總結經驗　不斷創新開創我省鄉鎮檔案管理工作新局面
——在鄉鎮檔案館建設暨檔案數字化培訓會議上的講話

■　黃鳳平

總結經驗不斷創新開創我省鄉鎮檔案管理工作新局面
——在鄉鎮檔案館建設暨檔案數字化培訓會議上的講話

2016年7月12日

■黃鳳平

為貫徹落實省委辦公廳、省政府辦公廳《關于加強和改革新形勢下檔案工作的實施意見》精神，推動我省鄉鎮檔案工作科學發展，今天，我們在曲靖召開全省鄉鎮檔案館建設暨檔案數字化培訓會，主要任務是：以“四個全面”為引領，以五大發展理念為思路，交流、總結鄉鎮檔案工作經驗和做法，分析我省鄉鎮檔案工作存在的問題和不足，探尋我省鄉鎮檔案管理的新模式、新機制，更好地服務于新農村建設和扶貧攻堅工作，服務于農業農村社會經濟發展各項事業。

此次會議之所以選擇在曲靖，是因為曲靖市在創新鄉鎮檔案工作機制、加強鄉鎮檔案資源體系建設方面率先邁出了步伐，成效顯著，值得學習和推廣。今天上午，大家分別參觀了麒麟區東山鎮和羅平縣阿崗鎮鄉鎮檔案館，剛才曲靖市、羅平縣、師宗縣以及麒麟區東山鎮、羅平縣阿崗鎮分別作了經驗交流，相信將會對大家厘清新時期鄉鎮檔案工作思路，加強和改進鄉鎮檔案工作起到積極的促進作用。

鄉鎮及其站所機構、社會團體、企業事業單位和村級組織在實施社會管理和推進農業、農村各項事業中形成了大量的有憑證價值的檔案資料，真實反映了農業發展歷程、農村各項工作和農民生產生活情況，在發展農業生產、增加農民收入、強化公共服務、著力民生保障、加強社會管理、維護農民權益、穩定農村社會、推進基層民主、繁榮農村文化以及提高農村基層政權和村民自治組織管理水平等方面發揮著極其重要的基礎性作用。近年來，全省各級檔案部門重視農業和農村檔案工作，深入貫徹落實國家檔案局《鄉鎮檔案工作試行辦法》、《加強社會主義新農村建設檔案工作的意見》及省檔案局《云南省鄉鎮檔案工作管理辦法》、《云南省村委會（社區）檔案收集范圍指南》等規定規范，切實推進鄉鎮檔案規范管理和村（社）檔案齊全歸檔，在有關涉農部門的大力支持和密切配合下，初步形成了齊抓共管的良好局面，基本實現了檔案工作與“三農”各項工作的全面、同步、協調發展，為社會主義新農村建設作出了積極貢獻。

從縱向來看，雖然我省鄉鎮檔案工作有很大的發展，但應客觀地認識到，我省鄉鎮檔案管理還存在許多“短板”：一是檔案管理機制不健全。鄉鎮和村級組織不同程度地存在邊緣化和弱化檔案工作的情況，絕大多數鄉鎮沒有把檔案工作納入議事日程，沒有明確分管檔案工作的領導，未建立健全檔案管理工作制度，檔案工作經費緊缺，鄉鎮缺乏相對固定的檔案人員，且整體業務素質較低，業務技能難以適應工作需要。二是檔案收集不齊全。注重對“紅頭文件”以及有關機構設置、人事任免、工作總結、計劃等方面文書材料的收集管理，對反映農業生產、農村穩定、公共服務、民生保障、社會管理等工作的材料以及具有地方和民族特色的檔案重視不夠，檔案的系統性不強；此外，鄉鎮站所機構和單位所形成的檔案未納入鄉鎮檔案管理范疇，致使許多反映單位職能活動以及涉農服務的材料收集不全。三是村級檔案流失嚴重。村級組織缺乏文件材料收發、運行、管理的控制措施，文件材料處理隨意、盲目，基本上處于誰形成、誰保管的狀態，忽略了各種文件材料的形成、積累和及時歸檔；未建立村級檔案換屆歸檔制度；部分村干部雖然開展了檔案收集整理工作，但只是簡單地把零散文件材料歸攏裝訂，沒有進行分類編目和系統整理，檔案質量難以保證；極少數村干部將村級檔案視為個人私有財產，隨意處置，或者非法占有牟取私利，或者出于私利，推三阻四，不愿意辦理檔案移交。村級檔案歸檔不全、處置隨意、管理不善、流失損毀等情況較為嚴重。四是檔案保管條件落后。大部分鄉鎮或村（居）委會未設立檔案室，即使設立了檔案室的鄉鎮或村（居）委會，其檔案庫房基本上只能稱得上是個雜物間，普遍面積窄小，破損嚴重，僅配有簡陋的檔案裝具，未安裝遮光窗簾，未配備防盜窗、溫濕調控等設施設備及防火、滅火等必備的消防設施，也沒有放置檔案消毒殺蟲藥片，基本處于簡單的資料堆積階段，軟硬件設施嚴重滯后，存在較大安全隱患。

這些問題的存在，嚴重制約著鄉鎮檔案工作提質增效和可持續發展，已經難以適應黨委政府中心工作對鄉鎮檔案工作的客觀需要，加強和改進我省鄉鎮檔案工作勢在必行。

下面，我講三點意見：

一、統一思想，切實強化鄉鎮檔案管理工作重要性的認識

（一）加強和改進鄉鎮檔案工作，是服務農村經濟社會發展的必然要求

習近平總書記強調“重農固本，是安民之基”。農業、農村、農民問題是關系到黨和國家各項事業發展、社會穩定、改革開放取得成功和奪取全面建設小康社會勝利的全局性重大問題。我省是一個以農業生產為主的省份，據相關資料統計，截至2014年年底，我省75%的國民收入、70%的財政收入、60%的創匯收入和80%的輕工業原料直接或間接來源于農業。近年來，隨著社會經濟各項改革的持續深化，土地承包延包、山林改革、土地確權登記、小城鎮建設、農村醫療合作、危房改造、征地拆遷、精準扶貧、鄉鎮企業發展等各項工作蓬勃開展，農村基層民主建設不斷深化，鄉鎮及其站所機構和單位的數量、規模及工作內容、管理方式急劇變化，由此帶來鄉鎮檔案數量的急劇增長，涉及農民群眾權益的憑據類檔案大量產生，鄉鎮檔案工作領域和外延不斷擴大和延伸，給鄉鎮檔案的現有管理模式帶來了極大沖擊，如何有效管理和利用這些檔案資料成為擺在我們面前的現實問題。鄉鎮檔案的管理能力、工作水平已難以適應新時期農村社會變革以及農業、農村各項工作的迫切要求，需要對現有的鄉鎮檔案管理體制進行改革和突破。

目前我省鄉鎮檔案基本上是定期移交縣級檔案館保管，但由于大多數鄉村離縣城較遠，無論是群眾查詢檔案，或是鄉鎮工作人員查考工作記錄，都相當不便。尤其隨著農村精神文明創建工作的開展及鄉鎮工作的發展，鄉村精神文明建設正能量宣傳力度越來越大，鄉鎮工作內容越來越豐富，有關工作考核檢查越來越多，而其基礎性材料基本在縣級檔案館保管，給及時高效開展工作造成極大不便。從長遠來看，“三農”工作在今后一段時間內都將是我省社會經濟發展的主戰場，鄉鎮的職責任務將更為艱巨和繁重，客觀上要求檔案工作必須與其職責任務相適應。

（二）加強和改進鄉鎮檔案工作，是構建覆蓋農村和廣大農民的檔案資源體系的必然舉措。

目前，我省有1371個鄉鎮、14173個村（居）委會，絕大部分鄉鎮的檔案管理以檔案室為基礎，設在鄉鎮的相關站所的檔案單獨管理，由此造成鄉鎮區域范圍內檔案管理條塊分散、各自為政，檔案資源分散、管理相對封閉、水平參差不齊、信息難以實現共享，無法滿足社會各界及農民群眾對檔案信息的需求。尤其因為條塊分割，站所大量檔案分散管理，這些檔案均是涉及土地、林業、農業、水利等經濟和社會管理的重要信息資源，關系國計民生，在數量上數倍于鄉鎮檔案室的室藏總量。目前，鄉鎮檔案室工作人員往往身兼數職，用在檔案管理上的精力微乎其微，更談不上指導站所開展檔案工作；加之站所人員流動頻繁，基本沒有建立檔案管理長效機制，許多有價值的憑證被當作廢紙銷毀，檔案安全得不到保障。加強和改進鄉鎮檔案工作，就是要整合農村檔案資源，優化和改善鄉鎮檔案以紅頭文件為主的結構，實現鄉鎮檔案的全面覆蓋和有效管理。在積累、豐富國家檔案資源的同時，為全面保存系統反映鄉村發展進程和歷史變遷，發揮好檔案和檔案工作在促進鄉村經濟發展、加強基層民主建設、維護農村和諧穩定、保障農民合法權益方面的基礎性作用奠定堅實的基礎。

（三）加強和改進鄉鎮檔案工作，是維護農民群眾權益的重要保障

農村社會的穩定是整個社會穩定的基礎。根據2015年底的統計數據，我省有2687萬農村人口，約占總人口的56.67%。鄉鎮作為我國基層的政權組織，是黨和國家各項方針政策的具體落實者，鄉鎮的每一項工作都與民生息息相關。隨著民眾維權意識的增強，農民對涉及自身利益的權益記錄更加關注，由此帶來的相關訴求也越來越多。鄉鎮在落實黨和國家方針政策、管理鄉鎮事務過程中所形成的檔案，記錄著農民生產、生活及參與農村改革的情況，是廣大農民群眾維護自身利益的重要憑證。如果鄉鎮檔案工作做不好，農民利用需求得不到滿足，就會對維護和保障農民群眾權益產生負面影響，從而影響社會穩定。《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》提出，十三五期間要“繼續實施‘以人為本、服務為先、安全第一’的戰略”，堅持以人為本，服務為先的原則，把以人為本作為檔案工作的核心。全省各級檔案部門必須從維護農民合法權益的角度來認識加強和改進鄉鎮檔案工作的重要性，做好鄉鎮檔案工作，是維護人民群眾合法權益的現實需要，也是“人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”在檔案工作中的集中體現和具體實踐。加強和改進鄉鎮檔案工作，就是要以服務農民群眾為導向，貫徹落實政務信息公開，滿足農民群眾信息需求。

二、因地制宜，努力探索鄉鎮檔案管理工作模式

《鄉鎮檔案工作試行辦法》提出“：加強鄉鎮機關綜合檔案室的工作，有條件的鄉鎮可建立鄉鎮檔案館”。省委辦公廳、省政府辦公廳于2014年在《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》中首次提出采取設置縣級檔案館分館等形式，建立鄉鎮檔案館。這些都是國家和省對加強農業農村檔案工作、建設鄉鎮檔案館（室）的具體要求，具有很強的針對性和指導性。各級檔案行政管理部門要理清思路，在充分借鑒曲靖市的做法和經驗的基礎上，因地制宜，探索、創新鄉鎮檔案管理新模式、新機制，探尋檔案和檔案工作有效服務民生的新途徑、新手段。

（一）鄉鎮檔案館模式

從上世紀80年代后期開始，山西、廣東、湖南等地就鄉鎮檔案館建設工作在一定范圍內進行了實踐嘗試，并逐步摸索出一些經驗可供我們借鑒。目前，我國發達省區的鄉鎮基本都建立了鄉鎮檔案館。我省雖然在這方面稍顯滯后，但曲靖市結合該市實際情況，開展鄉鎮檔案館建設工作，給我們樹立了一個很好的示范。曲靖市于2013年起，在全市范圍內推行設立鄉鎮檔案館。每個鄉鎮檔案館建成后，市級財政給予5萬元的補助，各縣級財政給予3至5萬元的配套經費，目前已經建成了30個鄉鎮檔案館。在建設鄉鎮檔案館的同時，曲靖市建立起了覆蓋鄉鎮機關、站所機構和村級組織的檔案管理網絡和工作機制，設置檔案管理人員，落實檔案管理責任，配備檔案管護設備，集中統一管理轄區內各種門類和載體的檔案，將鄉鎮社會團體和企事業單位納入管理范圍，實行“村檔鄉管”“社檔鎮管”，基本實現了鄉鎮檔案的收集齊全、保管安全、利用方便，逐步形成了鄉鎮檔案管理的新模式和新格局，對進一步加強和改進農業農村檔案工作，更好地服務“三農”具有啟示作用和借鑒意義。

（二）縣級檔案館分館模式

部分省市區采用縣級檔案館分館的模式，這種模式主要適用于離縣城較近的鄉鎮或專業性較強的部門，方便檔案業務同部署和規范。如廣東省東莞市的“大朗模式”就是具有代表性的模式。2007年1月，東莞市政府辦發文同意大朗鎮建立檔案館，實行一套人馬兩塊牌子，即在掛“東莞市大朗鎮檔案館”牌子的同時，掛東莞市檔案館大朗分館的牌子，業務上受市檔案局指導。目前大朗鎮檔案館為大朗鎮政府管理的事業單位，核定事業編制3名，負責全鎮檔案工作的統籌規劃，統一保管本鎮具有長久保存價值的檔案資料，提供查詢利用服務，并負責指導、協調全鎮檔案工作。

（三）鄉鎮綜合檔案室模式

大部分省市區采用鄉鎮綜合檔案室的模式。這種模式又可分為兩種形式，一是集中管理鄉鎮機關和站所形成的檔案，這種形式主要是沿海一帶發達省區已經建立了村（社區）檔案館的地方用得比較多。另一種是集中管理所轄站所及村（社區）一級的檔案。建立綜合檔案室，可以對鄉鎮各站所或所轄村（社區）的檔案實行集約化管理，減少重復歸檔，有利于進館檔案的優化及檔案信息的開發利用。

除了這三種模式，還有建立鄉鎮信息服務中心模式，還有的鄉鎮提出以購買中介機構有償服務的方式進行檔案管理。各地要根據自身實際情況進行選擇，經濟條件比較好、基礎設施比較完善、目前檔案數量較為豐富的地區，建議采用建立鄉鎮檔案館或分館的模式；基礎條件尚不完備的地區，可采用建立綜合檔案室。但無論哪一種模式，主要目的都是通過加強和改進鄉鎮檔案工作，建立清晰、明確的鄉鎮檔案工作領導體制與工作機制，給予機構、人員和經費保證，構建覆蓋鄉鎮各站所機構和村級組織的檔案管理網絡，明確人員職責分工，細化崗位工作標準，理順檔案管理的程序和職責，形成堅強有力的“鄉鎮大檔案”領導和工作格局。必要的時候，省局可以組織大家到山東、廣東、湖南等鄉鎮檔案工作做得比較好的地方去參觀學習。

三、補齊短板，扎實推動鄉鎮檔案管理上臺階

省委省政府提出，“十三五”期間，堅持“三農”工作重中之重地位不動搖。全省各級檔案部門要緊緊圍繞黨委政府的中心工作，摸清形勢，抓住重點，加強和改進鄉鎮檔案工作，統籌城鄉檔案工作協調發展，全力提升鄉鎮檔案工作水平。

（一）強化領導

各級檔案行政管理部門要認真分析當前鄉鎮檔案工作中存在的問題、薄弱環節和繁重任務，增強緊迫感和使命感，加強請示匯報，爭取黨委政府支持，將鄉鎮檔案工作納入領導干部崗位目標責任制考核體系中，將檔案工作與鄉鎮年度考核、評優、獎懲直接掛鉤；要協調鄉鎮黨委政府，落實好分管檔案工作的領導。協調財政部門，創新鄉鎮檔案工作經費保障機制，為加強和改進鄉鎮檔案工作創造有利條件；要制發符合實際的鄉鎮檔案館（室）建設方案，完善鄉鎮檔案的工作機制，健全鄉鎮檔案管理網絡，明確鄉鎮檔案機構編制，落實鄉鎮檔案館庫場所，從制度層面保障鄉鎮檔案的規范管理。省檔案局要統籌謀劃鄉鎮檔案工作，及時出臺加強和改進鄉鎮檔案工作的指導意見，監督各州市開展建設；州市級檔案局要負責本行政區域內鄉鎮檔案館（室）建設的組織實施，結合本地實際制定工作方案；縣級檔案局負責具體落實本地區鄉鎮檔案館（室）建設工作及相關業務指導。

（二）把握重點

需要把握的重點之一是硬件保障。要強化檔案安全意識，首先從硬件設施上予以保障。要落實保管、利用分開的要求，逐步創造條件設置面積充裕、位置合理的檔案專用庫房，并配備防盜門窗、遮光窗簾、空調機、除濕機、檔案裝具等設備及消毒殺蟲藥片；查閱室要配備目錄柜、電腦等查閱利用的基本用具；有條件的可單獨設置一間榮譽室，將所有榮譽檔案集中展示和保藏。

需要把握的重點之二是集中管理。要整合鄉鎮范圍內所有的檔案資源，實現各部門、各門類檔案的綜合管理；要探索實施“村檔鄉管”、“社檔鎮管”的新型管理模式，逐步實現村級組織檔案定期向鄉鎮檔案館（室）寄存保管；要統籌兼顧，將檔案的“綜合管理”落到實處，切實加強對各部門檔案工作的監督指導，將其歷年來形成的有保存價值的各類檔案接收進館。各級檔案行政管理部門要指導鄉鎮及時收集涉及社會保障、林改、農村土地承包經營權確權頒證、征地、拆遷改造、扶貧、移民、公證、婚姻登記、優撫救濟等方面的民生檔案進館；指導村級組織依照《村委會（社區）檔案收集范圍指南》的要求，堅持“以我為主”的歸檔原則，科學劃分歸檔范圍和保管期限，避免重復歸檔、重復移交。

需要把握的重點之三是規范整理。規范整理檔案是規范管理檔案的重要環節，要加強鄉鎮檔案工作人員培訓，使其熟練掌握文件材料歸檔整理的有關規定規范，確保檔案的齊全完整。縣級檔案行政管理部門要身體力行，派員指導鄉鎮規范收集、整理檔案，站所的檔案也要集中進行整理。大家從剛才的交流發言中也了解到，曲靖在建設鄉鎮檔案館的過程中，縣級檔案行政管理部門是下了大力氣進行業務指導的，他們派人到建館的鄉鎮蹲點，花了3個月至半年的時間，同鄉鎮上的工作人員一道，把鄉鎮歷史上未歸檔、未整理的文件材料都收集起來進行了規范整理，在開展業務指導的同時，對基層檔案人員進行專業培訓，幫助鄉鎮檔案人員掌握檔案整理的規范和技巧，這些是值得大家學習借鑒的。

需要把握的重點之四是目錄數字化。目錄數字化是方便老百姓查詢檔案信息的重要方式。各級檔案行政管理部門要指導本地區的鄉鎮著手開展檔案目錄數字化工作，建立文件級目錄；鄉鎮檔案工作人員要熟悉檔案內容和目錄信息，將文件級目錄錄入電腦，實現微機管理，并且熟悉檔案擺放位置，提高檔案信息查準率和查全率，確保農民群眾“快捷閱檔”、“立等可取”的需求得以實現。

需要把握的重點之五是建立長效機制。要用完善的制度來進行鄉鎮檔案管理，保證檔案工作的規范性、科學性、有效性。在鄉鎮檔案館（室）建設過程中，要建立長效機制，各級檔案行政管理部門要幫助鄉鎮科學劃定檔案分類范圍，制定站所機構和村級檔案定時移交和集中整理制度，統一工作標準和業務要求；要建立檔案查詢利用制度，確保查閱者高效有序地利用檔案；要建立庫房管理制度，確保檔案的安全；要建立包括移交、整理、利用在內的檔案業務工作臺賬記錄制度，對每一項工作都要進行登記，保證每一項工作的延續性和可持續開展。

（三）強化示范

從今年下半年開始，開展強化鄉鎮檔案工作的示范工作。各州市都要選擇1個以上基礎條件較好的鄉鎮作為試點，開展示范工作，有條件的縣也可選擇1個試點。要在試點的基礎上，及時總結經驗，以點帶面、以面帶片，力爭到“十三五”末，全省50%的鄉鎮實現有效的檔案管理，鄉鎮檔案工作質量和規范化管理水平得到很大提升。

同志們，鄉鎮檔案工作與社會民生聯系緊密，加強和改進鄉鎮檔案工作是民生所需、民心所盼，建立鄉鎮檔案館是加強“三個體系”建設、服務農村發展的創新舉措，是親民利民、惠民便民的具體實踐，也是發揮檔案工作公共服務功能的更好著力點、發力點。我們要通過強化鄉鎮檔案工作，進一步健全完善鄉鎮檔案管理機制，整合鄉鎮檔案資源，規范鄉鎮檔案管理工作，方便農民群眾利用檔案。希望各級檔案部門迎難而上，創新進取，以推進更高層次的鄉鎮檔案館（室）建設為抓手，把鄉鎮檔案工作做好做實，更好地惠及民生、福澤社會。