高校檔案向社會開放：現狀及阻力分析

■廖穎

高校檔案向社會開放：現狀及阻力分析

■廖穎

《普通高等學校檔案管理辦法》和《高等學校檔案管理辦法》等相關法規在不同時期為高校檔案向社會開放提供了主要依據，但目前我國高校檔案向社會開放的水平仍普遍低下，絕大多數高校檔案機構均未開展過檔案向社會開放工作。究其原因，高校檔案向社會開放存在不少阻礙因素，主要包括以下四個方面：一是傳統檔案工作理念與模式帶來的負面影響；二是檔案開放法律體系內部存在沖突；三是缺乏相應的懲罰與免責機制；四是配套條件尚未成熟。

高等學校檔案開放阻礙因素

一、高校檔案向社會開放的依據

20世紀80年代，隨著我國開放歷史檔案相關政策的出臺，高校檔案向社會開放也被提上議程。1989年10月，原國家教育委員會發布施行《普通高等學校檔案管理辦法》（簡稱“6號令”），對高校檔案的開放主體、開放檔案的利用與公布、不宜開放的范圍等方面做了規定。其條文明確規定：高校檔案館應按照規定向全校和社會開放檔案，高校綜合檔案室所保存的檔案，主要供本校利用；凡持有合法證明的單位或個人，在說明利用檔案的目的和范圍后，均可查閱利用屬開放范圍的檔案；涉及黨和國家秘密的、專利或技術秘密的、個人隱私的或檔案形成部門規定限制利用的檔案，均不屬于開放的范圍。［1］6號令的以上規定，在整體框架上確定了高校檔案向社會開放的原則。

1993年11月，原國家教育委員會發布《高等學校檔案工作規范》，在6號令的基礎上進一步對高校檔案開放工作作了更加具體的要求。如在開放主體方面明確規定：“已建館的學校，對館藏檔案，自形成之日起滿三十年的，除未解密或需要控制使用部分外，均應按國家規定，報校長批準后，分期分批向社會開放，未建館的不向社會開放”。［2］

2008年8月，教育部和國家檔案局聯合發布《高等學校檔案管理辦法》（簡稱“27號令”），對高校檔案向社會開放又作了新的規定。相較于6號令，27號令對高校檔案向社會開放方面的內容所作的一個重要調整是：明確開展檔案的開放和利用工作是高校檔案機構的管理職責之一。［3］這意味著，高校檔案開放主體范圍從6號令規定的“高校檔案館”擴展為“高校檔案機構”（含高校檔案館和綜合檔案室），高校檔案開放范圍將進一步擴大。

二、高校檔案向社會開放的現狀

自1989年6號令發布實施開始計算，我國高校檔案開放工作發展至今已有二十多年的歷史，但實際的開放實踐成效并不顯著。

從我國開放檔案的歷史來看，截至目前開放檔案仍主要限于各級國家檔案館保存的檔案，高校檔案機構保存的檔案僅占少數。根據教育部相關部門的調查，2007年，72所教育部直屬高校開放檔案1432328卷（件），僅占館藏檔案總量的23.96%。［4］這僅是教育部直屬高校檔案開放的情況，如果將范圍擴大到全國高校，其檔案開放程度必定遠遠低于這個水平。另據有關調查，“我國高校僅有10%左右的教學與科研檔案能夠被社會公眾所利用，而這10%的檔案被社會公眾利用的途徑只有兩種：一種是教師與科研人員自行發表公開而被公眾獲知的成果；一種是教學或科研人員主動對外公開相關研究成果。”［5］這也從側面反映了我國高校檔案低水平向社會開放的現實。

據筆者2016年1月對上海地區高校檔案向社會開放情況的調查，在已經設立檔案館的19所上海高校中，僅上海交通大學檔案館開展過檔案向社會開放工作（其開放檔案范圍主要包括大部分建國前的歷史檔案，以及一部分建國后的文書檔案），其余18所高校檔案館均未開展過該項工作。具體情況如表1：

從表1可以看出，我國高校檔案向社會開放水平是非常低的。無論建館時間和館藏檔案形成時間有多早，都沒有直接促成高校檔案向社會開放工作的開展。如果按照檔案“自形成之日起滿30年向社會開放”的標準，根據館藏檔案最早形成時間判斷，表1中所有高校檔案館均有部分館藏檔案滿足向社會開放的條件。然而，這些高校檔案館絕大多數都還未開展過檔案向社會開放工作。

表1　上海地區部分高校檔案向社會開放情況一覽表

三、高校檔案向社會開放的阻力分析

表2　相關檔案法律法規對檔案開放的規定

1.傳統檔案工作理念與模式帶來的負面影響

一是傳統檔案工作理念的束縛。長期以來，“重藏輕用”的檔案工作理念一直占據主導地位，在檔案工作實踐中體現為：重視檔案的收集和保管，輕視檔案的開放和利用，反映在高校檔案工作中就體現為限制高校檔案的利用，而拒絕向社會開放檔案則是限制高校檔案利用的重要途徑之一。

多年來，在“重藏輕用”理念的支配下，高校檔案機構非常謹慎地保護著館（室）藏檔案，把高校自身產生的各類檔案作為“獨享”的內部資源，不對社會開放使用。其理由是：“檔案是由高校自身所產生，與社會公眾和其他社會組織無關，因此，其所保存的檔案資源不具備對外開放使用的條件。”［6］“重藏輕用”的理念在無形中束縛了高校檔案向社會開放工作。

二是傳統檔案工作模式的慣性阻力。高校檔案向社會開放，意味著檔案利用范圍的擴大，需要高校檔案機構具有開放的檔案意識。但是從現實情況看，高校檔案部門普遍以保守態度對待檔案開放工作。在筆者調查中發現，不少業內人士認為，檔案向社會開放主要是國家檔案館的事情，與高校關系不大，高校檔案主要還是對校內提供利用，甚至有人質疑高校檔案向社會開放的必要和意義。這種潛意識下對高校檔案向社會開放的排斥，主要源于高校檔案工作長期以來形成的固有模式及其帶來的慣性。一直以來，高校檔案工作基本上都是在學校范圍內開展，在檔案利用方面也主要是面向校內提供利用，除了學生利用與本人相關的檔案（如成績單）之外，一般不對校外提供利用。這種工作模式將高校檔案的社會利用拒之門外，而且不會給高校檔案機構帶來任何不利影響。在這種慣性力量的推動下，高校檔案機構必然產生惰性，不會對任何破壞其穩定性的創新或變革行為抱有積極的態度，包括向社會開放檔案在內。

2.檔案開放法律體系內部存在沖突

如前文所述，6號令和27號令在不同時期為高校檔案向社會開放提供了主要依據。作為部門規章，這兩者似乎已經為高校檔案開放工作提供了充分的依據。但如果將這兩部規章納入檔案開放法律體系中進行更深入細致的觀察，我們不難發現，它們對檔案開放的規定與上位法（含檔案法律和行政法規）并非一致。具體如表2。

從表2可以看出，部門規章、行政法規及法律對檔案開放主體的規定存在矛盾。從法律層面看，1987年《檔案法》和1996年《檔案法》均明確規定檔案向社會開放的主體是“國家檔案館”。換句話說，檔案開放的法定主體是國家檔案館，只有國家檔案館才具有向社會開放檔案的法定職責。從行政法規層面看，1990年《檔案法實施辦法》規定檔案開放主體為“各級各類檔案館”，而1999年《檔案法實施辦法》規定檔案開放主體為“各級國家檔案館”。兩者雖然僅二字之差，但內涵卻發生了變化，后者僅為前者的一部分。從部門規章層面看，6號令規定高校檔案的開放主體為“高校檔案館”，27號令規定高校檔案的開放主體為“高校檔案機構”。根據法制統一的要求，作為下位法的檔案行政法規和檔案部門規章應與作為上位法的檔案法律保持一致，下位法的內容細化與上位法不能有相互抵觸的地方。也就是說，表2中三個法律層次所涉及的檔案開放主體即“國家檔案館”、“各級各類檔案館”和“高校檔案館”（或“高校檔案機構”）之間應構成一種隸屬關系。但事實并非如此，其中主要存在兩處矛盾：其一，“高校檔案館”（或“高校檔案機構”）不屬于“國家檔案館”的范疇，不在檔案開放的法定主體范圍內；其二，“各級各類檔案館”包含“國家檔案館”，超出了檔案開放的法定主體范圍。1999年《檔案法實施辦法》將檔案開放主體“各級各類檔案館”改為“各級國家檔案館”，因而解決了第二種矛盾，但是第一種矛盾卻依然存在。

由于檔案部門規章的法律位階低于檔案法律，如果6號令和27號令對檔案開放的規定與《檔案法》之間存有不一致，根據法制統一原則應適用《檔案法》的規定。這樣一來，“高校檔案館”或“高校檔案機構”向社會開放檔案就變成了一種虛無的職責。事實上，檔案法律法規對檔案開放主體規定的不一致，導致了檔案業界對高校檔案向社會開放的認識一直存在差異，主要集中在：高校檔案館作為高校內部機構，是否應像各級國家檔案館那樣對社會開放檔案。這種認識上的不統一，直接影響了高校檔案向社會開放工作的開展。

3.缺乏相應的懲罰與免責機制

檔案法律法規對檔案開放主體規定的不一致性，本來就使高校檔案是否應向社會開放存在爭議，而缺乏相應的懲罰與免責機制則進一步削減了高校檔案機構向社會開放檔案的意愿。

一方面，按照現有檔案法律法規的規定，一般只有對檔案安全造成威脅的行為才會受到懲罰，如損毀、丟失或者擅自銷毀屬于國家所有的檔案，擅自提供、抄錄、公布屬于國家所有的檔案，涂改、偽造檔案等。而針對檔案的開放利用，檔案法律法規只是提出了相應的要求，“并沒有對檔案館在檔案開放利用檔案中應承擔的義務以及在履行義務過程中出現的違法行為作出強制性條款規定。”［7］即便是直接針對高校檔案工作的現行法規27號令，也沒有任何提及與檔案開放問題相關的處罰事項。與檔案開放相關法律責任的缺失，使高校檔案向社會開放缺少了外部壓力。

另一方面，由于缺乏相應的免責機制，高校檔案機構向社會開放檔案可能會給自身帶來麻煩。在我國，開放檔案的利用權與公布權分屬不同的主體。公民或組織只要持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，在表明利用目的之后，就可以利用已開放的檔案。而檔案的公布權卻屬于國家檔案館或檔案保管單位所有。開放檔案的利用權與公布權的分離，給檔案開放工作本身帶來了隱患。根據各級國家檔案館開放檔案的經歷，任何開放檔案的不當利用（如擅自公布檔案）都可能會帶來糾紛。檔案館在提供檔案利用時，“對利用者的利用目的只能進行形式審查，其利用檔案的真實目的是什么，利用以后是否會公布或者公布以后產生的法律責任就不是檔案館可以溯及到的”。［8］這種不可控性給檔案館帶來了風險，一旦發生糾紛，檔案館往往會因為缺乏相應的法律保障而難以擺脫責任。各級國家檔案館開放檔案所帶來的現實教訓，使高校檔案機構對開放檔案的態度是慎之又慎。

以上兩個方面內容實際上隱含了兩種假設：一是，如果不向社會開放檔案，高校檔案機構不需承擔任何法律責任。二是，如果向社會開放檔案，則可能會給自身帶來麻煩。這是兩種完全可以預見的結果，高校檔案機構在開展檔案開放工作之前勢必先衡量利弊。出于趨利避害的本能，高校檔案機構為了規避風險，自然更傾向于選擇不向社會開放檔案。

4.配套條件尚未成熟

檔案向社會開放，需要一系列的準備工作，包括開放鑒定、整理、開放檔案目錄制作等一系列相關基礎工作，這些工作都需要有相應的條件作為支撐，包括人財物及其他相關的配套條件。然而，目前大部分高校檔案機構相應的配套條件尚未成熟。

筆者在調查中發現，有一部分業內人士認為，高校檔案確實有一部分可以向社會開放，但是人手太少，正常的日常工作都來不及應付，更不要提開展檔案開放工作了。還有一部分人認為，高校檔案向社會開放工作應該有可操作性的標準，但目前仍缺少可操作性的文件或細則，開展這項工作是有難度的。這實際上反映了高校檔案向社會開放普遍存在兩方面的難題：一是，高校檔案機構普遍存在人力不足的現象。如果按照《地方各級檔案館人員編制標準（試行）》（國檔聯發〔1985〕2號）的規定計算，目前大部分高校檔案機構的人員配備都沒有達標。隨著館（室）藏檔案的數量越來越大，檔案服務的工作量不斷增加，維護檔案安全等任務也不斷加大，高校檔案機構人員編制偏少的問題愈顯突出。高校檔案工作人員疲于應付日常工作，根本沒有時間和精力開展檔案開放工作。二是，缺乏檔案開放鑒定標準。《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規僅就檔案開放作出原則性規定，對檔案開放鑒定沒有任何規定，至于“哪些人、哪些部門具有鑒定檔案的權利，鑒定工作的原則、組織和程序如何安排，沒有進一步說明。”［9］以上兩方面難題的存在，導致了這樣一種情況的出現：有些高校檔案機構雖有向社會開放檔案的意愿，但卻因缺乏相應的配套條件而無法開展這項工作。

［1］《普通高等學校檔案管理辦法》，國家教育委員會令第6號，1989年10月10日.

［2］《高等學校檔案工作規范》，國家教育委員會，1993年11月16日.

［3］《高等學校檔案管理辦法》，中華人民共和國教育部、國家檔案局令第27號，2008年8月20日.

［4］藺海波.亟待加快發展步伐提高管理水平——關于高校檔案工作的調查與思考［N］.中國教育報，2008年6月18日第12版.

［5］［6］曹勤民.從“獨享”走向“共享”——論高校檔案信息資源社會價值的實現路徑［J］.檔案學通訊，2012（5）：50.

［7］楊丹娟.檔案開放利用制約因素分析之法制體系［J］.檔案學研究，2008（6）：37.

［8］謝君.從一起檔案文獻編纂案例看檔案開放利用工作［J］.云南檔案，2012（4）：57.

［9］劉鴻浩，鄒華.檔案開放鑒定芻議——困境和出路［J］.檔案學研究，2011（2）：47.

作者單位：上海理工大學檔案館