建構現代黨內法規需厘清四個關系

王旭

黨的十八屆四中全會提出形成“完善的黨內法規體系”，這標志著執政黨運用制度力量加強自身現代化建設的重要努力，也意味著中國的法治體系呈現出更多開放、多元與互相配合的國家法律與黨內法規的二元結構，豐富、深化了我們對法治的認識，也是探索執政黨管黨治黨，實現黨內治理能力現代化的重要舉措。

黨內法規體系，既是中國共產黨以黨章為根本，從全面從嚴治黨的戰略舉措出發，著力進行制度建設，確保從嚴治黨始終沿著制度化、規范化、程序化、可預期的軌道前進，也是對現代國家法律體系的一種制度模擬，之所以稱呼為“法規”，本身即意味著從傳統革命黨偏重領袖意志與具體命令的治理手段，向現代法律的一些基本要素與美德轉換的努力，因此是黨的治理意志（內容）與規范性表達（形式）的有機統一。要建構一個現代黨內法規體系，歸根結底也就是既要更好體現從嚴治黨的意志和規律，也要更好滿足規范性文件的效力與要求。

第一，處理好黨內法規兩個基礎關系。“黨章為本，憲法之下”，這既是我們清理黨內法規的重要準則，也是進一步建設、完善現代黨內法規體系的指針。黨內法規首先是對黨章的具體化，必須圍繞黨章明確的指導思想、宗旨使命、組織架構、黨員義務權利等進行具體立法，不能偏離或超越黨章明定的范圍。另一方面，執政黨也要在憲法法律的范圍內活動，任何黨組織與個人也沒有超越憲法法律的特權，因此，全面具體規范黨組織生活與黨員活動的黨內法規也必須符合憲法的基本要求，符合憲法上政黨的法律地位。黨章和憲法是黨內法規兩個基礎，是黨內法規具有法治與政治雙重屬性的根本體現，現代黨內法規體系一定是充分體現這兩個基礎的規范體系。

第二，處理好黨內法規內部體系與外部體系的關系。體系化意味著無矛盾與協調性，它是現代黨內法規最重要的形式品質。黨內法規存在內部和外部雙重體系。內部體系即是根據“黨內立法法”，有權制定黨內法規的主體在各自權限范圍內制定的規范性文件，這些文件的制定權限和內容要嚴格符合相應規定，尤其是要避免不同部門之間制定內容的沖突以及下位法對上位法的突破。黨內法規的外部體系也就是它與國家法律構成的整體。黨組織既具有執政黨身份，也具有憲法上的政黨定位，黨員既是黨組織的成員，也是國家的公民。因此，黨內法規體系的立、改、廢、釋還需要與其他有關法律的規定保持一致，實現妥善銜接。

第三，處理好黨內法規建設實體與程序的關系。現代黨內法規建設一方面依賴于嚴格、清晰的黨組織職權配置、黨員的權利義務責任，尤其是執政黨問責的實體規定；另一方面也需要有正當程序的保障。法治的要義在于通過透明穩定的程序排除人的恣意，因此黨內法規也需要在程序上進行重點建設，這里的程序既包括黨內法規本身的制定與實施程序，尤其是有必要加強法規解釋程序的建設，讓法規內容能夠避免頻繁改動的同時保持與時俱進，滿足從嚴治黨的需求，也包括以明確主體責任為核心的問責程序。現代法治理念認為，問責的本質是公共理由的公共闡明，它需要以公開和理由說明為核心。黨內問責追責法規需要突破“應急式的結果思維”，而是將一種全程問責、理由充分公開說明的思維作為程序建設的重點。

第四，處理好黨內法規功能在全面從嚴治黨總體要求下與全面依法治國的關系。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，也是中國特色社會主義法治建設根本保障。因此黨內法規承載的功能不僅僅是全面從嚴治黨，也直接促進、服務于全面依法治國。一方面，黨的先進治理經驗和智慧應該及時總結為黨內法規，并為國家立法提供有益的借鑒與啟示，實現向國家立法的有效轉化；另一方面，黨內法規體系建設也可以積極吸收國家法律體系在立法理念、立法技術、立法程序方面的先進智慧，統籌思考黨內建設與國家建設，尋找到從嚴治黨與依法治國的內在轉化規律，可以探索黨的機構進行憲法監督的途徑，也可以探索黨的法制工作部門與國家立法機構協同制定法律的機制，實現黨內法規更加全面豐富的功能。