中美西部土地資源開發(fā)異同比較及啟示

李敏納+蔡舒+覃成林

摘要：在世界區(qū)域開發(fā)史上，中美兩國西部開發(fā)最令世人矚目。在中美西部開發(fā)中，土地資源開發(fā)均是核心內(nèi)容。中國西部大開發(fā)以來，由于中央政府高度重視，西部土地資源開發(fā)在短期內(nèi)取得了明顯成效，但還存在一些不容忽視的問題。中美西部土地資源開發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處，基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同，開發(fā)手段各有側(cè)重，開發(fā)機(jī)制則有本質(zhì)的區(qū)別。推進(jìn)中國西部土地資源開發(fā)，不能照搬美國的做法，但美國西部土地資源開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有重要的借鑒價(jià)值和警示意義。應(yīng)以美國教訓(xùn)為戒統(tǒng)籌兼顧土地資源的利用與保護(hù)，以健全的土地法律統(tǒng)領(lǐng)土地資源開發(fā)過程，充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源開發(fā)中的決定性作用，并構(gòu)建中央政府與地方政府在土地資源開發(fā)中合理的分權(quán)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：美國西部開發(fā)；中國西部大開發(fā)；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；土地資源開發(fā)；土地資源綜合利用；土地資源保護(hù)；土地法律；政府分權(quán)；市場機(jī)制

中圖分類號：F061.5；F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2016）04004711

一、引言

土地資源是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)，是一種重要的生產(chǎn)要素，是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最基本條件。在區(qū)域開發(fā)過程中，資金和技術(shù)等要素可接受區(qū)外的投入，但土地資源由于其位置固定只能在區(qū)內(nèi)解決，這決定了土地資源開發(fā)對于區(qū)域開發(fā)意義重大。

在世界區(qū)域開發(fā)史上，中美西部開發(fā)最令世人矚目。在美國西部開發(fā)中，土地資源開發(fā)是核心內(nèi)容，以西部土地資源開發(fā)吸引其他要素流入，繼而帶動西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和城市化發(fā)展，是美國西部開發(fā)成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出“從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級、從要素驅(qū)動和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動”的新常態(tài)，對廣袤的西部地區(qū)而言，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，關(guān)鍵在于深入推進(jìn)西部大開發(fā)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。開發(fā)西部土地資源，以此吸引人力和資金等其他要素向西部流動，增加西部的人氣，是西部大開發(fā)成功的希望所在（顧孟迪 等，2003）。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下的西部土地資源開發(fā)，面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、資源環(huán)境約束強(qiáng)化下的發(fā)展方式轉(zhuǎn)化等新形勢，需要牢固樹立和貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，探尋新的開發(fā)動力和機(jī)制，形成新的開發(fā)方式和模式。而美國西部土地資源開發(fā)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，無疑具有借鑒價(jià)值和警示意義。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于中美西部土地資源開發(fā)比較研究的成果十分少見，但已有的關(guān)于中國和美國西部土地資源開發(fā)的研究成果，為本文開展比較研究，奠定了良好的基礎(chǔ)。關(guān)于中國西部土地資源開發(fā)的研究內(nèi)容集中于西部土地資源開發(fā)的必要性和現(xiàn)狀（韓曉文，2011；馬暕 等，2012）、西部土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新（黎賠肆，2002）和西部土地資源開發(fā)與利用過程中的政府行為（唐俊 等，2006）。關(guān)于美國西部土地資源開發(fā)的研究內(nèi)容主要有兩個(gè)方面，一是對美國西部土地資源開發(fā)的法規(guī)政策的分析和評價(jià)（劉宏誼，1986；樊亢 等，1988；洪朝輝，1992；張友倫，1993a；黃仁偉，1993；何黎萍，1998；王旭，2003；尹秀芝，2005；蘭伊春，2006，2007；李美嬌 等，2015），二是對美國西部土地資源開發(fā)帶來的資源環(huán)境問題及其教訓(xùn)和啟示的探討（唐納德 等，2003；嚴(yán)金明，2001）。

李敏納，蔡舒，覃成林：中美西部土地資源開發(fā)異同比較及啟示

本文在已有研究基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析中美西部土地資源開發(fā)，比較兩者的異同，試圖從中獲取推進(jìn)中國西部土地資源開發(fā)的啟示。由于開展比較研究的前提是兩者具有一定的可比性，本文將中美西部土地資源開發(fā)時(shí)期分別界定為美國建國以來的西部開發(fā)時(shí)期以及始于20世紀(jì)末的中國西部大開發(fā)時(shí)期，不考慮西部大開發(fā)以前在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下進(jìn)行的中國西部土地資源開發(fā)。相應(yīng)的，本文研究的美國西部是指美國建國后西部開發(fā)所涉及的地區(qū)，即美國本土阿巴拉契亞山脈以西至太平洋沿岸的廣大地區(qū)；中國西部則是指《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》中規(guī)定的12個(gè)省區(qū)。

二、美國西部土地資源開發(fā)

美國獨(dú)立后，展開了大規(guī)模的領(lǐng)土擴(kuò)張，領(lǐng)土由阿巴拉契亞山脈擴(kuò)大到密西西比河，到19世紀(jì)中葉擴(kuò)展到太平洋沿岸。在財(cái)政十分困難的情況下，政府以一系列西部土地法令的頒布為先導(dǎo)，開發(fā)西部土地資源，吸引和推動龐大的勞動力大軍與西部土地迅速結(jié)合。這種結(jié)合成為美國開發(fā)西部的巨大生產(chǎn)力，促進(jìn)了西部的農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（何黎萍，1998），促成了橫貫大陸的鐵路建設(shè)，推動了西部的城市化進(jìn)程（希巴德，1924；王旭，2000；徐欣，2005）。總體上看，美國西部土地資源開發(fā)大致可分為1862年以前、1862年后至1930年代前與1930年代以來三個(gè)階段，1930年代以前的開發(fā)產(chǎn)生了一些消極后果，之后不得不極力應(yīng)對，但西部土地資源開發(fā)對西部開發(fā)乃至美國崛起的推動作用是無可爭議的。

1.1862年前以出售土地為主的土地資源開發(fā)方式

美聯(lián)邦政府于1784、1785、1787年連續(xù)制定了三個(gè)土地法令。1784年的土地法令因一些客觀原因未能付諸實(shí)施。《1785年5月20日西部土地出售法》將阿巴拉契亞山以西土地分成許多面積和形狀相同的鎮(zhèn)區(qū)，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)分為36個(gè)地塊，每地塊640英畝，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)保留4個(gè)地塊歸邦聯(lián)政府使用，同時(shí)規(guī)定在西部交通方便的地方設(shè)立土地局，經(jīng)辦土地的出售（Commager，1988）123。《1787年7月13日俄亥俄西北合眾國領(lǐng)地組織法》主要涉及俄亥俄河以北的當(dāng)時(shí)所謂的“西北地區(qū)土地”的處理，進(jìn)一步確定了土地國有原則，并規(guī)定在該區(qū)建州的條件，后來被推廣適用于整個(gè)西部（Commager，1988）128。這兩大土地法令開啟了西部土地資源開發(fā)進(jìn)程。此后，聯(lián)邦政府多次調(diào)整土地法令，但在1862年以前，西部土地資源開發(fā)方式以出售土地為主，也涉及向州政府贈地和發(fā)放軍人土地憑證。endprint

（1）依法出售土地。1785年和1787年的土地法令規(guī)定，地塊為出售最小單位，每英畝拍賣底價(jià)1美元，須現(xiàn)金支付，購買面積無上限。“現(xiàn)金支付”與“大塊出售”方式使多數(shù)土地聚集在投機(jī)者手中，一般小農(nóng)只能購買小塊土地，或者租種他人土地。1796年的土地法令將土地拍賣底價(jià)提高到2美元（尹秀芝，2005）。1796—1860年間約有2.75億英畝國有土地被出售（Schoene，1983；張友倫，1993a）。政府在短時(shí)間內(nèi)獲得了大量財(cái)政資金。由于廣大小農(nóng)對這種土地政策強(qiáng)烈不滿（Geraghty，2009），迫于壓力，也為方便土地出售，政府多次修訂土地法，減少出售面積最低限額，放松付款條件。即使如此，冒險(xiǎn)到西部占地之風(fēng)在1820—1830年代十分盛行。政府于1841年頒布《優(yōu)先購買權(quán)法案》，正式承認(rèn)先占權(quán)。

（2）依法向州政府贈與土地。在大量銷售西部土地的同時(shí)，聯(lián)邦政府為資助西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展，也依法向州政府贈地。聯(lián)邦政府先是為解決西進(jìn)移民行路難問題資助了俄亥俄州的道路建設(shè)（韓啟明，2004；張友倫，2005）。到1841年，贈地議案擴(kuò)大到所有新州，并規(guī)定各新州所獲贈地限額、最低出售限額和售價(jià)，指定所得款項(xiàng)須用于修筑道路、橋梁、運(yùn)河和改造河道和沼澤地等（張友倫，2005）221222。當(dāng)鐵路還被視為州內(nèi)運(yùn)輸工具時(shí)，各州主要依靠私營體制發(fā)展鐵路運(yùn)輸事業(yè)（Splawn，1928），州政府采用減免鐵路公司稅收、發(fā)行政府債券、認(rèn)購鐵路公司股票和海外債券擔(dān)保、州屬公地轉(zhuǎn)讓等方式給予支持（榮朝和，2006）33。1850頒布的《伊利諾伊中央鐵路土地贈與法》授權(quán)向伊利諾伊等州轉(zhuǎn)讓公共地塊，以便州政府籌集鐵路建設(shè)資金。之后陸續(xù)通過4項(xiàng)贈地法案使10個(gè)州45條鐵路獲得總數(shù)達(dá)1 800萬英畝的贈地（Taylor，1951）96。在撥贈土地支持教育方面，1785年的土地法明確劃定了第16地塊為教育事業(yè)之用。在執(zhí)行過程中，一些地方第16地塊早被移民合法占用，聯(lián)邦政府又另外撥地作為對教育用地的補(bǔ)償。為防止低價(jià)出售教育地段和挪用售地款項(xiàng)，聯(lián)邦政府規(guī)定了較高的售價(jià)，并要求將售地所得劃入州教育基金。聯(lián)邦政府還將出售鹽堿地和沼澤地收入撥給有關(guān)州，以發(fā)展教育事業(yè)（希巴德，1924）。

（3）依法發(fā)放軍人土地憑證。建國后，美國國庫虧空，獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期通過發(fā)放軍人土地憑證作為大陸軍士兵津貼的做法得以沿襲。到內(nèi)戰(zhàn)前，發(fā)放軍人土地憑證所涉土地達(dá)7 350萬英畝（王旭，2003）67。獲土地憑證的大部分退伍軍人及其家屬往往無法舉家西遷，于是，軍人土地憑證投機(jī)風(fēng)行一時(shí)。1852年，聯(lián)邦政府宣布土地證券交易合法化。

2.1862年后至1930年代前以贈與土地為主的土地資源開發(fā)方式

為從根本上解決小農(nóng)獲得土地的問題，1862年聯(lián)邦政府頒布《宅地法》，之后又頒布了一系列西部土地法令，西部土地資源開發(fā)方式轉(zhuǎn)向以贈與土地為主。

（1）為發(fā)展農(nóng)業(yè)而向農(nóng)民贈與和廉價(jià)出售土地。《宅地法》規(guī)定，凡真正在美定居的移民，只要繳納10美元，便可占用西部不超過160英畝的土地，在連續(xù)耕種5年并建有住房后可獲得該片土地的所有權(quán)（張友倫，2005）218。1868—1900年間總共分出宅地68萬份，總面積達(dá)8 000萬英畝（Coman，1912）。《宅地法》之后，又頒布了《木材種植法》《荒蕪?fù)恋胤ā贰赌静暮褪戏ā贰渡终胤ā贰稊U(kuò)大宅地法》《三年宅地法》《牲畜飼養(yǎng)宅地法》等，明確規(guī)定了西進(jìn)移民取得各類土地所有權(quán)的條件和方式。這些近乎無償分配土地的法令，吸引了大批人口西遷，加速了西部土地和農(nóng)業(yè)開發(fā)進(jìn)程，在較短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造了人數(shù)眾多的西部宅地農(nóng)場主階層（王旭，2003）67。

（2）為發(fā)展州立農(nóng)學(xué)院而向州政府贈與土地。為適應(yīng)西部開發(fā)對農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的迫切要求，聯(lián)邦政府于1862年頒布了《莫里爾農(nóng)業(yè)學(xué)院土地贈與法》，開始大舉撥地興辦農(nóng)學(xué)院。該法規(guī)定按每州國會議員人數(shù)確定土地增予數(shù)額，每有一位國會議員，即授予該州3萬英畝土地，對于公共土地不足和完全沒有公共土地的州，則發(fā)給相當(dāng)數(shù)量的土地證，由聯(lián)邦政府從西部撥付，各州須將出售該項(xiàng)土地的收益作為創(chuàng)辦州立農(nóng)學(xué)院的資金。各州按該項(xiàng)法令共得到1 300萬英畝公共土地，先后成立了69所“土地贈與學(xué)院”，其中包括麻省理工學(xué)院、康奈爾大學(xué)的一部分及伊利諾伊大學(xué)等美國著名高校（楊生茂 等，1990）。1890年通過第二個(gè)莫里爾法，要求聯(lián)邦政府從出售公地款項(xiàng)中撥出一部分給各州作為農(nóng)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)。

（3）為修建鐵路而向鐵路公司贈與土地。美國內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)前，聯(lián)邦政府通過相關(guān)州政府進(jìn)行鐵路土地轉(zhuǎn)讓，大多數(shù)鐵路鋪設(shè)在密西西比河以東地區(qū)。1862年通過《太平洋鐵路法》，特許聯(lián)合太平洋鐵路公司與中央太平洋鐵路公司聯(lián)合負(fù)責(zé)修建中線太平洋鐵路。此法于1864年得到修正，給予鐵路公司巨大的優(yōu)惠和支持，如每修一英里的鐵路可得到沿線一定面積的土地，可據(jù)修筑鐵路的長度和地形的不同從政府那里獲得不等的貸款，可發(fā)行股票等。聯(lián)邦政府還贈與了大量土地給其它鐵路公司，使鐵路公司擁有了超越各州的土地所有權(quán)。到19世紀(jì)末，中線太平洋鐵路等5條橫貫大陸鐵路相繼建成（王旭，2000）77，總長7萬英里并附有無數(shù)支線，深入到西部各個(gè)角落（徐欣，2005）。

3.1930年代以來以治理保護(hù)和綜合利用為主的土地資源開發(fā)方式

1930年代以前的西部土地資源開發(fā)產(chǎn)生了始料不及的消極后果，如土地投機(jī)的猖獗和土地被無度地利用，鐵路部門成為一個(gè)空前龐大的土地帝國而操縱西部經(jīng)濟(jì)命脈，造成很多社會矛盾，更為嚴(yán)重的是造成了對西部生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。從1934年5月起，美國發(fā)生了震驚世界的一連串“黑風(fēng)暴”事件，“黑風(fēng)暴”波及美國本土75%的面積，大草原一百多萬英畝的農(nóng)田變成一片沙漠（Owen，1980）。1930年代以來，特別是羅斯福總統(tǒng)實(shí)施新政以來，美國政府通過健全管理機(jī)構(gòu)、頒布和實(shí)施一系列法規(guī)政策，加強(qiáng)了對包括西部在內(nèi)的全國土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，促進(jìn)土地資源利用和保護(hù)并重，維護(hù)國家長遠(yuǎn)利益。endprint

（1）建立和健全土地資源開發(fā)保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)。在1930—1940年代，美國逐步建立和健全了土地資源開發(fā)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。1933年成立田納西流域管委會，負(fù)責(zé)組織管理田納西河流域和密西西比河中下游一帶的水土資源綜合開發(fā)。1934年通過《泰勒放牧法》，將8 000×104hm2的公共牧地劃歸國家保護(hù)；1935年通過了《土地資源保護(hù)法》，并在農(nóng)業(yè)部下設(shè)“土地資源保護(hù)局”，專門負(fù)責(zé)土地資源保護(hù)工作；1936年農(nóng)業(yè)部公布《州水土保持區(qū)法》，吸納了西部大草原調(diào)查報(bào)告的結(jié)論，實(shí)行分區(qū)治理；到1940年，西部不少州制定了相關(guān)法案，并據(jù)這些法案共設(shè)立了多個(gè)水土保持區(qū)；1946年在內(nèi)政部成立土地管理局，行使國家對土地的警察權(quán)（Platt，2004；Gundy，2011；田耀 等，2014）。

（2）運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。1950年代以來，美聯(lián)邦政府和州政府在健全管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)法律體系的基礎(chǔ)上，采用生產(chǎn)控制、價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段，推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。1956年提出土壤儲備計(jì)劃，政府對農(nóng)場主休耕給予價(jià)格補(bǔ)貼和補(bǔ)助，既保護(hù)農(nóng)民收入，又保護(hù)土壤不被浪費(fèi)和破壞（龍花樓 等，2000）。《聯(lián)邦土地資源分類和多功能利用法》《水土保持基金法》《農(nóng)地保護(hù)法》等土地法令，要求對各類土地資源實(shí)行多功能最優(yōu)綜合利用，政府通過實(shí)施差別稅率、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式控制農(nóng)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)換（王鳳春，1999；Carr Childers，2011）。自然環(huán)境因素逐步成為影響土地開發(fā)模式轉(zhuǎn)換的重要力量（Jawarneh et al，2015）。

三、中國西部土地資源開發(fā)

西部大開發(fā)以來，中央政府在《中華人民共和國土地管理法》等土地法律框架下，通過制定國家土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，實(shí)施優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策和行政監(jiān)督措施，促進(jìn)西部土地資源開發(fā)。相關(guān)政策和措施主要體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策的通知》（國發(fā)[2000]33號）《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)[2010]11號）、《國土資源部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見〉的意見》等文件中。目前，西部土地資源開發(fā)在土地生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)及西部開發(fā)建設(shè)用地保障等方面已取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題。

1.土地生態(tài)建設(shè)的推進(jìn)

為推進(jìn)西部土地生態(tài)建設(shè)，中央和地方政府制定并實(shí)施了一系列優(yōu)惠政策和措施。

（1）加大對西部土地生態(tài)建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中央政府對西部土地生態(tài)建設(shè)加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。對于國家批準(zhǔn)實(shí)施的退耕還林還草、天然林保護(hù)、防沙治沙工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，主要由中央財(cái)政支付，對因?qū)嵤┩烁€林還草、天然林保護(hù)等受影響的地方財(cái)政收入由中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助。

（2）對利用西部未利用土地進(jìn)行生態(tài)建設(shè)實(shí)施土地使用優(yōu)惠政策。中央政府對利用西部荒山、荒地造林種草和坡耕地退耕還林還草，實(shí)行誰退耕、誰造林種草、誰經(jīng)營、誰擁有土地使用權(quán)和林草所有權(quán)的政策。各種經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人可依法申請使用國有荒山荒地，進(jìn)行恢復(fù)林草植被等生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)；在建設(shè)投資和綠化工作到位的條件下，可以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，減免出讓金；實(shí)行土地使用權(quán)50年不變，期滿后可申請續(xù)期，可繼承和有償轉(zhuǎn)讓；國家建設(shè)需收回國有土地使用權(quán)的，依法給予補(bǔ)償。

（3）對西部土地生態(tài)建設(shè)給予金融信貸支持。中央政府增加對西部土地生態(tài)建設(shè)的信貸投入，即配合生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程，對一些有還貸能力的速生豐產(chǎn)用材林等項(xiàng)目，增加信貸投入。地方政府結(jié)合本地實(shí)際，也實(shí)施了相應(yīng)政策措施。如新疆規(guī)定，利用國有未利用荒山、荒地和荒灘造林種草的，允許從中劃出部分土地，依法辦理出讓手續(xù)后用于其他經(jīng)營。

（4）逐步健全西部生態(tài)功能區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。中央政府已將對西部生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償問題提上了議事日程，按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其主要內(nèi)容有，逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，開展草原生態(tài)補(bǔ)償，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)流域上、下游生態(tài)保護(hù)與生態(tài)受益地區(qū)間建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

2.對耕地的保護(hù)制度

對西部耕地，國家實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的制度。

（1）開展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)。中央政府支持西部地區(qū)開展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)。一是提出劃定基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)。二是鼓勵(lì)開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，增加耕地的數(shù)量，提高耕地的質(zhì)量。在這方面，中央政府規(guī)定增加國家對西部土地整理復(fù)墾開發(fā)資金的投入，西部上繳中央的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，原則上通過安排土地整理項(xiàng)目全額下?lián)堋?/p>

（2）實(shí)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償和繳納相關(guān)稅費(fèi)制度。國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由耕地占用者負(fù)責(zé)開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粺o條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。由省級政府制定開墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督或組織開墾耕地，并驗(yàn)收。占用耕地建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)者，應(yīng)按規(guī)定繳納耕地占用稅。

3.對開發(fā)建設(shè)用地的保障或優(yōu)惠措施

為確保西部大開發(fā)各項(xiàng)工程建設(shè)的順利推進(jìn)，政府采取了一系列優(yōu)惠措施，及時(shí)提供并保障西部開發(fā)建設(shè)用地。一是對西部開發(fā)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)傾斜和分類指導(dǎo)，并簡化審批程序。二是對于使用國有未利用土地的，可免繳土地補(bǔ)償費(fèi)。三是對西部建設(shè)用地實(shí)行稅費(fèi)和用地出讓金等方面的優(yōu)惠，主要內(nèi)容有，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地的耕地開墾費(fèi)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限收取，未利用地如用于工業(yè)的、開發(fā)園區(qū)建設(shè)用地等適當(dāng)降低用地出讓金。

4.土地資源開發(fā)存在的問題endprint

土地資源開發(fā)是由各級地方政府具體組織實(shí)施的。1994年分稅制改革后，地方政府有了獨(dú)立的利益需求，其與中央政府間存在一定利益沖突。在西部土地資源開發(fā)中，既存在地方政府的攫取行為（容志，2010），也有由中央優(yōu)惠政策產(chǎn)生的一些隱患和問題。

（1）一些城市地方政府大規(guī)模圈地導(dǎo)致城市無序蔓延和資源浪費(fèi)。地方政府官員有增加地方財(cái)政收入和增加升遷幾率的雙重激勵(lì)，從而熱衷于招商引資，擴(kuò)大城市規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而現(xiàn)行土地管理制度為地方政府的增長競爭行為提供了可突破的空間，因此，地方政府間的“占地競賽”普遍存在（羅必良 等，2014）77。一些城市地方政府利用對本地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定權(quán)，利用各種規(guī)劃間存在一定的位階混亂特性，突破國家土地利用總體規(guī)劃限制，大規(guī)模圈地，通過土地價(jià)格“剪刀差”獲取土地財(cái)政收入，通過廉價(jià)出讓土地吸引投資，導(dǎo)致城市無序蔓延，浪費(fèi)土地資源（程雪陽，2013）。

（2）一些地方因建設(shè)肆意侵占耕地而致耕地?cái)?shù)量減少或質(zhì)量下降。近年來，西部耕地?cái)?shù)量減少，城鎮(zhèn)建設(shè)占用是主因。這類占用耕地中有相當(dāng)部分屬于未批先用、非法占用，有些并未真正開發(fā)，而是被長期閑置和撂荒，而數(shù)量眾多、面積驚人的開發(fā)區(qū)和大學(xué)城占用耕地量不容小視（閔登 等，2014）。西部耕地質(zhì)量也有下滑趨勢。由于中央在土地用途變更和基本農(nóng)田質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面規(guī)定模糊，地方政府在保持耕地總量動態(tài)平衡方面有很大的操作空間，可一方面占用優(yōu)質(zhì)耕地去招商引資，另一方面又不斷對劣質(zhì)土地進(jìn)行復(fù)墾，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量卻大大下降，甚至出現(xiàn)“基本農(nóng)田上山下水”現(xiàn)象（程雪陽，2013）。地方政府違紀(jì)侵占耕地的根源在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，土地市場改革滯后。受征用補(bǔ)償和土地出讓收益間巨大利差的驅(qū)動，一些地方政府置耕地保護(hù)責(zé)任于不顧。雖然中央政府的土地監(jiān)察有助于減緩地方政府行為，但并不顯著（羅必良 等，2014）。

（3）一些地方土地管理部門存在權(quán)力過于集中和濫用等問題。2006年國家建立了跨區(qū)域的土地督察制度，土地監(jiān)察權(quán)力上收至國務(wù)院，由國土資源部代理。然而，中央政府的監(jiān)察具有事后性和“運(yùn)動式”應(yīng)急反應(yīng)性，主要靠道德教化、政黨紀(jì)律或者嚴(yán)厲的行政懲罰措施進(jìn)行約束，且主要關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而忽視了中西部省區(qū)不斷加劇的“占地競賽”（羅必良 等，2014）。土地監(jiān)察制度本身存在缺陷，無法從根本上解決地方政府的土地違法問題，最終導(dǎo)致地方土地管理部門工作人員權(quán)力過大和權(quán)力濫用，表現(xiàn)為隨意劃撥、征收和批租土地而滋生尋租、土地資源浪費(fèi)、農(nóng)民權(quán)益受損等問題。

（4）地方政府在土地產(chǎn)權(quán)制度改革方面缺乏因地制宜的創(chuàng)新。完善土地產(chǎn)權(quán)制度，是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的需要。西部地區(qū)不同的省區(qū)、同一省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，地方土地管理部門應(yīng)在土地法律框架內(nèi)，適應(yīng)本地區(qū)實(shí)際，因地制宜地探索土地產(chǎn)權(quán)制度改革模式。然而，目前許多地方土地管理政策追求固定模式，缺乏創(chuàng)新，不太適應(yīng)本地實(shí)際，從而影響生產(chǎn)經(jīng)營者的開發(fā)積極性。

四、中美西部土地資源開發(fā)的比較

1.開發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處

（1）開發(fā)背景的相似之處。其一，兩者都是在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的背景下進(jìn)行的。美國是市場經(jīng)濟(jì)國家，西部土地資源開發(fā)是在市場經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的；而中國正在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在此背景下進(jìn)行的西部土地資源開發(fā)，不可能也不能采用過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，而是逐步探索市場化開發(fā)之路。其二，兩者都面臨開發(fā)初期西部與東部發(fā)展很不平衡的現(xiàn)實(shí)。美國西部開發(fā)初期，人們的活動范圍主要集中在東部地區(qū)，西部只有印第安人的部落和為數(shù)不多的獵人、毛皮商人和拓荒者，移民定居點(diǎn)很少且分散。東部相對發(fā)達(dá)，人口較多且正在膨脹，土地資源較稀缺；而西部人煙稀少，土地資源豐富。與美國類似，在中國西部大開發(fā)之初，東部較發(fā)達(dá)，人口密集，土地資源稀缺；而西部地域廣闊，土地資源豐富，但發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部（黃永芳，2015）。1999年，西部GDP占全國的18.71%，東部占60.57%，兩者差距達(dá)41.86個(gè)百分點(diǎn)。西部人均GDP為4 284元，低于全國平均水平6 534元，與東部差距高達(dá)6 485元。西部擁有全國的71.57%的土地和28.94%的人口，人口密度僅為52人/平方公里；而東部擁有全國11.07%的土地和37.2%的人口，人口密度高達(dá)433人/平方公里。

（2）開發(fā)目標(biāo)的相似之處。美國西部土地資源開發(fā)的目標(biāo)在于推進(jìn)人口、資金和技術(shù)等其他要素向西部地區(qū)合理流動，為縮小西部同東部之間發(fā)展的差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國家現(xiàn)代化創(chuàng)造條件或奠定基礎(chǔ)。中國西部土地資源開發(fā)的目標(biāo)與美國有相似之處。在中國西部大開發(fā)初期，西部與東部發(fā)展極不平衡，過大的區(qū)域差距是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也會制約東部乃至全國國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地資源豐富是西部的最大優(yōu)勢，只有開發(fā)好西部土地資源，以此吸引其他要素向西部流動，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃至國家的可持續(xù)發(fā)展。

2.開發(fā)的基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同

（1）開發(fā)面臨的土地資源基礎(chǔ)和土地生態(tài)環(huán)境有所不同。美國西部在開發(fā)之初基本上處于原始狀態(tài)，氣候適宜，土壤肥沃，除有少數(shù)山區(qū)沙漠，大部分都是無際無涯的綠色耕地，許多地方土地資源條件比東部還要好。中國西部大開發(fā)時(shí)，西部已有悠久的發(fā)展歷史，生態(tài)環(huán)境已遭到一定的破壞，土地資源質(zhì)量總體上比東中部差。西北大部分地區(qū)干旱少雨，土地貧瘠，植被覆蓋率低；西南部多高原、山地和丘陵，宜農(nóng)平原少，耕地?cái)?shù)量少且質(zhì)量不高（韋偉，2006）。西部部分地區(qū)甚至沙漠化、荒漠化嚴(yán)重，不適宜人類居住，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。相對而言，中國西部土地資源開發(fā)面臨較薄弱的土地資源基礎(chǔ)，較脆弱的土地生態(tài)環(huán)境。

（2）開發(fā)面臨的社會制度環(huán)境有所不同。美國是實(shí)行生產(chǎn)資料私有制的資本主義國家，中國是以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家。中國目前仍處于社會主義初級階段，正在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。這決定了中美西部土地資源開發(fā)面臨不同的社會制度環(huán)境。美國可以將西部國有土地私有化，中國必須在維護(hù)土地所有權(quán)公有性質(zhì)的前提下，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的市場化改革，制定并實(shí)施符合中國國情的西部土地資源市場化開發(fā)政策和措施。endprint

3.開發(fā)的手段各有側(cè)重

兩國政府在西部土地資源開發(fā)中均采用了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，但各有側(cè)重。

（1）美國西部土地資源開發(fā)中主要運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。美國政府以土地法令的頒布為先導(dǎo)，主要通過法律手段和經(jīng)濟(jì)手段對土地資源開發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)和管理。其一，法律手段起統(tǒng)領(lǐng)作用。1785年和1787年的兩大土地法令開啟了西部土地資源開發(fā)進(jìn)程，“其進(jìn)步性不亞于同時(shí)問世的美國憲法”（張友倫，1993b）。這兩大土地法令適應(yīng)建國之初的財(cái)政困難狀況，對西部土地國有化、建州及設(shè)立土地局經(jīng)辦土地出售等作出具體規(guī)定，法律手段中蘊(yùn)含了經(jīng)濟(jì)手段和行政手段。針對土地法令實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題，聯(lián)邦政府多次進(jìn)行調(diào)整和修訂，逐步放寬西部土地出售政策，甚至頒布《優(yōu)先購買權(quán)法案》正式承認(rèn)先占權(quán)。之后，聯(lián)邦政府適應(yīng)西部開發(fā)的需求，適時(shí)頒布了一些新的土地法令。典型的如：為促進(jìn)西部農(nóng)業(yè)開發(fā)、州立農(nóng)學(xué)院的發(fā)展和鐵路建設(shè)，于1862年頒布《宅地法》《莫里爾農(nóng)業(yè)學(xué)院土地贈與法》和《太平洋鐵路法》；為加強(qiáng)西部土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，1930年代以來頒布《土地資源保護(hù)法》和《聯(lián)邦土地資源分類和多功能利用法》等。通過頒布新的土地法令為政府調(diào)整開發(fā)的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段提供法律依據(jù)。其二，經(jīng)濟(jì)手段是與法律手段有機(jī)結(jié)合的主要開發(fā)手段。在1862年以前的土地法令框架下，聯(lián)邦政府主要采用了出售土地、向州政府贈地和發(fā)放軍人土地憑證等經(jīng)濟(jì)手段，州政府主要采用出售獲贈土地、州屬公地轉(zhuǎn)讓、減免公司稅收、發(fā)行政府債券、認(rèn)購公司股票和海外債券擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段。從1862年到1930年代前頒布的以《宅地法》為標(biāo)志的西部土地法令，使政府開發(fā)的經(jīng)濟(jì)手段由出售土地為主轉(zhuǎn)變?yōu)橘浀貫橹鳎?lián)邦政府除了向農(nóng)民贈地和廉價(jià)售地、向州政府和鐵路公司贈地外，還采用了發(fā)放抵押貸款、允許公司發(fā)行股票等經(jīng)濟(jì)手段。在1930年代以來頒布的西部土地法令中，政府主要采用價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)手段來推進(jìn)土地資源的保護(hù)與綜合利用。其三，行政手段起輔助作用。政府也采用了一定的行政手段，包括機(jī)構(gòu)的設(shè)立，贈地時(shí)指定土地和售地款項(xiàng)的用途及附加條件，實(shí)行生產(chǎn)控制以保護(hù)土壤等，但行政手段只起輔助作用。

（2）中國西部土地資源開發(fā)中側(cè)重于運(yùn)用行政手段。在中國西部土地資源開發(fā)中，行政手段較多，經(jīng)濟(jì)手段不足，法律手段弱化。在行政手段方面，全國各地區(qū)類似，中央政府制定國家土地利用總體規(guī)劃，然后將其分解為年度計(jì)劃，層層下達(dá)給地方政府，并對地方政府的行為進(jìn)行行政監(jiān)督，地方政府則對轄區(qū)土地資源進(jìn)行具體開發(fā)管理。形成了城市土地國有、政府通過征地等對農(nóng)村集體土地實(shí)際控制的制度安排，以及由中央政府制定土地利用計(jì)劃后逐級下達(dá)、實(shí)際由地方政府完成的土地開發(fā)模式（豐雷 等，2013）。在西部土地生態(tài)建設(shè)、耕地保護(hù)和建設(shè)用地保障等各個(gè)方面，都體現(xiàn)了自上而下的政府計(jì)劃管理和行政監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)手段來看，中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和金融信貸支持等優(yōu)惠政策，以推進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)；通過增加土地整理復(fù)墾資金投入、全額下?lián)苌侠U的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)及收繳非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)措施，支持耕地保護(hù)；對西部建設(shè)用地在一些方面實(shí)行稅費(fèi)和用地出讓金優(yōu)惠，地方政府也實(shí)施了一些配套措施。但從滿足西部大開發(fā)對土地產(chǎn)權(quán)配置市場化的要求及推進(jìn)西部土地資源保護(hù)與綜合利用的要求來看，經(jīng)濟(jì)手段的作用效果有限。在法律手段方面，中央政府在《中華人民共和國土地管理法》等全國性的土地法律框架下進(jìn)行西部土地資源開發(fā)管理，沒有專門針對西部的土地管理和監(jiān)督立法。

4.開發(fā)的機(jī)制有本質(zhì)的差異

（1）美國西部土地資源開發(fā)機(jī)制是政府與市場有機(jī)結(jié)合型的。美國西部土地資源開發(fā)是在土地法令統(tǒng)領(lǐng)下的市場化開發(fā)過程。政府在土地法令框架下，以經(jīng)濟(jì)刺激措施和行政權(quán)力對市場進(jìn)行引導(dǎo)，政府行為主要通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)。1862年以前，土地法令規(guī)定了以出售為主、輔之于發(fā)放軍人土地憑證和向州政府贈地的土地資源開發(fā)方式，其中的“現(xiàn)金支付”與“大塊出售”的要求及發(fā)放軍人土地憑證，促進(jìn)了土地投機(jī)市場的較快發(fā)展；聯(lián)邦政府多次調(diào)整土地出售法令，減少出售面積，放松付款條件，甚至頒布《優(yōu)先購買權(quán)法案》以承認(rèn)移民先占權(quán)，以及向州政府贈地資助西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展，均有利于土地市場的發(fā)展。1862年以后到1930年代前，根據(jù)以《宅地法》為標(biāo)志的一系列西部土地法令，聯(lián)邦政府向農(nóng)民、州政府和鐵路公司贈地，使大量土地投入市場并與其他要素有機(jī)結(jié)合；政府在土地法令框架下實(shí)施的減免稅收、發(fā)放貸款、發(fā)行債券等諸多手段，則通過市場的作用將大量私人資本引入土地資源開發(fā)活動中。1930年代以來，《土地資源保護(hù)法》等土地法令的頒布，賦予聯(lián)邦政府和州政府采用生產(chǎn)控制、價(jià)格補(bǔ)貼、差別稅率、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等手段，這些手段也主要是通過市場作用推進(jìn)土地資源保護(hù)與綜合利用。

（2）中國西部土地資源開發(fā)機(jī)制是中央政府—地方政府主導(dǎo)型的。在中國西部土地資源開發(fā)中，中央政府在計(jì)劃指標(biāo)式的管理和政治考評機(jī)制等傳統(tǒng)治理模式下，讓地方政府壟斷土地一級市場，通過地方政府實(shí)現(xiàn)對于土地市場的控制。這樣，決定非農(nóng)用地供給，進(jìn)而決定城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長的力量，主要是政府而非市場，地方政府得到了土地出讓金并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，真正的土地市場卻遙遙無期（程雪陽，2013）。其原因可能在于，除政府以外的其他土地權(quán)利人都尚未成為土地市場的主角，不僅如此，其他土地權(quán)利人的利益有時(shí)、在有的地方可能由于地方政府的攫取行為而受損。地方政府對城市居民房屋的低價(jià)位拆遷，損害城市國有土地使用權(quán)人利益；地方政府搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，最終導(dǎo)致的結(jié)果可能是農(nóng)民“上樓致貧”而不是致富，是推動土地的高速城市化而非人的城市化（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組，2010）。

五、啟示與建議

總體上看，美國西部土地資源開發(fā)取得了成功，盡管1930年代前的開發(fā)產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境破壞等后果，之后不得不極力應(yīng)對。中國西部大開發(fā)時(shí)間不長，西部土地資源開發(fā)在短期內(nèi)取得了明顯成效，但目前仍存在一些問題。中美西部土地資源開發(fā)的背景和目標(biāo)有相似之處，基礎(chǔ)與環(huán)境有所不同，手段各有側(cè)重，機(jī)制則有本質(zhì)的差異。推進(jìn)中國西部土地資源開發(fā)，不能照搬美國的做法；但美國西部土地資源開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)具有重要的借鑒價(jià)值和警示意義，給深入推進(jìn)中國西部土地資源開發(fā)帶來如下啟示。endprint

1.貫徹“協(xié)調(diào)”和“綠色”發(fā)展理念，以美國教訓(xùn)為戒統(tǒng)籌兼顧土地資源的利用與保護(hù)

1930年代前，由于土地法令不夠不完善，美國西部土地資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。1862年前以出售土地為主要內(nèi)容的土地法令的實(shí)施，導(dǎo)致租佃農(nóng)和被租種的土地比例偏高，加之土地租賃制度的缺乏或不完善，大量租佃農(nóng)地未能很好實(shí)行水土保持措施（嚴(yán)金明，2001）。1862年以后至1930年代前實(shí)施的以贈地為主要內(nèi)容的土地法令，缺乏合理利用和保護(hù)土地資源的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步加深了對土地資源的掠奪式開發(fā)。如《宅地法》規(guī)定移民獲得土地所有權(quán)須有5年耕種期限，但未規(guī)定耕作方式，導(dǎo)致不少移民在耕種期限里采用了最粗放的耕作方式，甚至在大平原區(qū)半干旱和貧瘠土地上采用與東部濕潤區(qū)相適應(yīng)的耕作方式，使大片農(nóng)田變成了沙土荒地。

盡管1930年代以來美國加強(qiáng)了對西部土地資源的治理保護(hù)和綜合利用，并取得了成功，但美國所走的這種“先開發(fā)后治理”的道路畢竟付出了財(cái)力等方面的巨大代價(jià)，留下了深刻的教訓(xùn)，具有警示意義。深入推進(jìn)中國西部土地資源開發(fā)，必須深刻銘記和進(jìn)一步吸取這一教訓(xùn)，深入貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念，在健全土地法律的基礎(chǔ)上，繼續(xù)抓好土地生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)對土地資源的綜合利用，實(shí)現(xiàn)土地資源利用與保護(hù)的統(tǒng)籌兼顧，推進(jìn)生態(tài)文明。

2. 進(jìn)行土地法制創(chuàng)新，以健全的土地法律統(tǒng)領(lǐng)土地資源開發(fā)過程

以土地法令統(tǒng)領(lǐng)土地資源開發(fā)過程，是美國西部土地資源開發(fā)成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。1930年代前美國頒布的以出售或贈地為主要內(nèi)容的土地法令，既滿足了美國政府希望盡快開發(fā)西部國有土地的需要，也為移民大軍“西進(jìn)”提供了制度保障（李美嬌 等，2015）。1930年代以來，隨著城市化進(jìn)程加快及西部荒漠化問題日益嚴(yán)重，美國政府頒布了一系列限制土地過度開墾、放牧和采伐及促進(jìn)土地資源綜合利用的土地法令，取得了良好效果。中國是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下進(jìn)行西部大開發(fā)，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)西部土地資源開發(fā)，須貫徹創(chuàng)新發(fā)展理念，以美國經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為鑒，進(jìn)行土地法制創(chuàng)新。

一方面，要適應(yīng)西部土地生態(tài)建設(shè)和土地產(chǎn)權(quán)配置市場化要求完善土地管理立法。基于美國經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，將加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)和多功能綜合利用與推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)配置市場化改革有機(jī)結(jié)合起來，修改現(xiàn)有的土地管理法，或在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上制定《西部土地資源分類和多功能利用法》《西部荒蕪?fù)恋胤ā返葘ｉT土地法律，對各類土地的各項(xiàng)權(quán)益，包括所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、地上權(quán)、地下權(quán)等，作出明確的主體、行權(quán)期、時(shí)間和條件等諸多方面的法律界定；特別是要對土地的租賃期限和用途管制，對農(nóng)民土地權(quán)利及其行使和保護(hù)，作出合理規(guī)定，細(xì)化土地制度。這樣做，一是為培育土地市場主體創(chuàng)造前提，推進(jìn)土地市場建設(shè)和土地產(chǎn)權(quán)的高效、合理流轉(zhuǎn)，提高土地資源開發(fā)效率；二是有利于形成由市場決定土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值的機(jī)制，從源頭上遏制地方政府違規(guī)征收、拆遷和隨意規(guī)劃行為，避免農(nóng)地不合理流失和土地資源浪費(fèi)，保障相關(guān)行為主體合法權(quán)益；三是鼓勵(lì)人們到西部植樹種草、整治和利用“四荒”，推進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)和多功能最優(yōu)綜合利用。

另一方面，要基于規(guī)范地方政府土地管理行為的要求加強(qiáng)土地管理監(jiān)督立法。地方政府對西部土地資源開發(fā)行使具體的管理權(quán)，這種管理權(quán)應(yīng)是法律所賦予的，其實(shí)施亦應(yīng)受法律的監(jiān)督，這也是美國西部土地資源開發(fā)成功的一條經(jīng)驗(yàn)。目前，中國地方土地管理部門因監(jiān)督機(jī)制不健全而存在權(quán)力過于集中和濫用等問題，中央政府的監(jiān)督仍主要限于行政手段，靠道德教化、政黨紀(jì)律或嚴(yán)厲的行政懲罰措施進(jìn)行約束，效果有限。應(yīng)加強(qiáng)土地管理監(jiān)督立法，健全各項(xiàng)監(jiān)督法律，對各種監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式和程序等作出明確規(guī)定，使監(jiān)督工作有章可循。

3. 推動政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場機(jī)制在土地資源開發(fā)中的決定性作用

市場機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的動力之源。充分發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，使市場機(jī)制這只“無形之手”與政府作用這只“有形之手”相得益彰，形成耦合動力，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢所在，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的一個(gè)應(yīng)有之義。美國西部土地資源開發(fā)是在政府推動下依賴私人投資進(jìn)行的，充分發(fā)揮了市場機(jī)制的力量，提高了土地資源開發(fā)效益，較好地實(shí)現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置。目前中國西部土地資源開發(fā)仍以政府為主導(dǎo)，政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理雖有利于開發(fā)的有序進(jìn)行，但影響開發(fā)效率，不利于調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性，不能充分發(fā)揮市場機(jī)制應(yīng)有的作用。為此，需要貫徹“創(chuàng)新發(fā)展”和“開放發(fā)展”的理念，在推動政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新、調(diào)整完善并嚴(yán)格執(zhí)行土地管理立法的前提下，大力推進(jìn)西部土地市場體系建設(shè)：培育和發(fā)展獨(dú)立于政府的土地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)和土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等，建立西部土地交易所，保證西部土地產(chǎn)權(quán)交易在法律規(guī)定的框架內(nèi)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，形成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

4. 改革政府行政管理體制，構(gòu)建土地資源開發(fā)中合理的中央—地方政府分權(quán)關(guān)系

在美國西部土地資源開發(fā)中，聯(lián)邦政府和州政府都發(fā)揮了不可或缺的推動作用，主要是從宏觀上創(chuàng)造開發(fā)的環(huán)境和條件，包括制定法律政策、推動開發(fā)活動、規(guī)范開發(fā)行為、對交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及教育發(fā)展等給予直接援助等；而且，聯(lián)邦政府和州政府之間形成了合理的分工合作關(guān)系，聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力邊界非常明晰，兩者間不僅有縱向的委托代理關(guān)系，更多的是橫向分工關(guān)系。也就是說，關(guān)于西部土地資源開發(fā)事項(xiàng)，有不少是聯(lián)邦政府直接承辦、不委托州政府的，或者是由聯(lián)邦政府承辦、州政府協(xié)助的。

目前，中國中央政府在土地資源開發(fā)上有多重目標(biāo)，并希望在這些常常相互沖突和很難協(xié)調(diào)的目標(biāo)間找到平衡（程雪陽，2013），導(dǎo)致土地資源開發(fā)中中央—地方關(guān)系具有“多任務(wù)委托代理”特征，中央政府與地方政府的權(quán)力邊界不清晰和不固定，地方政府傾向于選擇執(zhí)行激勵(lì)強(qiáng)且易考量的土地資源開發(fā)任務(wù)（豐雷 等，2013），這是中國西部土地資源開發(fā)效率不高的重要原因。對西部土地資源開發(fā)，中央政府要進(jìn)一步落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，除了完善法治、尊重市場外，還要遵循行政管理規(guī)律，改革政府行政管理體制，放松管制，加強(qiáng)治理，理順與地方政府的分權(quán)關(guān)系，進(jìn)而著力增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，中央政府需要據(jù)西部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦條件，明確與地方政府的分權(quán)邊界，緩解乃至避免與地方政府間在土地資源開發(fā)上的利益沖突，提高開發(fā)效率。可將西部土地資源開發(fā)事務(wù)分為由中央政府承辦的、由中央政府承辦且地方政府協(xié)助的、由地方政府承辦且中央政府資助的、只由地方政府承辦的等類型，明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上合理配置財(cái)權(quán)及其他權(quán)利，并以法律形式規(guī)定下來。endprint

參考文獻(xiàn)：

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組.2010.還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社.

程雪陽.2013.中國的土地管理出了什么問題[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)（3）：108121.

樊亢，賀力平.1988.略論19世紀(jì)美國政府開發(fā)西部的土地政策及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用[J].世界經(jīng)濟(jì)（9）：7478.

豐雷，楊躍龍，姚麗.2013.分權(quán)與激勵(lì)：土地供應(yīng)中的中央—地方關(guān)系研究[J].中國土地科學(xué)，27（10）：410.

顧孟迪，雷鵬.2003.以土地資源開發(fā)推動西部發(fā)展[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究（1）：101102.

韓啟明.2004.建設(shè)美國：美國工業(yè)革命時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會變遷及其啟示[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社.

韓曉文.2011.西部的開發(fā)和發(fā)展應(yīng)以資源為依托[J].甘肅科技，27（14）：2123.

何黎萍.1998.美國西部土地立法與農(nóng)業(yè)的資本主義化[J].學(xué)術(shù)研究（4）：5963.

洪朝輝.1992.美國西部土地投機(jī)問題的史學(xué)爭論與理論思考[J].美國研究（4）：121144.

黃仁偉.1993.美國西部土地關(guān)系的演進(jìn)——兼論“美國式道路”的意義[M].上海：上海社會科學(xué)出版社.

黃永芳.2015.西部大開發(fā)前后西部省份的區(qū)域競爭力比較研究[D].昆明：云南大學(xué).

蘭伊春.2006.論美國聯(lián)邦政府的土地政策及其影響[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）（4）：5558.

蘭伊春.2007.論近代美國西部開發(fā)中的土地投機(jī)問題[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）（4）：6465.

李美嬌，何凡能，等.2015.中美巴印過去300年耕地時(shí)空變化的比較研究[J].地理科學(xué)進(jìn)展，34（1）：6472.

黎賠肆.2002.西部開發(fā)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新原則[J].經(jīng)濟(jì)地理，22（3）：356358.

劉宏誼.1986.土地政策的放寬是促進(jìn)西部開發(fā)的重要因素——十九世紀(jì)美國土地政策的發(fā)展演變和西部的開發(fā)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯（2）：2733.

龍花樓，李秀彬.2000.美國土地資源政策演變及啟示[J].中國土地科學(xué)，14（3）：4347.

羅必良，李尚蒲.2014.地方政府間競爭：土地出讓及其策略選擇——來自中國省級面板數(shù)據(jù)（1993—2009年）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].學(xué)術(shù)研究（1）：6778.

馬暕，姬長龍，等.2012.中國西部地區(qū)土地利用變化聚類分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，22（5）：149152.

閔登，周維.2014.對我國耕地逐年減少現(xiàn)狀的一些思考[J].技術(shù)與市場，21（6）：396397.

榮朝和.2006.19世紀(jì)美國政府的鐵路土地轉(zhuǎn)讓政策[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究（3）：3236.

容志.2010.土地調(diào)控中的中央與地方博弈——政策變遷的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.

唐俊，李建華.2006.政府行為在西部土地資源開發(fā)與利用中的探討[J].理論前沿（3）：6061.

唐納德·沃斯特.2003.塵暴：1930年代美國南部大平原[M].文蕙，譯.北京：三聯(lián)書店.

田耀，孫倩倩.2014.美國土地政策演變及對資源保護(hù)的啟示[J].國土資源科技管理，31（2）：107112.

王鳳春.1999.美國聯(lián)邦政府自然資源管理與市場手段的應(yīng)用[J].中國人口·資源與環(huán)境，9（2）：9598.

王旭.2000.美國城市史[M].北京：中國社會科學(xué)出版社.

王旭.2003.美國西部開發(fā)與聯(lián)邦政府的土地政策[J].史學(xué)集刊（1）：6472.

韋偉.2006.中美西部大開發(fā)的比較及對現(xiàn)代的啟示[D].上海：復(fù)旦大學(xué).

希巴德.1924.公共土地政策史[M].紐約：威斯康星大學(xué)出版社.

徐欣.2005.現(xiàn)當(dāng)代美國西部城市的崛起及菲尼克斯城市的個(gè)案研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)：10.

嚴(yán)金明.2001.美國西部開發(fā)與土地利用保護(hù)的教訓(xùn)暨啟示[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），38（2）：119126.

楊生茂，劉緒貽.1990.美國內(nèi)戰(zhàn)與鍍金時(shí)代[M].北京：人民出版社.

尹秀芝.2005.聯(lián)邦政府的土地政策與美國西部開發(fā)[J].北方論叢（1）：105107.

張友倫.1993a.關(guān)于美國1787年西北法令的評價(jià)問題[J].歷史研究（4）：148162.

張友倫.1993b.美國的獨(dú)立與初步繁榮[M].北京：人民出版社.

張友倫.2005.美國西進(jìn)運(yùn)動探要[M].北京：人民出版社.endprint