從麗江古城“古城維護費”的收取風波再議歷史文化街區旅游開發與保護

張偉

旅游開發是歷史文化街區復興與保護的重要手段。在一些歷史文化街區被開發成旅游景區后，地方政府部門會采取收取門票的方式來彌補資源保護和基礎設施建設中的資金缺口。然而，這些收費政策卻一直受到旅游者、商戶、當地居民的抵制。本文將從我國歷史文化街區旅游開發的模式入手，對產生這一問題的原因進行分析。在此基礎上，本文指出了以旅游開發為中心，發展多種業態；增加游客停留時間，提高旅游收入乘數效應等措施。目的在于對我國現行的歷史文化街區旅游開發模式進行改善，更好地利用旅游開發來實現歷史文化街區的保護與復興。

一、問題的提出

20世紀八九十年代開始，隨著市場經濟的發展，舊城更新由政策驅動型向效益驅動型轉變，歷史街區保護的價值準則正趨向文化、社會、經濟的多元化。與一些城市采取房地產商介入，整體功能置換、提高容積率，破壞建筑風貌相比較，旅游開發是一種有效的保護和利用的手段。然而，隨著旅游開發的規模和力度越來越大，很多歷史文化街區變成了旅游景區，當歷史文化街區變成旅游景區后，資源保護、基礎設施建設等面臨新的壓力，特別是資金方面的壓力。于是，一些地方政府部門開始推行收費政策，向游客收取類似于門票的保護費。然而，這些收費政策卻一直阻力重重。有來自游客的阻力，更多的是來自于商戶的阻力。2016年6月1日上午，云南麗江古城約千名客棧和商鋪關門停業，以此抵制古城保護管理局日前增設多個收費卡向游客征收每人次80元的古城維護費。而2016年5月，“草原天路”開始收取費用，同樣阻力重重，收費方案也僅僅執行23天便宣告流產。

誠然，旅游開發是歷史文化街區一種有效的保護和復興的手段，一些歷史文化街區旅游開發的實踐也證明，它不僅能夠充實政府財政收入，增加保護力度，提高當地居民收入，改善居住設施，而且可以發揮歷史、教育、美學等功能，實現其文化價值。然而，屢屢出現的收費和抵制收費現象說明雖然旅游開發是手段，保護是目的，但是如何利用旅游開發這一手段來實現保護的目的還需要進一步探討

二、國內歷史文化街區旅游開發模式分析

一直以來，我國歷史文化街區旅游開發的模式基本上是政府出資模式，即由政府組建歷史文化街區管理機構，制訂綜合整治方案對建筑物或街區整體環境進行保護。在此基礎上，政府部門會成立旅游開發運營公司，負責歷史文化街區旅游開發工作。在具體實踐中，政府部門會借款對歷史文化街區中沿街的有旅游開發價值的地段先進行整治和開發，對這一部分的基礎設施進行改造，再通過招商引資的方式吸引商戶入駐，同時進行旅游方面的宣傳促銷，將歷史文化街區打造成不同等級的旅游區。接下來，政府部門通過收取商鋪出租費用、街區內置景區、景點的門票收入，還有自營的一些旅游設施收入等用于街區的保護、基礎設施的改造等。這種模式能保證在街區整治時對歷史建筑、街區環境和歷史格局進行很好的保護，并且能夠在短期內使歷史文化街區重現活力。然而，在實踐過程中，這一模式也面臨著一些問題。

（一）資金問題

一些歷史文化街區在歷史發展的進程中，已經破敗不堪，需要大量的資金投入，修復古建筑，進行環境改造。為了開發旅游，在“食、住、行、游、娛、購”方面的基礎設施建設也需要投入大量的資金。當歷史文化街區變成旅游景區后，收入來源變得單一化，單純的依賴旅游收入不能解決資金上的缺口，而基礎設施建設和旅游設施方面的投入也不能在短時間內快速收益。因此，很多街區保護部門都是負債運營。例如，根據麗江古城保護管理局介紹，截至2015年底，古城維護費累計征收入庫27.7億余元，但麗江古城的保護投入已累計達66億多元，當地至今仍背負著15.68億元的債務。巨大的資金缺口勢必會影響歷史文化街區在環境保護方面的投入。另一方面，政府部門會將有限的資金投入到具有旅游開發價值的地段，而不是最需要投入的地方，從而導致歷史文化街區在資源保護方面的片面性。

（二）商業氣息過濃，商戶參與保護的積極性不高

政府部門對歷史文化街區進行基礎設施改造后，會通過招商引資的辦法來開發旅游商業。為了解決資金問題，地方政府部門會將開發后的一些旅游地段以招投標的形式對外招標，形成小吃一條街、工藝品一條街等。這些商鋪的經營者多是外來商戶，他們很難對歷史文化街區產生除了經濟利益以外的情感，歷史文化街區的保護，特別是文化傳承方面的保護對他們而言并不受重視。他們關心的是游客數量的多少，租金的多少。而政府部門也未對這些商鋪進行合理規劃，沒有將文化內涵貫穿于商鋪經營中。因此，在經營方面，多是經營一些短平快的項目，旅游商品同質化、商鋪之間惡性競爭的現象越來越突出。例如，麗江古城幾乎每走三五步就能找到一家鮮花餅店、銀器店或手鼓店，每家售賣的商品也是大同小異。隨著旅游者需求的變化，對于這些商品的購買力越來越低，商鋪在收入減少，競爭壓力大的情況下很難主動參與環境保護和維護，在某些情況下還會做出一些抵制保護的行為。同時，政府部門為了控制游客容量方面的努力也會受到抵制。

（三）當地居民對旅游開發與保護缺乏正確的認識

當歷史文化街區變成旅游區后，政府各方面的宣傳都是以發展旅游為中心，游客數量的多少成為發展的重要指標。在創建幾“A”級景區的過程中，街區內一切都以發展旅游為目的。外來商戶和旅游者“喧賓奪主”成為歷史文化街區的主體，一些本地居民需要外遷以便為旅游基礎設施的建設讓出空間，而傳統文化僅僅用于展示以吸引更多的旅游者。另一方面，旅游開發也確實給街區居民帶來了收入增加、居住環境改善等實惠。面對旅游開發的利益和代價，很多當地居民對傳統文化的認識和保護越來越模糊，他們不希望旅游者人數過多，覺得這會影響他們的生活。另一方面，他們又擔心旅游者減少會影響收入。而政府部門并沒有進行這方面的有效引導。所以在實踐過程中，擔心旅游下滑影響收入的居民更多一些，因此，對于政府收取門票，一些居民也不理解，采取抵制的態度。

三、對歷史文化街區旅游開發的幾點建議

旅游開發是歷史文化街區實現保護與復興的最重要手段，這一點是毋庸置疑的，但實踐證明，傳統的歷史文化街區旅游開發存在一些問題，需要進一步完善開發模式。對此，本文提出以下建議。

（一）以旅游開發為中心，實現多業態發展

旅游開發是歷史文化街工保護與復興的重要手段，但是在實踐過程中很多歷史文化街區把旅游開發視為唯一的手段，完全依賴旅游開發來實現街區的復興并為街區保護提供資金。這一做法增加了歷史文化街區發展的脆弱性。解決辦法是以旅游開發為中心，發展多種業態，減少歷史文化街區對旅游發展的依賴。目前，雖然歷史文化街區不能采取大規模的房地產開發方式，但是可以以街區所在城市或周邊城市居民為服務對象，進行適當的商業開發，以發展城市休閑產業。政府部門可以引導當地居民和一些投資主體對歷史街區建筑進行綜合利用，形成包括沿街的商業店鋪、休閑酒吧、餐廳場所、民俗文化展覽館、藝術表演中心等場所，利用多樣化的街區功能，聚集人氣，增強街區活力，延續歷史街區傳統的城市功能。例如，揚州市南河下歷史文化街區在進行旅游開發的同時，發展城市休閑產業和文創產業，其打造的1912街區，已經成為市民主要的休閑場所，多種業態的發展也實現了街區保護資金來源的多樣化。

（二）增加游客停留時間，提高旅游收入乘數效應

一些歷史文化街區在變成旅游區后，吸引的大部分是“到此一游”的游客，游客基本上是來逛一逛，吃些特色小吃、買點小工藝品，停留的時間非常短，花費也很有限，要增加旅游收入，就要增加游客數量。實際上，對于歷史文化街區來說，不適合建成大眾觀光式的旅游景區，而應該是文化體驗式的，休閑度假式的，收入增長方式也不應該是粗放式的，而應該是高效集約式的。

1、開發“游住結合”式的傳統民居客棧，讓游客能夠住下來，悠閑地體驗街區居民的生活方式、生活習俗。游客住下來，停留時間長，其旅游消費自然會比參觀式的消費多些，而對當地經濟的帶動作用會更大，從而減少歷史文化街區的飛地效應。另一方面，傳統民居客棧可以充分盤活歷史街區的古民居，增加居民的保護意識，讓街區居民在旅游開發中獲利，增強街區居民的自豪感和認同感，促使他們在街區保護中發揮著更加積極的作用。

2、發展一些文化傳承類的需要“靜生慢養”的業態。為了迎合商鋪投資者的需要和增加游客容量的需要，很多古城、古鎮、古街區在旅游開發時總是開發小吃一條街、工藝品一條街、酒吧一條街，很多需要“靜生慢養”的業態就被擠了出去。這些業態可能在短期內不會獲利，或者不會通過游客購買等方式直接獲利，但是對于提高歷史文化街區的吸引力、增加游客停留時間方面的作用比較大。另一方面，如果游客來歷史文化街區能夠體驗到不同的文化，那么相信他也不會因為門票而去別的地方。受社會發展的沖擊，這些傳統業態很多在慢慢消失，贏利性不強，需要政府部門充分挖掘，并給予政策、經濟等方面的扶持。

四、結語

旅游開發一直是歷史文化街區開發與保護的重要手段。在我國現行的歷史文化街區旅游開發模式下，歷史文化街區被開發成旅游區，歷史文化街區的保護更依賴于旅游的可持續發展。屢屢發生的門票收費爭議說明，需要對歷史文化街區旅游開發的模式進行改善，以旅游開發為中心，發展多種業態，對旅游產品進行升級轉型，提高吸引力，實現旅游業可持續發展，只有這樣，才能解決歷史文化街區的保護依賴門票經濟的困境。

（作者單位：揚州職業大學旅游學院）