“兩規融合”背景下的城市開發邊界劃定研究

郭佳寧， 蔡為民， 張 磊

(天津工業大學管理學院，天津 300387)

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“兩規融合”背景下的城市開發邊界劃定研究

郭佳寧， 蔡為民， 張 磊

(天津工業大學管理學院，天津 300387)

通過銜接城鄉規劃與土地規劃的用地分類標準，從而保證城鄉規劃和土地規劃在用地規模統計與空間布局上的一致性。以天津市靜海縣為例,提出“兩規融合”背景下的城市開發邊界的劃定方法，分析其可行性，以滿足城市發展和建設的需要，從而對城市的可持續發展起到切實有效的指導作用。

用地分類標準；銜接；城市開發邊界；“兩規”融合

我國規劃類型眾多，相互關系復雜，從國家到地方層面，眾多規劃之間相互重疊、矛盾、脫節甚至沖突等“規劃打架”現象尤為突出。近年來，為解決我國傳統規劃中存在的部門為主、綜合不足、管理分割、內容重疊、利益沖突、協調難辦、導向混亂等問題，國家提出了“多規融合”這一新的規劃理念，在實際工作中“多規融合”存在很多矛盾，其主要問題包括基礎數據不統一、土地分類標準不統一、空間布局交錯、編制主體不一、編制期限不一等，其中“多規融合”的核心和落腳點是空間布局，其關鍵在于城市開發邊界的劃定。

2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出，要合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。2015年5月，國土資源部發文表示城市開發邊界劃定工作由14個城市最終擴容到全國600個城市。基于以上背景，筆者從技術層面著手，通過分析我國當前的城鄉規劃用地分類標準和土地規劃的用地分類標準，對“兩規”差異的用地分類提出銜接建議，在統一用地規模和空間布局的基礎上，以天津市靜海縣為例，提出城市開發邊界的劃定方法，以期對城市的可持續發展起到切實有效的指導作用。

1　“兩規”用地分類的差異與銜接

目前城鄉規劃(以下簡稱“城規”)和土地規劃(以下簡稱“土規”)工作中存在多種用地分類標準，現行《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)和《土地利用現狀分類標準》(GBT 21010-2007)各自指導規劃和土地管理各項業務，2種用地分類標準在分類依據、地類定義及其內涵外延上存在差異，導致 “城規”和“土規”出現銜接困難，影響了城市開發邊界的劃定以及“兩規融合”的進行。

1.1“兩規”用地分類的差異分析參照《市(地)級土地利用總體規劃編制規程》(TD/T1023-2010)，將《土地利用現狀分類標準》和《城市用地分類與規劃建設用地標準》進行銜接，《城市用地分類與規劃建設用地標準》中以“城鄉用地分類”為主，“城市建設用地”為輔，從農用地、建設用地和其他建設用地3方面進行對比，將差異進行歸類，“兩規”用地分類比對見圖1。

1.1.1“土規”中“農用地”“城鄉建設用地”和“特殊用地”的內涵范疇都大于城鄉用地分類。例如，“農用地”在《土地利用現狀分類標準》包括“1耕地”“2園地”“3林地”“4草地”“104農村道路”“114坑塘水面”“117溝渠”“122設施農用地”和“123田坎”，在《城市用地分類與規劃建設用地標準》包括“E2農林用地”和“E13坑塘溝渠”，土地規劃中“農用地”內涵大于城鄉用地分類。再如，《土地利用現狀分類標準》中“特殊用地”包括“91軍事設施用地”“91使領館用地”“93監教場所用地”“94宗教用地”和“95殯葬用地”，但是在城鄉用地分類中，“特殊用地”只包括“H41軍事用地”和“H42安保用地”，土地規劃中“特殊用地”的內涵范疇要大于城鄉規劃。

1.1.2“土規”和“城規”的建設用地歸屬有爭議。例如，“水庫水面”與“風景名勝用地”在“土規”中均屬于建設用地，但是在“城規”中均屬于非建設用地；“風景名勝設施用地”在土地規劃中屬于“建設用地”，但是城鄉用地中自然保護區、風景名勝、森林公園等屬于“E非建設用地”。

1.1.3“土規”和“城規”在某一用地分類的級別上有差別。例如，“86公共設施用地”和“87公園與綠地” 在“土規”中是2個中類，但在城市用地分類中是并列的2個大類，不能跨級別對等銜接。此外，“兩規”部分地類存在“一對多”或者“多對一”或者“交叉對應”的關系。

1.2用地分類標準銜接目前在“兩規融合”的背景下要求對涉及到相同的空間安排，以一套技術標準來執行，指導“兩規融合”或“三規合一”工作，但是考慮現實可行性，建議建立一套銜接標準，而非重新統一標準，“土規”和“城規”的用地分類可以通過“銜接標準”進行直接對接。將銜接后的用地分為“建設用地”和“非建設用地”2部分，其中“建設用地”包括“城鎮建設用地”“城鎮建設用地外村莊建設用地”“城鎮建設用地外交通水利等其他建設用地”，“非建設用地”包括“城市生態綠地”“農用地”和“其他用地”。“三規合一”用地分類標準銜接如圖2所示。

圖1　“兩規”用地分類比對Fig.1　Comparison of land classification in two plans

1.2.1建設用地。“城鎮建設用地”包括土地規劃用地分類中的“城鎮用地”“其他獨立建設用地”“風景名勝用地”部分“特殊用地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“居住用地”“工業用地”“倉儲用地”“公共管理與公共服務用地”“商業服務與設施用地”“公用設施用地”“區域公用設施用地”；“城鎮建設用地外村莊建設用地”包括土地規劃用地分類中的“農村居民點用地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“村莊建設用地”；“城鎮建設用地外交通水利等其他建設用地”包括土地規劃用地分類中的“鹽田”“采礦用地”“交通水利用地”部分“特殊用地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“交通與道路設施用地”“區域交通設施用地”“特殊用地”“采礦用地”“水庫”和部分“綠地”。

圖2　“三規合一”用地分類標準銜接示意Fig.2　Cohesion of land use classification standards of three plans integration

1.2.2非建設用地。“農用地”包括土地規劃用地分類中的“農用地”“坑塘水面”和“農田水利用地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“農林用地”；“城市生態綠地”包括土地規劃用地分類中的“其他農用地”中的“綠地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“綠地”；“其他用地”包括土地規劃用地分類中的“其他保留地”以及“城鄉規劃用地分類”中的“其他非建設用地”。

2　城市開發邊界的劃定

通過用地標準的銜接，使得“兩規”用地規模與空間布局達到一致，在此基礎上，可以進行城市開發邊界的劃定。統一的用地邊界關鍵在于“三條控制線”的劃定，這“三條控制線”分別是城市開發邊界、生態控制線、基本農田控制線，其中，城市開發邊界是“兩規融合”的關鍵。劃定城市開發邊界涉及到2條控制線，一是城鄉建設用地規模控制線，二是建設用地擴展邊界控制線。城鄉建設用地規模控制線是指所有連片和獨立的建設用地的圍合線，不能僅理解為主城區建設用地圍合的一條線。在建設用地控制線之外，再劃定一個邊界，創造一個彈性空間，防止城市無節制的蔓延和低效的空間增長，城鄉規劃領域提出了“城市增長邊界”的概念，土地利用總體規劃相應地提出了“建設用地擴展邊界”的概念。

2.1研究區概況在進行《天津市靜海縣城鄉總體規劃(2008-2020年)》和《天津市靜海縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》編制工作時，靜海縣國土局和規劃局屬于同一機構，在2007年底后才進行機構分設。因此，“兩規”在一些方面進行了很好地銜接并達到了一致，如靜海縣土地利用總體規劃和城鄉總體規劃確定的城鄉建設用地總規模均為23 262 hm2，“兩規”均確定靜海縣2020年常住人口調控目標為71萬，均將靜海縣定位為天津市南部區域經濟中心。在差異性方面，主要存在規劃期限、規劃內容和空間管制的差異性，《天津市靜海縣城鄉總體規劃(2008-2020年)》確定的規劃范圍小于《天津市靜海縣土地利用總體規劃(2006-2020年)》確定的規劃范圍；在空間管制上，土地利用總體規劃側重于用地總規模的控制，而城鄉總體規劃則更傾向于對具體管制對象及內容的控制。

2.2差異圖斑的分析及銜接對產業區塊和建設項目進行梳理，明確國民經濟與社會發展的用地需求情況。其中土地利用總體規劃應采用經天津市人民政府批準的區(縣級市)級土地利用總體規劃，整理形成靜海縣土地利用總體規劃圖。城鄉總體規劃原則上應采用經法定批準的城鄉總體規劃，整理形成靜海縣城鄉總體規劃圖。

從城鄉建設用地規模、城鄉建設用地空間布局等方面對靜海縣土地利用總體規劃和城鄉總體規劃中相關內容進行對比分析，明確各用地之間的差異，重點對城鄉建設用地空間布局進行分析。以整理出來的靜海縣土地利用總體規劃為底圖，疊加靜海縣城鄉總體規劃的城鄉建設用地范圍，確定“兩規”城鄉建設用地空間布局一致區域的規模、位置，“兩規”城鄉建設用地空間布局差異區域的規模、位置，同時分析重大建設項目和產業園區的規模、位置。通過“兩規”建設用地的空間疊加分析，結果見圖3。將差異圖斑劃為3類：“兩規”一致的城鄉建設用地；“城規”是城鄉建設用地而“土規”不是的區域；“土規”是城鄉建設用地而“城規”不是的區域。靜海縣“兩規”差異圖斑分析結果見表1。

圖3　“兩規”城鄉建設用地疊加分析Fig.3　Overlay analysis of urban and rural construction land of two plans

提出“兩規”空間布局差異圖斑銜接原則如下：

第一，按合理滿足真實發展需求為首要原則，進行“兩規”城鄉建設用地空間布局差異圖斑的銜接。中心城區及各鎮的城鄉建設用地規模指標面臨再分配，各鎮報需求規模，市領導小組統籌審批。

第二，“兩規”空間布局一致的城鄉建設用地，原則上不調整。

第三，“土規”有規模“城規”無規模的區域，由于“城規”在規劃中未安排，所以銜接時依據“土規”的用地分類，根據靜海縣實際情況，這部分地類在“土規”中表現為城鎮用地、農村居民點和采礦用地，由于這3種地類都屬于城鄉建設用地的范疇，故在“三規合一”差異圖斑銜接時均劃入城鄉建設用地。

第四，“城規”有規模“土規”無規模的區域，根據靜海縣實際情況，“城規”主要包括生產防護綠地、城鄉建設用地和公共綠地等用地類型，“土規”主要包括基本農田、其他農用地、一般耕地、水利設施用地、交通用地、林地、河流水面、特殊用地及園地等用地類型。這部分區域結合“土規”的管制分區來進行銜接：在“土規”的管制分區中屬于禁止建設區或限制建設區的用地，不供給城鄉建設用地規模，將其劃入禁止建設區或限制建設區進行管制，不再安排新增，但要逐步進行清退；在“土規”的管制分區中屬于允許建設區或有條件建設區的用地，考慮到其現狀為建設用地，將其劃入“土規”的有條件建設區，但不供給城鄉建設用地規模。

按照“十三五”規劃中關于重點項目區的建設情況，根據靜海縣實際需求，需要將重點工業園區周邊的部分基本農田劃入有條件建設區，這部分規模為3 346.75 hm2，依據基本農田的核減原則進行調整，達到核減標準并通過審批的可以劃入有條件建設區。靜海縣“三規合一”城鄉建設用地銜接結果見表2。

根據“三規合一”城鄉建設用地銜接原則，“三規”銜接后的城鄉建設用地分布見圖4。銜接后城鄉總體規劃的城鄉建設用地規模與土地利用規劃達到一致，同為23 235.86 hm2，根據《靜海縣土地利用總體規劃》，到2020年，靜海縣的城鄉建設用地控制規模為23 262.0 hm2，而銜接后的城鄉建設用地不超過控制規模。

表1　靜海縣“兩規”差異圖斑分析結果

表2　靜海縣“三規合一”城鄉建設用地銜接結果

圖4　靜海縣“三規合一”銜接后城鄉建設用地分布Fig.4　Urban and rural construction land in Jinghai County after cohesion of three plans integration

2.3城市開發邊界劃定按照靜海縣土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地規模指標，協調城鄉規劃和土地利用總體規劃的建設用地布局，劃定靜海縣城鄉建設用地規模控制線。以土地利用總體規劃確定的規模為依據，原則上不涉及禁止建設區內用地，按照靜海縣土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地規模指標，協調城鄉規劃和土地利用總體規劃的建設用地布局，將靜海縣“兩規”一致的城鄉建設用地以及“土規”有規模、“城規”無規模的情況都劃為城鄉建設用地，將銜接后的城鄉建設用地邊界劃為城鄉建設用地規模控制線(圖5)。控制線內的城鄉建設用地規模為23 235.00 hm2。

圖5　靜海縣城鄉建設用地規模控制線Fig.5　Scale control line of urban and rural construction land in Jinghai County

分析城市空間拓展方向，避讓基本農田和重要生態用地區域，在城鄉建設用地規模控制線外劃定有條件建設區，作為滿足特定條件后可以開展城鄉建設的區域，將建設用地、有條件建設區及城市生態綠地的圍合線劃為建設用地增長邊界控制線。結合靜海縣的實際情況，將“城規”中的發展備用地、“十三五”規劃中重點園區、“城規”有規模而“土規”無規模中屬于有條件建設區內的地塊均劃為有條件建設區，有條件建設區的邊界即為建設用地擴展邊界控制線(圖6)。控制線內的靜海縣建設用地擴展規模為12 260.17 hm2。

圖6　靜海縣建設用地擴展邊界控制線Fig.6　Construction land expansion boundary control line in Jinghai County

3　結語

研究城鄉規劃與土地規劃用地分類標準之間的銜接，可建立兩者之間的基本對應關系，保證“兩規”在用地規模統計與空間布局上的一致性，為城市開發邊界的劃定奠定良好基礎，在城市開發邊界的劃定過程中，更應該因地制宜，協調現行土地利用總體規劃、城鄉規劃，保障城市功能完整、促進城市緊湊布局，優化形成科學合理的城鄉空間結構。該研究提出了“兩規”土地分類標準的銜接原則，但這些原則是否具有普適性，尚需要在實踐中進一步論證，該研究僅從技術層面對“兩規”進行探討，在實際的工作中，“多規合一”不應局限于2個已完成規劃的差異圖斑比對，更要考慮資源環境承載力、市場需求、群眾訴求，還望業內專家和學者對其進行更深入的研究和探討，建立城市開發邊界劃定的科學體系，滿足我國“兩規融合”“多規合一”工作的需要。

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Research on Urban Development Boundary Demarcation Based on the Background of “Two Plans Integration”

GUO Jia-ning, CAI Wei-min, ZHANG Lei

(School of Management, Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387)

The land classification standard of land-rural planning and land planning was analyzed, as well as their integration methods, so as to ensure the consistency of land scale and space layout.Taking Jinghai County in Tianjin City as an example, demarcation method of urban development boundary was proposed based on “two plans integration”, and its feasibility was analyzed, so as to meet the demands of urban development and construction, effectively guide sustainable development of the city.

Land classification standards; Cohesion; Urban development boundary; Two plans integration

郭佳寧(1990- )，女，河北邯鄲人，碩士研究生，研究方向：土地資源管理。

2016-07-11

F 301

A

0517-6611(2016)20-160-06