基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流程的探討

何漢交

（廣州市增城區(qū)國土資源測繪院 廣州增城 511300）

基于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流程的探討

何漢交

（廣州市增城區(qū)國土資源測繪院 廣州增城 511300）

近年來，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的推廣，快速開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作已成為相關(guān)工作人員高度重視的對象之一。此背景下，本文首先分析了土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)內(nèi)容，其次對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流程進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，最后探討了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中存在的問題及解決措施，以供參考。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)流程

1 引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的重要財產(chǎn)權(quán)利，建立一套完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流程，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的快速開展。

2 土地承包經(jīng)營權(quán)概述

所謂土地承包經(jīng)營權(quán)，主要是指公民集體對集體所有或是國家所有由全民所有制或是集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)，此項權(quán)利的權(quán)利主體為公民或是集體，權(quán)利客體為集體所有土地或是國家所有由全民所有制單位或是集體所有制單位使用的國有土地。同時，權(quán)利內(nèi)容一般由合同約定。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種有期限的物權(quán)，耕地的承包期限為30年，草地的承包期限為30～50年，林地的承包期限為30～70年。對于特殊林木的承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門年批準(zhǔn)可以延長（《物權(quán)法》第126條第1款）。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，不僅有物權(quán)消滅的一般事由，例如承包地被征用、使用價值喪失等，還包括土地承包經(jīng)營權(quán)的特定消滅事由，例如承包方的提前交回、發(fā)包方的提前收回、承包期限屆滿等。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)流程

3.1 調(diào)查摸底材料的收集

對以村為單位的發(fā)包方、承包方、承包地塊調(diào)查表、地塊順序表以及調(diào)查草圖等調(diào)查摸底資料進(jìn)行全面的收集。

3.2 人員培訓(xùn)

人員培訓(xùn)主要包括以下兩方面內(nèi)容：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村相關(guān)工作人員的培訓(xùn)。培訓(xùn)的主要內(nèi)容涉及調(diào)查規(guī)程及其注意事項、相關(guān)調(diào)查表格的填寫、軟件的操作使用等。②作業(yè)單位技術(shù)人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括：項目設(shè)計書、有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、安全措施等以及相關(guān)調(diào)查表格的電子化、軟件的操作。

3.3 信息錄入

根據(jù)軟件公司提供的模板，將所收集到的《農(nóng)村承包土地發(fā)包方信息調(diào)查表》、《農(nóng)村承包土地承包方信息調(diào)查表》和《農(nóng)村承包土地地塊信息調(diào)查表》進(jìn)行表格電子化，然后按照軟件要求的順序?qū)胲浖?/p>

3.4 一榜公示及糾錯

在做好調(diào)查摸底數(shù)據(jù)信息電子化工作之后，采用相關(guān)軟件生成一榜公示表，并打印輸出，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排組織人員進(jìn)行張貼公示，最后拍照記錄，公示期為7d。對于公示過程中發(fā)包方和承包方提出的異議，調(diào)查員應(yīng)配合確權(quán)登記頒證工作組及時核實(shí)、修改，之后再次進(jìn)行公示，最后在軟件中對承包方信息和臺賬信息進(jìn)行維護(hù)。

3.5 地塊測量

針對不同區(qū)域、不停地貌特征（平原、山區(qū)/丘陵），靈活的選擇不同的地塊界址測量方式，主要包含以下幾種：①實(shí)測法，利用GNSS接收機(jī)、全站儀等儀器，實(shí)地獲取或解算界址點(diǎn)坐標(biāo)。②航測法，采用航空攝影測量方法采集界址點(diǎn)，并測量其坐標(biāo)。③圖解法，以已測大比例尺數(shù)字正射影像、地籍圖或地形圖為基礎(chǔ)，通過圖解量算獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)。④組合法，以上述測量方法中的一種方法為主，輔以其他方法進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，確定界址點(diǎn)坐標(biāo)。以航測法為例，其測定界址點(diǎn)相對于鄰近控制點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差和相鄰界址點(diǎn)間的中誤差應(yīng)滿足表1的規(guī)定，2倍中誤差為界址點(diǎn)限差，特殊困難地區(qū)可放寬50%。

表1 航測法界址點(diǎn)精度指標(biāo)（m）

3.6 地塊分布圖制作

依據(jù)外業(yè)實(shí)測得到的點(diǎn)位信息或是調(diào)查草圖，結(jié)合發(fā)包方提供的地塊位置順序表，采用相關(guān)軟件進(jìn)行地塊勾繪，以形成承包地塊圖形信息。之后，通過地塊屬性錄入功能對每個地塊進(jìn)行確權(quán)，使得地塊信息與地塊圖形一一對應(yīng)，初步建立數(shù)據(jù)庫，生成地塊分布圖。此外，地塊分布圖應(yīng)主次分明，清晰易讀，重點(diǎn)表達(dá)地塊的承包方、面積、坐落（四至）、地塊編碼等信息。

3.7 二榜公示

在完成承包地塊屬性錄入工作之后，需對地塊數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的檢查，主要為地塊、界樁、界址線的空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、拓?fù)洹⒖臻g屬性表的完整性以及正確性方面的檢查。通過數(shù)據(jù)檢查，可導(dǎo)出承包地塊核對表，將實(shí)測面積與臺賬面積進(jìn)行比對，逐一核實(shí)，分析原因，合理修正或說明。對于具體的解決措施，應(yīng)因地制宜，以確保農(nóng)民權(quán)益與社會穩(wěn)定為前提，以尊重歷史、尊重現(xiàn)狀為原則，逐一分析、糾正地塊。對于需重新補(bǔ)測或修正數(shù)據(jù)，應(yīng)及時更正，最終獲得村民認(rèn)可。

同時，還應(yīng)當(dāng)以核對表為依據(jù)，在內(nèi)業(yè)逐個修改地塊，以在公示之前將問題和矛盾在內(nèi)業(yè)處理過程解決，盡可能保證公示時無異議。修改完成之后，即可生成地塊分布圖及公示表，主要由農(nóng)戶進(jìn)行確認(rèn)，然后對農(nóng)戶反饋的問題進(jìn)行修改。在公示過程中，要求鎮(zhèn)和村民委員嚴(yán)格按照公示要求，做到每個農(nóng)戶對地塊進(jìn)行簽字確認(rèn)（主要是地塊面積、四至、空間位置及農(nóng)戶信息等），有問題及時反饋，并修正成果，然后將修改記錄作為資料進(jìn)行保存，公示期為7d。

3.8 建立數(shù)據(jù)庫

以縣級農(nóng)村為例，其土地承包管理部門應(yīng)當(dāng)?shù)怯涍^程中形成的影像、圖表和文字等材料，然后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化。

3.9 數(shù)據(jù)匯總

在保證各個村級數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)不存在任何問題之后，進(jìn)行匯總與拼接工作，即可完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)接邊及鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)的匯總工作。村級數(shù)據(jù)庫按照一定存放規(guī)則進(jìn)行整理、匯總，數(shù)據(jù)文件采用目錄方式存儲，以鎮(zhèn)為單位，一個村為單元一個目錄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)庫拼接無問題后，再向上一級單位提交數(shù)據(jù)和成果。此過程中，對于授權(quán)的村級數(shù)據(jù)庫，可輸出成果。

3.10 成果輸出

當(dāng)縣級檢查與二榜公示無異議之后，由系統(tǒng)生成承包合同書、歸戶表、承包地塊調(diào)查表、魚鱗圖等成果，成果進(jìn)行批量輸出并打印，然后由農(nóng)戶簽字確認(rèn)，最后進(jìn)行三榜公示。此外，在完善承包合同的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)在通過檢查匯交之后再分發(fā)回各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)責(zé)打印登記薄、登記薄目錄、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書與示意圖。

3.11 成果整理

依據(jù)檔案管理相關(guān)要求對確權(quán)登記頒證工作中形成的各種文件材料進(jìn)行相應(yīng)的整理、歸檔與保存，并且形成電子檔案同步儲存。

3.12 檢查驗收

項目成果檢查應(yīng)當(dāng)100%覆蓋所有成果，并且嚴(yán)格執(zhí)行“二級檢查一級驗收”制度，對于檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，必須及時組織整改，以保證地塊測繪成果和調(diào)查成果質(zhì)量。在完成上述操作之后，還應(yīng)做好自查報告和技術(shù)總結(jié)的編制工作。此外，當(dāng)項目完成之后，應(yīng)及時向委托單位申請調(diào)查成果檢查驗收，申請時應(yīng)提交單位自查報告和技術(shù)總結(jié)。

4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中存在的問題及解決措施

①合同面積與實(shí)測面積不符：在最終的公示表格中，分別標(biāo)出合同面積和實(shí)測面積，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)核實(shí)后，以實(shí)測面積登記。②承包合同、經(jīng)營權(quán)證書丟失：由農(nóng)戶到鄉(xiāng)經(jīng)管站補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，然后再登記確權(quán)。③身份證上的姓名與承包合同上的姓名不符：如確認(rèn)為同一人，則以身份證上的姓名為準(zhǔn)，不再要求證明資料。④承包合同上的家庭成員與戶口簿上的人數(shù)不符：以戶口簿上的家庭成員為準(zhǔn)。⑤因家庭成員變化要求變更承包人：由村委會開具證明，到所屬鄉(xiāng)經(jīng)管站進(jìn)行變更，再將變更結(jié)果交到作業(yè)單位登記確權(quán)。⑥要求將非承包地轉(zhuǎn)換成承包地：村議事小組召開村民代表大會決定是否進(jìn)行轉(zhuǎn)換，如轉(zhuǎn)換則填寫決議書，上報鄉(xiāng)經(jīng)管站審議，最終由鄉(xiāng)經(jīng)管站決定是否轉(zhuǎn)換，再登記確權(quán)。⑦公共用地被侵占問題（如田間道路變窄）：按承包合同所登記的進(jìn)行量測。

5 結(jié)語

總而言之，目前我國農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作正在不斷推進(jìn)，此項工作的開展有利于農(nóng)戶對土地的持續(xù)投資，并且還可有效減少農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，對規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重要意義。但在土地確權(quán)登記頒證過程中，應(yīng)不斷分析并改進(jìn)現(xiàn)有的技術(shù)方法，不斷增強(qiáng)確權(quán)工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，并且還要尊重和利用好地方性知識所形成的土地分配格局，以確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的順利開展。

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A

1004-7344（2016）24-0181-02

2016-8-15

何漢交（1968-），男，助理工程師，大專，主要從事國土資源管理及地形地籍測繪工作。