濟時代的做法。此外，新上任的黨政一把手逐步年輕化，一般都有碩士甚至是博士學歷和學位，對應的職稱主要是高級經濟師、高級工程師等。

（2）通過城市行政治理實現城市增長。主要手段是調整行政區劃、高頻率更換市長和市委書記。

3.依靠土地資本化和城市規模擴張來促進經濟高增長。同一行政層級城市的規模擴張表現出較強的同質性，20世紀90年代，副省級城市政府開始土地資本化運作，此后市場機制逐漸發揮作用。以土地換增長、以增長促發展是副省級城市運行的主要特征：

（1）依靠農地非農化完成資本積累，進而實現工業化，推高經濟增長，帶來城市規模不斷擴張，以此實現土地資本化與城市經濟高增長的互動。

（2）隸屬于同一行政管轄層級的副省級城市，其吸納外來人口的動力在減弱。

轉型建議

歷時20余年，副省級城市創新了增長模式，但轉型升級背景下，也面臨發展不可持續的困境。基于上述分析，提出如下政策建議：

1.處理好增長與發展的關系，促進人口、經濟與社會協調發展，讓市場在資源配置中起決定性作用。在經濟高增長過程中，副省級城市人口和規模增長已經建立了自主增長的積累機制，走人口與經濟均衡發展之路是其必然選擇。城市的物理邊界應當由經濟和人口規模而非土地和轄區范圍來決定，土地資源應當在市場機制的驅動下進行省域范圍內的優化配置，實現全省經濟利益的最大化。依靠市場優化土地資源配置，適應超大城市服務型經濟運行“新常態”。

對于超大城市而言，更應當以經濟密度作為制定城市和產業規劃的嚴格標準。為突破土地資本化所造成的增長束縛，國家城鎮化戰略制定應當趨向于超大城市所轄區（縣）域城鎮化，帶動周邊城市群發展，促進城市區域內外人口與經濟均衡發展，實現城鎮化水平與質量的良性互動。當副省級城市發展面臨轉型時，打破土地約束等同于擴大行政管轄地域及城市物理邊界。

2.在省域范圍內，協同處理好副省級城市社會經濟發展與行政治理的關系，打破區域和行政分割，發掘城市人口紅利。尊重城市發展內在規律，打破城市增長偏倚土地的發展“怪圈”，跨越經濟高增長階段后，需要更加注重人口增長，重構土地規模無擴張但城市卻能發展的邏輯，推進農業轉移人口市民化進程，以此作為城市人口增長的重要手段，實現城市可持續發展。

以人口市民化為目標，確立相對不變的發展重點，以產業結構轉變、人口規模增長來識別城市成長所處階段，實現人口與經濟增長的聯動。通過經濟集聚、產業升級實現人口可持續增長，重塑人口市民化與農地非農化的協調聯動關系，地處北方、毗鄰東部沿海的副省級城市有待進一步發揮地理優勢，增強人口吸納能力。

3.立足發展階段跨越的常態認識，通過經濟與社會聯動發展，提高城鎮化治理水平，推進農業轉移人口市民化和經濟增長方式轉變。依據副省級城市發展經驗，市長和市委書記配置的高知識化、年輕化有利于驅動城市發展。黨政官員的任期安排不宜過短，市長任期應該保持在三年以上。在現存經濟與政治體制約束下，可在全國范圍內篩選出成長性好、競爭力強的地級市，對黨政主要官員予以高配，考慮在中西部地區增設副省級城市。在省級層面，發揮副省級城市發展的示范效應，推進城市群經濟發展，促進全國和省域范圍內合理競爭。

4.根據城市發展的跨越階段，確立適宜發展思路，謹防區域內和區域間的同質化競爭加劇，重新厘清政府與市場的關系。從城市人口和城區規模增長的聯動關系看，未來有必要依據城市經濟密度，在全國范圍內推進與城市規模界定相關的立法工作。一方面，深刻認識副部級的經濟管理權限所賦予的發展優勢，充分利用省域范圍內的決策權、話語權和城市影響力，統籌協調與省內其他地級市的政治與經濟聯動關系；另一方面，遵循城市自然形成、常態發展的經濟規律，打破行政分割，依靠市場手段處理好產業分工與人口集聚間的關系。

5.構建副省級城市官員考評體系，把人口市民化作為考評官員績效的重要指標。在經濟轉型過程中，謀求增長的本質是以經濟建設為核心。長期以來，行政主導下的強制性城鎮化不可避免地擠占了農地資源及農民的經濟利益。應該深刻認識到，城鎮化對象是農民，而非土地。經營城市土地只是增長的實現手段，謀求增長也只是城市發展系統工程的一個組成部分。加速推進人口市民化進程，應當考慮副省級城市的人口承載力。為進一步創新增長模式，應當重視并研究城市運行規律，完善黨政官員治理體系。

（摘自《中國工商經濟》）