《中小企業促進法》的評析與完善

摘 要：《中華人民共和國中小企業促進法》（以下簡稱《中小企業促進法》）自2003年1月1日起施行，成效與缺陷并存。隨著配套法律、法規、規章、政策等的出臺，《中小企業促進法》的施行得到了強有力的支撐，但仍然存在一些問題。在中小企業的界定標準問題上，需要采取定性定量復合的界定標準并進一步細化“從業人員”的規定；在管理機構的問題上，需要合并各部門職能并轉移給中小企業司和中小企業局，形成一套統一的中小企業管理體系；在施行效果的評估問題上，需要對評估作出明確的規定，以及時發現并完善《中小企業促進法》存在的一些問題。

關鍵詞：中小企業；促進法；問題；評述；完善

世界各國90%以上的企業是中小企業，它們在促進經濟發展、增加社會就業、推動技術創新、維護社會穩定等方面發揮著越來越重要的作用。然而，作為國家促進中小企業發展的核心法律，《中小企業促進法》在實踐中暴露了其存在的一些問題。在比較法的視角下，發現并完善《中小企業促進法》存在的問題，不僅有利于《中小企業促進法》的有效施行，更有利于進一步促進中小企業的健康發展。

一、《中小企業促進法》存在的問題

1.中小企業的界定標準問題

根據《中小企業劃型標準規定》，我國把中小企業劃分為中型、小型、微型三種類型，即主要結合行業特點，根據企業從業人員、營業收入、資產總額等指標進行界定。質言之，我國采用了行業特點與定量界定相復合的界定標準，缺乏定性界定標準。所謂定量界定，是指以企業的資產總額、營業收入、從業人員等能夠量化的指標來界定；所謂定性界定，是指從獨立所有、自主經營、較小的市場份額等能夠反映中小企業本質特征的標準進行界定。定性界定標準的缺失，導致實踐中對中小企業的界定過于僵化，無法從企業的本質上對中小企業進行界定。

其次，對“從業人員”的規定不明確。《中小企業劃型標準規定》中規定，“企業類型的劃分以統計部門的統計數據為依據”，沒有直接明確“從業人員”的范圍。然而，《中國勞動統計年鑒2013》和勞動統計制度在“再就業的離退休人員、民辦教師以及在各單位中工作的外方人員和港澳臺方人員是否計入職工統計”的問題上存在爭議，需加以明確。

2.中小企業的管理機構問題

我國的中小企業管理機構相當復雜——根據《中小企業促進法》第四條的規定，中小企業管理機構主要有國務院、國務院負責企業工作的部門、國務院有關部門、縣級以上地方政府及其所屬的負責企業工作的部門和其他有關部門等。實踐中，負責管理中小企業的機構主要有工業與信息化部的中小企業司、地方的中小企業管理局（處）、農業部的鄉鎮企業局、工商管理局等，國家科委、勞動部、國內貿易局等也或多或少地參與中小企業的管理。“多部門管理”弊端顯露：機構重疊、政出多門，導致眾多部門針對不同類型、不同所有制、不同規模以及中小企業的不同業務范圍進行管理和指導；再者，管理機構之間存在一定程度上的利益沖突，在缺乏必要協調的情形下，使得法律落實和政策執行的成本增大、效率降低。

3.《中小企業促進法》施行效果的評估問題

法律的施行效果是非常重要的問題，也應當是立法者最為關注的問題。《中小企業促進法》作為中國首部促進中小企業發展的核心法律，在中小企業的地位愈顯突出的大背景下，自然備受社會各界和政府機構的關注，尤其是施行效果的評估問題。然而，《中小企業促進法》并未對施行效果的評估作出規定。在實踐中，全國人大常委法工委、工信部等已經意識到評估的重要性，先后公布了“全國人大常委法工委關于《中小企業促進法》有關制度立法后評估工作情況的報告”、“工信部關于請協助開展《中小企業促進法》立法后評估問卷調查工作的通知”等。雖然以上兩個文件都提及了對《中小企業促進法》的評估，但涉及的廣度和深度遠遠不夠，需要對施行效果的評估作出更加明確的規定。

二、域外法規定及評述

1.域外法的界定標準及評述

通過域外法的相關規定可以發現，界定標準并不是單一的，而是復合性的，即行業特點、定量標準、定性標準的復合界定標準。具體而言，行業特點是普遍采用的標準，采用定量標準的國家占多數，采用定性標準的國家相對較少。定性界定標準有助于從長遠的角度把握中小企業的概念，在內涵上更具科學性和穩定性。資產總額、營業收入、從業人員等標準僅僅是中小企業顯現出來的外部特征，而獨立所有、自主經營、較小的市場份額等標準更能反映中小企業的本質。當然，由于定量標準易于量化，操作性很強，而且能夠在一定程度上反映質的外化特征，因此，定量界定與定性界定的復合更有利于科學、合理地界定中小企業。

2.域外法的中小企業管理機構及評述

美國的SBA是一個獨立的、專門性的聯邦機構，其機構本身和所制定的政策都具有較高的權威性，能夠為中小企業的發展提供全方位的服務。日本設置了中小企業廳（隸屬于通商產業省），在各級地方政府設置中小企業科，形成了一個統一的、有層次的中小企業管理機構的體系。相反，英國的中小企業管理機構呈現出“一個核心、多元管理”的特點。一個核心，是指貿易工業部負責主要的政策的制定和法律的執行，并協調政府各部門間的分工合作；多元管理，是指企業聯盟、培訓與企業委員會、教育與就業部、環境部等也參與促進中小企業發展的活動。英國的“多部門管理”弊端百出，不利于促進中小企業的有效發展。

3.域外法的施行效果評估現狀及評述

針對中小企業促進法的評估，大多數國家并未作專門性的規定，而是援用立法評估的一般規定。然而，也有國家在中小企業促進法中明確了評估的規定，例如日本和德國。根據《日本中小企業基本法》第十條、第十一條的規定，政府必須定期進行必要的調查，公布調查結果，以便詳細的了解中小企業的實際情況，并向國會報告采取的相關措施；根據《德國巴登——符騰堡州中小企業促進法》第二十四條的規定，州政府必須定期向州議會匯報相關促進措施的作用和成果監測情況，以便不斷地對相關措施進行改進，促進中小企業的發展。由此可見，國外的立法評估經驗已經較為完善，不僅在觀念上重視促進措施帶來的實際影響，在技術上也有了定性定量復合等先進方法，這些觀念和技術皆值得借鑒參考。

三、《中小企業促進法》的完善建議

1.界定標準的完善建議

（1）增加定性界定標準。定性界定標準以獨立所有、自主經營、較小的市場份額等指標作為界定標準，更能反映中小企業的本質，因而采用定性界定標準更能科學、合理地對中小企業進行界定。其次，定性界定標準能夠防止大企業濫用權利。面對經濟利益的誘惑，可能存在部分大企業為了獲取促進中小企業發展的優惠措施而投資設立中小企業，從而擠占中小企業的“蛋糕”份額。在此情形下，其設立的中小企業雖然符合定量界定的標準，但實質上卻擁有資金、技術、管理等方面的明顯優勢，需要通過增加定性界定標準對其加以“剔除”。

（2）細化從業人員的規定。由于勞動統計年鑒和勞動統計制度對從業人員的規定存在矛盾之處，而從業人員又是界定“中小企業”的重要組成部分，因此，《中小企業促進法》有必要對“從業人員”作出明確規定。比較而言，歐盟的“年度工作單位”更能反映一個企業在經營活動中真實的用工情況和用工需求，而且兼職員工和非雇用員工的工作實際上也是企業工作總量的一部分，應當將之納入“從業人員”的范圍。

2.管理機構的完善建議

（1）在中央層面，《中小企業促進法》應當明確中小企業司的設置、地位和職責等規定。根據國務院發展研究中心的一項課題調研報告顯示，“國家應成立一個正部級中小企業管理委員會，類似美國的小型企業管理局。”不論是中小企業管理委員會抑或中小企業司，其核心目的都是在中央層面設置統一的中小企業管理機構。

（2）在地方層面，《中小企業促進法》應當明確中小企業管理局的設置、地位和職責等規定。相應地，地方的中小企業管理機構也需要調整，例如鄉鎮企業局、工商管理局、旅游服務業等管理部門對中小企業的管理職能，將由中小企業管理局統一承擔。

從中央到地方，中小企業司和中小企業局形成一個統一的、有層次的中小企業管理體系——既有中央的統一領導，又充分發揮了地方的基礎性作用。作為中小企業的“代言者”，統一的管理機構才能夠研究并制定反映中小企業需求的政策、協調沖突的利益關系、增強法律的施行效果和政策的執行效果，在激烈的市場競爭中，為中小企業的發展保駕護航。

3.評估施行效果的完善建議

《中小企業促進法》應當對評估的主體、內容等作出規定，以便科學、合理地開展評估工作。第一，評估主體——由中小企業司或中小企業局主導，聯合其他部門成立評估小組。由于《中小企業促進法》的針對性較強，且中小企業司或中小企業局對該法的內容、實施情況等更為了解，所以由其主導的評估小組更能夠勝任對《中小企業促進法》進行評估的工作。第二，評估內容——縱向層面，對《中小企業促進法》的操作性、執行性、有效性及存在的問題進行評估；橫向層面，從資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓和社會服務等方面出發，全方位的評估對經濟、社會和環境產生的影響，并就重大問題或關鍵條文進行重點評估。

總之，在評估過程中，應當始終以《中小企業促進法》給中小企業帶來的實際影響為重點，并全方位的評估該法對經濟、社會和環境產生的影響。在探討相關促進措施是否合理、可行的基礎上，通過評估多角度地分析《中小企業促進法》在實踐中的施行效果并提出完善建議，以促進中小企業的健康發展。

四、結語

《中小企業促進法》就像大海中的領航者，在駭浪和風雨中帶領艦隊前行，這不僅需要航向的準確性，更需要艦艇自身的堅固性。中小企業的界定標準就是航向指標，明確指出《中小企業促進法》促進的對象；中小企業司和中小企業局就是艦艇架構，統籌制定政策、承擔職責；施行效果的評估就是對艦艇的定期“檢修”，能夠及時發現并解決問題。中小企業對經濟發展、科技創新、社會就業的影響如此重大，《中小企業促進法》也在實踐中不斷地接受著檢驗。更多的探索需要致力于探析《中小企業促進法》存在的問題并逐步完善，以促進中小企業健康、快速地發展。

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作者簡介：劉曉（1992- ），女，漢族，重慶，北京師范大學，民商法學碩士