金融支持重慶市城鎮化發展中存在的問題及對策

黃靜文（西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120）

［城市建設與管理］

金融支持重慶市城鎮化發展中存在的問題及對策

黃靜文
（西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120）

城鎮化既是國家現代化的重要標志，也是推動我國社會經濟發展的重要戰略，而金融支持則是農村城鎮化發展的重要推動力量。自2007年重慶市被列為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區起，城鎮化進程不斷加快。但在長期的發展進程中，金融在支持重慶市城鎮化建設中表現出對城鎮基礎設施建設、農業產業、城鎮小微企業及民生保障支持力度不夠的問題。針對于此，需進一步完善金融扶持政策，深化金融體制改革，明確重點支持方向，創新融資方式，以發揮金融在重慶市城鎮化建設中的推動作用。

金融支持；城鄉經濟發展；城鎮化

城鎮化是人類社會發展的必然結果，它以非農業產業的興起和持續發展為代表，以大量農村人口向城鎮地區集中為表現特征，伴隨著早期工業化發展而來，是國家現代化的重要標志。黨的十八大第一次提出了新型城鎮化的基本概念和要求，國務院根據新的發展形勢公布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，將城鎮化建設納入未來5年的發展重點，各地區在結合自身具體發展情況下，積極開展城鎮化建設。然而，城鎮化是一個長期復雜的發展過程，其最終實現離不開金融的大力支持，同樣，城鎮化發展也將為金融發展提供更多機會和平臺。重慶市作為我國最年輕的直轄市，擁有光明的發展前景和較強的發展能力，其城鎮化的發展將帶動經濟不太發達的西南地區區域經濟發展，并為我國不發達的內陸城市城鎮化建設樹立典范，合理有效地利用金融手段將推動重慶城鎮化建設的健康順利進行。

一、金融支持重慶市城鎮化發展的現狀及問題

圖1　重慶市城鎮化率變化情況圖

自重慶直轄以來，城鎮化進程不斷加快，首先表現為城鎮人口從1997年的890.74萬人迅速增長到2014年的1783.01萬人，城鎮化率從31.0%上升到59.6%。經濟快速增長，城鎮化水平迅速提高，現重慶市的城鎮化水平已超過全國平均水平，發展前景可觀，預計到2020年重慶市的城鎮化率將達到65%。

但是重慶市的城鎮化發展水平極不平衡，其都市功能核心區的城鎮化率接近100%，而渝東北生態涵養發展新區和渝東南生態保護發展區的城鎮化率遠低于全國平均水平，特別是渝東南區還處于經濟貧困階段，城鎮數目少，發展規模小，質量較差，大多還處于城鄉混合區，城鎮化率低于全國大多數地區（如圖2）。并且重慶市城鎮化率迅速提升的原因，不完全是由于經濟發展和工業發展推動的，重慶三峽工程政策性移民也發揮了較大作用。

重慶市成立的八大國有建設性投資集團，在重慶基礎設施建設、城市建設等重大項目上發揮了重要的資金籌集、資源分配作用。但由于政策、市情等現實原因制約了金融在重慶市城鎮化建設中的作用，金融支持力度還不夠，仍存在一些亟待解決的問題:

（一）金融支持城鎮基礎設施建設資金不足

圖2　2014年重慶市五大功能區城鎮化率對比情況圖

近十年，重慶 “八大投”承建了2000公里鐵路、3000公里高速公路和1萬公里高等級公路，以及大量水利、環境、橋梁隧道和地鐵軌道工程，累計投資6000多億元，在重慶市城鎮基礎設施建設中發揮著必不可少的作用。但是隨著城鎮化進程的不斷加快，城鎮人口的不斷增加，對城鎮基礎設施的需求也越來越大，且由于重慶市特殊的地形地貌，其城鎮基礎設施造價更高，僅靠地方政府和“八大投”的建設投入，難以滿足不斷增多的城鎮人口的工作生活需要。而城鎮基礎設施項目和其他公共項目投資收益過低且收益周期較長，無法吸引更多社會資金投入其中，導致城鎮化建設中融資困難，基礎建設、文化教育事業、醫療衛生事業、社會保障事業等沒有得到充分發展。

（二）金融支持農業產業及城鎮小微企業發展動力不足

多數的商業銀行逐步把業務重點轉向了城市，現在除了中國農業銀行、郵政儲蓄銀行以外，很少有商業銀行直接對農村地區進行貸款。城鎮化發展重要的經濟主體農業產業和城鎮小微企業發展面臨著嚴重的資金短缺問題，其發展長期依賴于內源融資，外部融資困難，正規商業銀行能夠提供的資金十分有限，針對于農業企業和小微企業發展的金融產品稀缺，而民間金融融資成本過高，利用難度大。除此之外，農業企業和城鎮小微企業貸款的申請和審批周期較長，嚴重影響企業資金周轉的時效性。為小微企業提供的金融服務項目較少，推動小微企業發展的能力有限，不能充分發揮小微企業解決農村剩余勞動力的作用，使城鎮化進程減緩。雖然中國農業發展銀行已經開拓了適應于農業龍頭企業發展的商業性貸款，但它的額度較小、規模有限，且它的業務重點還是在農產品收購方面的信貸上，業務范圍相對單一，難以推動農業產業企業的發展。

（三）民生金融服務嚴重滯后

民生金融服務嚴重滯后，城鄉居民生活便捷度及保障性欠缺。我國社會主義的國家性質和基本國情決定了需要通過加大民生金融服務來解決民生問題，而走中國特色城鎮化道路也需要發揮民生金融服務的保障作用。在重慶市城鎮化迅速推進過程中，需要將城鄉基本養老、醫療衛生、失業、工傷等社會保障項目列為重點建設項目，同時推進納入城鎮住房保障體系建設，以容納大量的農村轉移人口，并且要確保城鎮隨遷子女義務教育建設，保證每位隨遷子女能夠得到優質的義務教育。但是重慶市當前還存在著補償機制不到位、民生金融服務政策缺失等問題，不能有效解決城鎮化過程中的民生問題，難以協調城鎮化建設與居民的生活需要問題。

二、金融制約重慶市城鎮化發展的原因分析

金融在重慶市城鎮化建設中發揮著至關重要的作用，是推動重慶市農業現代化、新型城鎮化、社會經濟迅速發展的必要手段。但在城鎮化建設中，金融的支持作用還沒有充分地發揮出來，其原因主要有:

（一）以金融促城鎮化發展意識不足，金融政策缺乏城鎮化導向

我國長期依靠財政進行城鎮建設，形成了一種固有的發展模式，缺乏金融支持城鎮化發展的意識，忽視了金融工具有效籌集資金與資源分配的功能。首先表現為金融機構的市場定位不清，沒有支持城鎮化建設的重點服務項目。隨著金融體制改革，原分布于鄉鎮、縣級的許多基層服務網點被國有大型控股商業銀行撤銷或合并，服務于中小城鎮的金融機構減少。而其他商業銀行也將業務重點轉移到中心城市，將主要業務對象設為大中城市居民和企業，忽視了小城鎮和農村地區。其次，對于金融推進城鎮化發展的需求規律認識不清。城鄉一體化逐漸打破了原有的城鄉二元經濟結構，城鄉金融格局也會隨之調整，但是金融市場主體卻將目光局限于金融業的短期發展，沒有把目光放得更加長遠。政府主體對于金融市場和城鎮化的協調發展關系沒有認清，忽視了這一有力的工具。最后，政府缺乏明確的金融支持城鎮化建設政策，對于民間金融和農村新型金融機構的支持遠遠不夠，沒能上升到政策高度。

（二）金融體系的缺陷難以滿足城鎮化建設需要

政策性金融、商業性金融和合作性金融是支持城鎮建設金融資金的主要來源，在城鎮化建設中三種金融機構相互協調、相互配合，有效推動城鎮化建設。但在我國的實際建設中，城市商業銀行即使在優惠政策的吸引下，也很少愿意為中小城鎮復雜麻煩且收益不定的基礎設施建設提供資金支持；農村信用社雖是獨立法人，但由于其經營規模有限，長期超負荷運營，存貸比相對較高，在為城鎮基礎設施建設中提供貸款受到很多限制。原有三大政策性金融機構中主要支持農業發展的中國農業發展銀行受糧棉油流通體制改革的影響，服務和業務范圍不斷減少，資金來源渠道變得狹窄，加上自身職能定位不清晰，沒有起到政策意義上的支農作用。而國家開發銀行雖然有為城鎮基礎設施建設提供資金的服務業務，但并不是它的業務重點，其定位更加廣泛，所以政策性金融在城市基礎設施建設中發揮的作用相對有限。

而我國貨幣和監管當局長期對非正規金融持懷疑和反對態度，銀行的準入門檻高，并且一直沒有出臺相應的法律法規規范保護民間金融的發展，致使民間金融業務局限、產品單一、發展緩慢，無法適應城鎮化建設中巨大金融需要的現狀，緩解城鎮建設資金緊張的作用有限。能夠有效緩解中小企業貸款困難的小銀行在面對國有大銀行的強大競爭壓力和沒有相應扶持政策的情況下發展艱難，因而其能夠為中小企業提供的發展資金十分有限。

（三）金融支持城鎮化建設的手段單一，金融產品創新不足

傳統的信貸模式和手段并沒有失去它的主體地位，在城鎮化建設中，金融業還是以間接融資為主要的服務形式提供支持，直接融資所占比率較低，且融資方式單一，資金來源有限，無法滿足城鎮化進程中多樣化金融產品的需求。而城鎮基礎設施項目通常具有成本高、損耗大、投資周期長、建設時間長、不確定性因素較多等特點，需要固定、長期、集中、大量的資金投入。民間資本、外來資本及商業銀行都無法滿足這種需要。政策性銀行因定位不明也限制了其對城鎮化建設的支持。在重慶市的城鎮化建設中，由于融資體制和市場化程度不足等原因的限制，以市場為主體的融資方式在城鎮化發展中的比重非常低。

總之，無論是商業銀行、農村信用社、政策性銀行，還是金融市場的其他融資手段，都沒有成為金融支持城鎮基礎設施建設的有效手段，金融支持城鎮化的手段單一。加上我國金融業在支持城鎮化發展中提供的金融產品創新不足，產品結構不合理，農村金融服務對象十分狹窄，局限于有抵押品的或擁有較高資本存量的農戶及鄉鎮龍頭企業，對農業現代化發展的支持力度很小，而在廣大鄉村地區，金融服務項目基本上限制于存貸款業務，票據、信用卡等更加靈活方便的金融服務業務還沒有發展起來。

三、金融支持重慶市城鎮化發展的對策

為了能更加有效地利用金融工具推進重慶市城鎮化的發展，需進一步完善金融支持政策，抓住重點，開拓融資渠道，創新金融產品，調整金融結構，健全金融制度和金融服務體系，使金融支持在城鎮化建設中更好地發揮作用。

（一）完善城鎮化金融扶持政策

政府的政策具有導向協調作用，對于城鎮化的建設既具有直接的引導作用，也具有間接的推動作用。通過大力建設農村金融及積極引導資金流動，將有效推進重慶市城鎮化建設。重慶市政府應該明確城鎮化的政策支持導向，將信貸的投放重點置于農業發展和城鎮化建設。首先，可利用政策的優惠性吸引大量的金融資金，并將吸引到的資金引入農村城鎮化建設領域。其次，充分發揮金融監管機構的引導作用，利用窗口指導和貨幣工具等手段，有差別地采取不同的政策，以期做到對金融機構的有效引導，并將農村城鎮化建設作為信貸投放重點，從而將農村城鎮化建設作為新業務的拓展領域。另外，對于農村地區基礎設施建設和小城鎮開發及中小企業的發展等項目的支持很有必要。這就需要重視對農村農業現代化進程中的涉農企業融資和地方政府的合理規劃以及工業園區與商業園區開發等問題。認真貫徹落實重慶市人民政府辦公廳關于金融服務“三農”發展的實施意見，積極推動“三農”建設。對于城鎮化建設中的失地農民給予優惠貸款政策支持及相關社會保障支持，為他們的再就業及自主創業提供保證。

（二）深化金融體制改革，建立適應于城鎮化發展的金融體系

為更好地發揮金融在重慶市城鎮化建設中的積極推動作用，需深化金融體制改革，建立完善的農村金融服務體系。發揮“政策性”金融的主導作用，出臺與城鎮化建設相配套的政策措施，引導國家開發銀行等政策性金融機構開發更多類別的低息貸款業務，用于支持農村城鎮化建設。重慶市可采取先試點再推廣的金融業務拓展模式，在重慶主城周邊區縣進行試點，建立專門為中小城鎮基礎設施建設提供資金支持的地方性金融服務機構。各類金融機構要在城鎮化發展的新形勢下，抓住機遇，拓展自身的服務范圍，提高服務能力。

積極探索完善農村金融服務市場，進行市場化改革，合理引導民間金融發展。應適度放寬金融市場的準入條件，創造一個合理健康的市場氛圍，實現民間借貸的合法存在，同時要通過建立民間借貸管理協會來嚴格規范民間借貸行為，保證其合法化、規范化、公開化經營，充分發揮其借貸期限靈活，投放自由，辦理手續簡單等優點，在城鎮化建設中實現多樣化的提供方式。

同時，充分發揮重慶市地方法人銀行的優勢以支持新型城鎮化的建設。重慶市擁有兩家城商行（重慶三峽銀行、重慶銀行）、一家農商行（重慶農村商業銀行）共三家地方法人銀行，競爭力強，影響力較大，具有較強的服務能力。并且其總行設在本地，決策迅速、審批環節少，辦事效率高，更加熟悉本地環境，能更好地滿足于重慶市城鎮化的建設。地方法人銀行要樹立支持重慶市城鎮化建設的思想，設置相應的業務目標，找準市場定位，創新融資模式，強化“三農”建設。

（三）設置城鎮化建設重點投資項目

重點支持城鎮基礎設施建設，將基礎設施建設項目列為貸款優先投放項目。根據重慶五大區的發展現狀及特點，以多中心發展模式為主體，把道路交通、水利設施、城鎮住房建設、醫院學校建設等城市基礎設施建設項目納入重點支持貸款項目中，以實現城市規模的合理擴張，城市容量的有效擴大。

積極解決農村農業產業和小微企業融資困難問題，完善農業產業保障機制，設立農業擔保基金，推動農業現代化發展，實現農業企業和城鎮小微企業持續發展。首先，提高農業企業和小微企業的信用水平，建立和完善針對農業企業和小微企業信用增強的相關體系機制，并增加保險和擔保業務品種以適應農業企業和小微企業的發展需要；其次，擴大直接融資渠道，除正規商業銀行貸款以外，還應積極吸取民間資本、私人資本和外資進行參股以增強農業企業和小微企業的發展動力；最后，利用風險投資市場，將企業股權換為投資基金，以吸取大量資金，同時完善股權融資制度和風險投資制度，規范風險投資主體的行為。

加強對城鎮普通居民生活、社會保障的金融支持，以優惠的金融政策引導現有商業保險組織擴大民生保險項目和農業保險業務。保證城鎮新遷人口的基本養老、醫療、失業等社會保障服務，進一步加大對城鎮教育及住房保障體系的建設，擴大城鎮納入規模，并保證其隨遷子女獲得優質的義務教育。

（四）創新理財融資方式，擴大融資渠道

改變公共事業建設資金主要由政府供給的現狀，充分利用公用事業的排他性，在政府管制的范圍內將部分公共產品私有化。重慶市在城鎮化建設過程中可以積極借鑒B0T和TOT項目融資方式，將二者結合起來，開辟重慶城鎮化建設的融資新模式。BOT（建設—經營—轉讓）融資模式將建設項目發起人（政府）、項目實際實施人（投資企業）的權利和責任進行了嚴格的劃分，能夠在法律的范圍內規范二者的行為，保障城鎮基礎設施建設順利推進。重慶市政府可以不使用財政資金、不直接建設相關項目而實現其社會職能，而投資企業能夠獲得政府的許可經營權與優惠政策，在短期內獲得高額收益。TOT（轉讓—經營—轉讓）模式能夠盤活重慶市地方國有資產，既能解決重慶城鎮化建設融資困難的問題，還能有效引入管理，實現項目高效進展。

在重慶市城鎮化建設中，可以有效引進基建設施資產證券化的融資模式。在市政府的授權下，將可轉化為現金流的基礎設施如城市公租房、廉租房建設以及交通道路建設等項目進行資產證券化，使其在要素市場可以自由流通買賣，進行建設資金的籌集。積極開展試點項目，使重慶地方基建債券發行逐漸成為一種常規性的融資方式，并且要加強對地方基建債券發行、定價、流通的監督力度，建立有效的運行體制機制，規范相關程序，保障重慶市地方基建債券的順利發行。同時不斷開發新的理財產品，如以中間業務的形式創新土地儲備貸款為重慶市城鎮化建設項目籌資。

黨的十八大以來，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”的發展戰略成為當前經濟發展的重點，全國范圍內以中小城市和小城鎮建設為重點的新一輪城鎮化浪潮正在如火如荼地展開。重慶市的發展模式是典型的“大城市帶大農村”，城鎮化的建設對于重慶市經濟、文化、社會發展有著重要的推動作用，而利用金融支持能夠加快推進重慶市城鎮化發展，因此在發揮金融的支持作用時，要推出適宜的金融政策，完善金融體系，設置城鎮化金融投資重點項目，創新融資方式，最終實現重慶市城鎮化建設與金融業發展的雙向互惠。

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1673-0046（2016）3-0006-04