PPP模式在推進蚌埠區(qū)域供水一體化戰(zhàn)略中的應用

陸希志

（安徽財經(jīng)大學，安徽蚌埠233000）

PPP模式在推進蚌埠區(qū)域供水一體化戰(zhàn)略中的應用

陸希志

（安徽財經(jīng)大學，安徽蚌埠233000）

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），是本屆政府經(jīng)濟改革的重要創(chuàng)新舉措之一，得到了國家相關部委的高度重視.研究PPP模式在水務領域的應用對構建蚌埠區(qū)域供水一體化戰(zhàn)略格局具有現(xiàn)實意義.本文結合蚌埠市目前供水市場現(xiàn)狀，分析了PPP模式給推進蚌埠市供水一體化帶來的機遇與風險，提出了推進蚌埠區(qū)域供水一體化的整體思路，并就水務行業(yè)如何獲取優(yōu)質(zhì)PPP項目提出了自己的觀點.

PPP模式；蚌埠市；供水；一體化戰(zhàn)略

1　蚌埠市供水基礎設施缺口巨大，潛在PPP項目較多

1.1蚌埠市供水廠現(xiàn)狀及規(guī)劃

目前蚌埠市區(qū)供水基本滿足城市供水需求，三縣供水能力略顯不足，且隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，供需矛盾將日益突出，當前各地政府均只考慮本區(qū)域供水，缺少全局意識，缺少高效保障機制，這種格局很難適應當前水供水形勢.在市轄三縣中，懷遠縣城鎮(zhèn)中心城區(qū)生活飲用水主要取用淮河、芡河和地下水.中心城區(qū)總供水能力6.8萬立方米/日，其中第二水廠為地下水廠，平時基本不用，當其他水廠水壓不夠時開啟；固鎮(zhèn)縣在2014年以前主要以地下水為主，2014年與中環(huán)水務和蚌埠中環(huán)合資成立固鎮(zhèn)中環(huán)水務有限公司，目前正在建設城南地表水廠，五河縣在蚌埠中環(huán)水務控股以后，已建成地表水廠一座.總體來講，三縣供水企業(yè)設備陳舊、管網(wǎng)漏損率高、管理水平不高、水質(zhì)、水壓保障率不高、水處理工藝落后、管網(wǎng)覆蓋率相對較低.根據(jù)《蚌埠市水資源綜合規(guī)劃（2020-2030）》，在未來一段時間，蚌埠市還需投資建設多座供水廠，建設缺口很大.

表1　蚌埠市規(guī)劃主要水廠一覽表

目前的規(guī)劃還是以滿足區(qū)域供水為主要目標，一體化管理考慮相對較少，實現(xiàn)一市三縣供水一體化，要突出統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前、科學發(fā)展的原則，“區(qū)域供水一體化”規(guī)劃要具有科學性和前瞻性；以統(tǒng)籌市縣發(fā)展為首要目的，逐步改變當前以行政區(qū)劃為界，條塊分割經(jīng)營的供水格局，科學利用市、縣二級供水資源，在實施重大供水項目時，要依靠大供水項目建設帶動跨區(qū)域供水基礎設施的發(fā)展，要加快推進市區(qū)及三縣水廠建設，促進供水管線聯(lián)網(wǎng).

1.2供水管網(wǎng)現(xiàn)狀及規(guī)劃

截止2014年底，市區(qū)敷設配水管網(wǎng)約1000km，管徑DN100～1400mm，市區(qū)內(nèi)采用環(huán)網(wǎng)、城市周邊采用枝狀供水.城市供水普及率99.9%，管網(wǎng)覆蓋率98%，水質(zhì)合格率100%，市區(qū)平均服務壓力0.24MPa.管材90年代前多為預應力鋼筋砼管或鑄鐵管，90年代后期多為球墨鑄鐵管、PE管.固鎮(zhèn)縣城配套供水管網(wǎng)約38.5km，管徑100～500mm，現(xiàn)狀服務范圍主要集中在老城區(qū)內(nèi)，供水普及率為65%.給水管材主要有PVC管、PE管、混凝土管等，少量為球墨鑄鐵管和鋼管.懷遠老城區(qū)供水管網(wǎng)DN80以上為48千米，老城區(qū)用水受益人口在10萬人左右，用水普及率達90%以上，公共供水出廠水質(zhì)達標率98.5%以上.五河縣城市自來水管網(wǎng)長度為112km.

目前蚌埠市管網(wǎng)總量雖有一定的規(guī)模，但在統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)化計算方面還有一定局限性，隨著城市供水格局不斷變化，老水廠逐步廢棄、新水廠不斷建設，整個管網(wǎng)系統(tǒng)的組成也在發(fā)生變化，因此需要對整個管網(wǎng)系統(tǒng)進行優(yōu)化計算，重點鋪設和改造部分路段管道，以使整個管網(wǎng)系統(tǒng)發(fā)揮更佳的輸配水能力.

由于近年蚌埠市域中心城區(qū)的迅速擴張，許多周邊地區(qū)的建設已超出原城市總規(guī)范圍，這些地區(qū)由于缺少總體規(guī)劃，致使城市供水管網(wǎng)建設規(guī)模無法確定，且這些地區(qū)都遠離水廠，這就造成城市周邊地區(qū)管道口徑偏小、水壓偏低，不能滿足當?shù)赜盟枨?

1.3供水運營管理現(xiàn)狀

目前蚌埠市區(qū)供水由蚌埠中環(huán)水務負責，隨著城區(qū)的擴展，管網(wǎng)覆蓋區(qū)域不斷擴大，城西和淮上區(qū)管網(wǎng)已延伸至懷遠界，向東已至鳳陽界.目前市轄三縣中，五河城區(qū)供水已由蚌埠中環(huán)水務公司控股管理運營.固鎮(zhèn)城區(qū)供水從2014年底開始由固鎮(zhèn)中環(huán)水務負責運營，懷遠縣城供水還是由當?shù)貒泄┧髽I(yè)管理運營，周邊鳳陽縣供水還是由當?shù)貒衅髽I(yè)運營管理.從目前情況看，蚌埠區(qū)域供水一體化格局已經(jīng)初步顯現(xiàn).

2　PPP模式為區(qū)域供水一體化帶來的機遇

2.1政策機遇

中國公共服務領域的PPP(Public-Private-Partnership)發(fā)展分為三個階段，1995-2002年處于起步階段，在2008-2012年全球金融危機后幾年處于低落階段，目前又迎來了新一輪高潮階段.與前兩個階段有所不同的是，本次PPP高潮的直接推手是國家發(fā)改委、財政部等主管部門.各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮(zhèn)化資金困境，解決融資困難問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求.

2.2社會資本發(fā)起PPP項目，加速推進區(qū)域供水一體化工作

財政部2014年11月29號印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》財經(jīng)【2014】113號明確規(guī)定，社會資本可以作為項目發(fā)起人，在社會資本發(fā)現(xiàn)新的項目后，可以項目建議書的方式向財政部門推薦潛合作項目.這就為社會資本尋求PPP項目提供了依據(jù)，不需要被動等待政府發(fā)起，當我們發(fā)現(xiàn)潛在的PPP項目時，只要外部環(huán)境具備、我們戰(zhàn)略需要就可以主動發(fā)起PPP項目.

2.3綜合考慮PPP項目運作方式

對PPP項目運作方式有很多種，涵蓋了委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等.具體運作方式的選擇由社會資本和政府綜合考慮各種相關因素后商定.以固鎮(zhèn)水務市場為例，固鎮(zhèn)城區(qū)供水已由中環(huán)水務控股，目前經(jīng)濟開發(fā)區(qū)水廠已經(jīng)建設完畢，可以考慮委托運營的方式進行運作，而對于農(nóng)飲水工程則以建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式較為合適.

為了加速推進區(qū)域供水一體化，目前應對蚌埠水務市場進行徹底調(diào)研，根據(jù)公司戰(zhàn)略需求，尋找潛在PPP項目，有序推進區(qū)域供水一體化.

2.4運用合理定價機制降低項目進入成本

城市水務行業(yè)的PPP項目經(jīng)常涉及到特許經(jīng)營權競爭，長期以來，由于市場競爭激烈，經(jīng)常采用的辦法是采用高溢價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經(jīng)營權.但取得特許經(jīng)營權后，財務費用居高不下，企業(yè)經(jīng)營困難.當向政府提出調(diào)整水價或者給予經(jīng)濟補償時，政府往往很難滿足企業(yè)要求.

政府對PPP模式相關政策正在不斷規(guī)范，政府已在研究把合同支付責任納入到預算管理和中期財政規(guī)劃，這種情況發(fā)生的可能性正在逐步降低，特別是目前水價處于上升通道,在資源價格逐步理順后,社會資本進入水務市場獲取合理回報也會有保證.

3　PPP模式面臨的風險

識別風險與合理分配風險是成功運用PPP模式的關鍵，在財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》財經(jīng)【2014】113號文件中明確提出，按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險.原則上，社會資本承擔項目的建設、運營風險；政府承擔法律、政策調(diào)整風險；雙方共同承擔自然災害等不可抗力風險.對于社會資本方來講，風險主要集中在以下幾個方面：

3.1政策風險

政策風險是指在項目實施過程中由于政府政策的變化而給項目帶來的盈利風險.特別是政府換屆后政策缺少連續(xù)性，變化過于頻繁.為有效降低政策風險對社會資本的影響，就要求與項目相關的合同鑒定與執(zhí)行過程公開、透明、公正.因此，地方政府在制定相關法律法規(guī)時，應充分考慮基礎設施特許權經(jīng)營的規(guī)范操作，為PPP項目推進提供政策、法律支持，也可以在一定程度上化解社會資本方的政策風險.

3.2技術風險

技術風險直接與項目實際建設與運營相聯(lián)系，以BOT為例，在基礎設施建成后需運營與維護一定時期，當運營成本居高不下時，為保證投資回報，基礎設施、技術創(chuàng)新的資金投入必然有所降低，由此可能影響水廠的正常運營.

3.3營運風險

對于水務企業(yè)來說，營運風險主要來自于水量、水質(zhì)與預測的不一致，部分項目水量一直無法達到要求，部分項目原水水質(zhì)存在不確定性.在實際運營過程中，由于項目的經(jīng)營狀況與預計有差異或服務提供過程環(huán)境因素有改變，會導致項目盈利能力往往與預期水平有較大差距，從而導致較大的營運風險.為了降低營運風險，可以在合同中要求政府在項目的運營收人大大低于預期水平時，給予一定的補貼，但在實施過程中有一定困難.

3.4不可抗力風險

不可抗力風險雖然發(fā)生概率較少，但也是必須考慮的風險因素之一，不可抗力風險是指因括洪水、地震、戰(zhàn)爭等不可抗力而可以引起的財務盈利能力降低的風險，該風險應由合作雙方和政府部門共同承擔.雙方可以通過投保的方式合理規(guī)避不可抗力風險.

4　蚌埠區(qū)域供水一體化推進思路

根據(jù)目前蚌埠市區(qū)域供水格局，推進蚌埠區(qū)域供水一體化推進思路是：先城區(qū)后周邊，以縣城城區(qū)供水市場為中心，逐步介入周邊供水市場，最終形成區(qū)域供水一體化.在具體推進過程中要根據(jù)不同的供水市場采取不同的項目模式.主要由以下幾種模式：

4.1縣城城區(qū)供水項目：轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer）

縣城供水資產(chǎn)一般是政府存量資產(chǎn)，資產(chǎn)保值增值能力較弱，對供水設施建設與發(fā)展具有一定的制約性，因此一般政府都有將所有權有償轉讓給社會資本或項目公司并由其負責運營、維護的意愿，合同到期后該項資產(chǎn)及其所有權再完整地移交給當?shù)卣?目前蚌埠市轄三縣只有懷遠縣城區(qū)供水還沒有納入中環(huán)水務體系中來，在蚌埠市東邊還有隸屬滁州市的鳳陽縣城區(qū)供水目前仍為國有企業(yè)經(jīng)營，該縣雖然行政區(qū)劃上隸屬滁州，但據(jù)蚌埠僅有20公里，目前蚌埠中環(huán)水務管網(wǎng)已鋪設至其縣城邊界.下一步應把懷遠和鳳陽縣城供水項目作為蚌埠區(qū)域供水一體化戰(zhàn)略的重點.

4.2園區(qū)供水項目：委托運營（Operations&Maintenance，O&M）或者管理合同（Management Contract，MC）

委托運營是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，由社會資本或項目公司負責運營管理的合作方式.資產(chǎn)所有權依然歸政府所有，社會資本或項目公司向政府收取委托運營費用.合同期限一般在8年以下；管理合同是指社會資本或項目公司通過一定的程序依法取得政府存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權，并向政府收取一定管理費的合作模式，資產(chǎn)所有權歸政府保留.管理合同通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般在3年以下.園區(qū)供水一般規(guī)模不大，用戶主要為企業(yè)，不牽涉到百姓生活用水，涉水工程較少，采用上述模式即可以有效降低成本，又可以迅速占領市場，當條件成熟時再擇機收購.

4.3農(nóng)飲水項目：建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）

BOT模式是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府的項目運作方式.合同期限一般在20-30年之間.農(nóng)村飲水用水服務對象一般為村鎮(zhèn)百姓，用水量小，且離城區(qū)相對較遠，管理不易，采用BOT模式可以提前介入工程建設，保證工程質(zhì)量，減少管網(wǎng)漏損.

5　蚌埠模式給水務行業(yè)如何獲取優(yōu)質(zhì)PPP項目帶來的啟示

5.1經(jīng)營好現(xiàn)有項目有利于該項目公司所屬區(qū)域的市場拓展

PPP模式下政府角色由決策者和投資者轉變成合作者和監(jiān)督者，為了確保PPP項目持續(xù)良好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品效率和質(zhì)量，達到公共效益最優(yōu)，政府在選擇社會資本時會更加注重社會資本承擔社會責任的能力，會在考慮商務報價基礎上重點關注投資方（社會資本）的技術能力、管理經(jīng)驗、企業(yè)信譽、財務實力等因素，會更加傾向于選擇運營服務質(zhì)量好、綜合實力強、誠信可靠的合作伙伴，而現(xiàn)有的項目公司在當?shù)貥淞⒌牧己闷放啤⑿蜗蟊厝粫黾诱湃危欣诠蓶|方再次獲取該區(qū)域PPP項目.因此建議水務企業(yè)要依托現(xiàn)有項目公司這個平臺，打響企業(yè)品牌，建立與當?shù)卣g的互信，為拓展區(qū)域市場奠定基礎.

5.2完善涉水產(chǎn)業(yè)鏈是獲取水務產(chǎn)業(yè)PPP項目的關鍵

縱觀蚌埠及全國其他城市近期推出的水務市場PPP項目，可以清晰地看出水務市場的PPP項目正逐步向水務產(chǎn)業(yè)鏈縱深方向拓展，可以預期，在未來一段時間，水務PPP項目中很少再會出現(xiàn)以單體資產(chǎn)包(水廠)進行運作的項目，以綜合資產(chǎn)包的形式推出的PPP水務項目會越來越多.包括管網(wǎng)、河道治理、水環(huán)境綜合整治等.水務企業(yè)要在市場競爭中掌握主動，就需要不斷完善水務產(chǎn)業(yè)鏈，提升涉水產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)化水平，提升企業(yè)核心競爭力.如何根據(jù)項目資產(chǎn)包的情況，全面考慮包括管網(wǎng)、河道治理、水環(huán)境綜合治理等領域的融資、建設、運營是水務行業(yè)當前必須重點考慮的內(nèi)容.

5.3爭取盡早介入項目前期論證，確保項目質(zhì)量

目前政府在推出水務市場PPP項目時，項目的立項、可研、論證、環(huán)評、選址等工作都已完成或正在實施過程之中.但是政府主導的前期論證工作由于缺少專業(yè)化公司參與，可能會導致項目邊界條件不清楚，有的甚至需要推倒重來.主要問題集中在項目規(guī)模設定不合理、工藝設計千篇一律缺少針對性(特別是工業(yè)園區(qū)用水)、項目選址缺少統(tǒng)一規(guī)劃等.

以蚌埠市場為例，固鎮(zhèn)項目在中環(huán)水務介入前就已完成項目可行性研究，當時設計水廠供水規(guī)模10萬噸/日，經(jīng)過中環(huán)水務充分論證，認為規(guī)模超前太多，最終改為設計規(guī)模5萬噸/日、分二期建設，有效降低了投資成本.

因此，針對市場上的水務PPP項目，不應盲目追求獲得項目，在條件許可的情況下應盡早介入，為項目前期論證工作提供科學、可行的依據(jù)，充分評估項目合作獲得的權益，把基礎工作做好做扎實，有利于提升PPP項目質(zhì)量，確保獲取項目能夠正常運營.

6　結束語

PPP模式為實現(xiàn)蚌埠供水區(qū)域一體化戰(zhàn)略提供了有力的政策支持，對其他水務企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略也有一定借鑒意義.

F294

A

1673-260X（2016）03-0119-03

2015-12-28