法理與政治雙視角下土地使用權屆滿后的策略選擇

張小芳,惠夢倩

(南昌大學公共管理學院土地研究所，江西南昌 330031)

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法理與政治雙視角下土地使用權屆滿后的策略選擇

張小芳,惠夢倩

(南昌大學公共管理學院土地研究所，江西南昌 330031)

溫州房屋20年土地使用權到期事件引發了社會各界對土地使用權到期后該怎么續期、怎么繳費等問題的思考。該研究在對該事件以及相關知識了解的基礎上，通過對土地使用權相關的法理梳理，分析了當前我國土地使用權的法理制度層面的問題；通過對土地使用權內在的政治邏輯分析，得出在土地使用權續期問題的處理中應該要在國家“少取多予”的政治理念的指導下，充分考慮代際公平和人與人之間公平公正。最后，在法理梳理和政治邏輯分析的基礎上提出完善土地使用權續期的建議。

土地使用權；續期；法理；政治邏輯

1　問題提出及分析框架

近日，溫州房屋20年土地使用權到期事件引發了社會各界的高度關注。土地使用權到期后到底該怎么辦、是否要續期、是否要繳費、以什么樣的標準繳費等關乎政府、土地使用者等多方利益的問題更是引起人們的思考。

1.1“自動續期”的有償與無償之辯無償續期與有償續期都是對“自動續期”的解讀。無償續期是指無條件的續期，不需要繳納費用，也不需要辦理相關手續，自動地繼承合法土地使用權。有償續期是指收取適當的許其費用以繼承合法土地使用權。

關于土地使用權屆滿續期之辯的焦點源于《物權法》的第149條規定——住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期[1]。有學者說，物權法規定的“自動續期”，就是為了解決房產無期限與地權有期限的矛盾的。只要業主的房屋還在，就算土地使用權到期，業主也一直享有房屋的所有權，這個權利是不受時間限制的。然而，也就是“自動續期”這一模糊的界定，仍讓人們困惑于到底該如何續期、需不需要繳納土地出讓金以及繳納標準是多少等問題。截至目前，國家層面尚未出臺關于出讓土地續期的實施細則。

通過該事件的持續發熱，引起了政治、經濟、法律等各領域諸多專家學者的廣泛關注和討論，目前已基本形成幾種不同的主張，主要見表1。

表1　住宅建設用地使用權自動續期有償與無償之辯

對于“自動續期”的解讀，不論是堅持有償續期的還是無償續期的學者都有其依據，也都有各自的道理，在此暫不評價。土地使用權續期等相關土地問題是交叉政治、經濟、法律等各學科，涉及國家、公民等各方利益的復雜問題，對于該問題的回答應該在深層次的分析其法理、政治依據，謹慎權衡國家利益與公民利益的基礎上做出。該研究在以上認識下，對土地使用權續期問題進行進一步探索。

1.2分析框架該研究在對該事件以及相關知識了解的基礎上，通過對土地使用權相關的法理梳理，從公平和效率的角度分析當前我國土地使用權的法理制度層面的問題，又通過對土地使用權內在的政治邏輯分析，得出處理土地使用權續期問題應遵循的原則，在此基礎上提出完善土地使用權續期的建議。分析框架見圖1。

圖1　期限屆滿后土地使用權的理論分析Fig.1　Theoretical analysis of land use rights after expiry

2　土地使用權的法理分析

2.1土地使用權的法理梳理我國關于土地使用權法律繁而復雜，具體的變遷見表2。

從我國關于土地使用權相關法律的規定可以看出，我國的土地使用權和所有權分離，土地屬于國家所有，居民可通過獲得土地使用權來使用土地，且在一定程度上可以進行市

場化的出讓土地使用權。土地使用權期限屆滿時，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得；也可以繼續申請續期，并支付土地出讓金、辦理登記。

2.2代際公平視角下的土地使用權續期代際公平是對后代權利與利益的滿足，以達到當代人與后代人之間的利益平衡，是對人類共同利益的代際考量。它以當代人的整體為出發點，以實現并保障后代人的利益為目標，追求一種人類整體性共同利益的主張[2]。代際公平這一概念的最早提出者佩奇曾提出這樣的代際觀點：上代人給下代人提供一定數量和質量的財富遺產，下代人所獲得的財富遺產至少應等于上一代人所繼承的[3]。羅爾斯[4]曾指出：“代與代之間的正義問題，甚至使各種倫理學理論受到了即使不是不可忍受也是很嚴厲的考驗?！币矡o例外，土地使用權續期問題也要考慮續期方式對代際間土地使用權資源配置的公平性問題。從群體角度來看，土地使用權過分無償無期限的續期會使其長期掌握在當代人手里，這在大大降低了土地資源的利用效率的同時，也嚴重損害了后代土地使用權人的生存與發展的權力。所以，土地使用權的續期問題應該充分考慮代際公平，適當有償續期以維護后代的權益。

表2　土地使用權的法律變遷

2.3代內公平視角下的土地使用權續期古往今來，民眾向來是“不患寡而患不均”，公平公正才是民意的根本訴求，顯然無償自動續期存在不公正問題。首先，部分地方政府出讓20年的土地使用權，那么其收取的土地出讓金相較于70年期限是少的，如果這部分土地到期后無償續期到70年，對于當初直接繳納70年土地出讓金的人來將是不公平的。其次，有多套住房的人可能會站在利己的角度，期待并要求無償續期，因為他們可以盡可能久而且無償地占有多套住房的國有土地使用權。但相較于只擁有1套住房甚至是無房的人則可能更希望有償續期或是有條件的續期，這在某種程度上來講也是不公平的。

2.4公平與效率關系下的土地使用權續期公平與效率是人類社會的基本價值關系和價值矛盾，它體現在社會的上層建筑領域中，也貫穿在社會主義法制體系的始終和法制建設的整個過程[5]。土地使用權相關法律的建立健全既要講求效率、效益，又要做到公平正義。在土地使用權相關法律的立法中，公平與效率的價值關系和價值矛盾體現在立法的數量和質量的關系和矛盾。從表2的法制變遷中可以看到，土地使用權相關法律實現了數量多這一“效率”，平均3年出臺或是修改一次，貪多圖快，但卻舍棄了實際操作中的效率，忽視立法的科學性和民主性，忽視法律的公平公正的核心價值，缺乏質量保障，以至于我們目前關于土地使用權的法律法規出現了許多問題。

其一，續期申請缺乏可操作性。根據我國相關法律規定，住宅建設用地使用權期限屆滿時，自動續期；非住宅建設用地使用權申請續期。首先住宅建設用地的“自動續期”是如何“自動”續，法律并沒有給予明確的規定，這在實際的操作中也是缺乏效率可言的。而非住宅建設用地續期在申請上更是會遇到各種各樣的問題。在我國人多地少的大背景下，目前高層公寓樓式的建筑已成為主流。在這種一棟樓宇、多元產權的情況下，土地管理部門在絕大多數情況下面對的是一宗土地存在不計其數的需要辦理續期的土地使用者[6]。由于土地使用者使用土地的時間長短不一，如此要求諸多土地使用者在期限屆滿前1年提出申請續期顯然是不現實的。

其二，續期的續費標準難以確定。截至日前，土地使用權續期時到底該如何續費，以什么樣的標準續費在法律上仍是空白。對于住宅建設用地規定的“自動續期”，雖然學界對其的解讀更傾向于無償無限自動續期，但畢竟法律上沒有明確的規定。對于非住宅建設用地使用權續期的問題，雖然《物權法》149條規定，非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。但法律也并沒有明確規定應該如何辦理，更沒有具體規定續費標準。

其三，期滿后國家的無償收回房屋欠妥。在我國，房屋產權歸其所有人所有，排除他人的干涉，也就是說，房屋是屬于單位或個人的合法財產，房屋的所有者對房屋產權擁有無期限的權利。根據我國《憲法》第13條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯，國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。所以，國家只能通過征收或者征用并予以補償的方式取得其所有權，而國家無償取得的規定更是忽視法律公平公正的核心價值。

3　土地使用權續期的政治分析

土地使用權屆滿續期問題實質上就是國家與土地使用權人之間利益分配的政治問題。所以，土地使用權的政治分析主要從當代國家政治理念這一視角入手分析，具體如下。

“少取多予”方針最早出現在1998年十五屆三中全會上，是針對“三農”問題提出的，它的對立面是改革開放前的“多取少予”。在2004～2006年連續3年的中央一號文件都明確提出“堅持多予少取，讓農民得到更多實惠”，2007、2008年的中央一號文件也都延續了這一方針。從“多取少予”到“少取多予”的轉變，并發展到今天，“少取多予”已不再只是針對“三農”問題的方針政策，它已基本成為國家治國理政的政治理念。

土地使用權續期問題是國家與土地使用權人之間的利益分配問題，而現有的有關土地使用權的制度規定之所以出現上述問題，是因為國家與土地使用權人在多個目標上都有不同的訴求，而任何單一目標下的政策，難以達到多目標下的平衡[7]。例如，土地使用權屆滿續期問題中，政府與使用權人之間不同的利益訴求見表3。

從表3可以看出，國家在土地使用權續期中的“足額收取”“無償收回”所處的仍是“多取少予”階段，這是因為當時我國的現實情況是，很多地方政府財政還是“土地財政”，相當部分的財政收入來源于土地出讓金，有的甚至占到50%以上。所以把土地使用權期限規定的相對短一些，在財富分配上，對國家、地方政府來說都是相對有利的，這也就解釋了為什么國家規定了土地使用權最高年限70年的情況下，而許多地方政府將其靈活地調整為20年。但隨著社會的發展進步，顯然，這與現階段我國“少取多予”的政治理念相違背。所以，土地使用權續期應該堅持“少取多予”的政治理念，讓富于民，藏富于民，實現利益主體即國與民之間的利益平衡和社會利益的最大化，而不是極力剝奪公民的財產權利。

4　期限屆滿后土地使用權續期的策略選擇

經過法理層面和政治層面的分析，該研究認為土地使用權自動續期方案的設計應該在國家“少取多予”的政治理念指導下，在充分考慮代際公平和代內公平的原則上做出如表3的策略選擇，以加強對居民的居住權以及房屋所有權的保護，適當地有償續期，防止個別群體對國有土地資源過度的占有和使用，達到真正的公平公正。對此，提出以下完善土地使用權制度的建議。

表3　基于法理及政治分析的土地使用權期限屆滿后策略選擇

4.1適當有償的續期制度該研究土地使用權的政治邏輯分析中提到“少取多予”的國家政治理念，誠然，一味地無償續期，在某種程度上有失公允。因為土地使用權的期限長短各不相同，如果土地使用權期限屆滿時無償續期，實際上是以不同的對價取得相同的權力，有悖于公平原則[8]。此外，在我國，土地歸國家所有，一味地無償續期，不僅架空了土地公有制度，而且會進一步加大我國的貧富差距，會使本來就緊張的住房資源集中在少數富人手里，因此，在續期問題上，應該結合“少取多予”、公平原則，追求“國與民”之間的利益平衡、代際公平和“民與民”之間的公正公平，采取適當有償的續費續期制度。

4.2對地上物予以適當補償由于我國土地國家所有、公民使用，房屋產權個人所有的制度，在一定程度上出現了“房地年限脫節”問題。雖然土地和地上物存在著物理上自然依附關系，但地上物的所有權由購買者即業主依法擁有，即它是公民個人財產，國家不能無償收回。此外，目前在我國“少取多予”的政治理念貫穿下，如果國家要取得房屋的所有權時，決不能采取強制手段，而是應該依法協商取得房屋所有人的同意，并予以其適當補償。

4.3以建筑物剩余壽命作為續期期限當前關于土地使用權續期期限的爭論不一，筆者認為應以建筑物剩余壽命為標準確定住宅建設用地土地使用權的續期期限。這樣既合乎法理，也符合社會公平公正的原則，也更能充分利用土地資源，最為合情合理，但值得注意的是如何來確定建筑物的剩余壽命。該研究認為，應當引入獨立于政府和使用權人以外的第三方評估機構，由獨立的評估機構開展房屋壽命評估并做出結論；然后，由政府根據評估結論來確定土地使用權具體的續期期限以及相關費用。

4.4搭建網絡續期平臺隨著互聯網技術的發展，網絡應用于各大領域，公共管理中電子政務的發展也正如火如荼。鑒于我國城市建設用地的人多地少、一地多主的現實，以及使用單個人工申請續期不僅不方便更是浪費大量人財物力的情況，該研究認為，政府管理者應該創新管理方式，將現代化計算機網絡信息技術應用于土地使用權續期續費中，搭建一個統一的網絡平臺，使土地使用權人可以通過該平臺自主申請續期，從而使續期的操作簡單便捷，提高管理效率，也能有效降低管理成本。

最后要強調的是政府在制定土地使用權續期制度相關法律或是相關政策時要切實關注民意，確保公民的廣泛參與。因為現在大多數情況是，當一些政策進入執行環節后，不同的意見和聲音才通過網絡傳播出來，政府部門才匆忙回應。但如果這些各方利益的聲音可以更早地出現在政策過程的前端，在政策規劃和制定的環節就提供足夠多的表達渠道和協商機制，使不同的利益相關方的意見都能納入到決策咨詢的過程中來，就會在一定程度上避免類似的問題。所以，在土地使用權相關政策制定時，政府應該引以為鑒，充分保障公眾參與。

5　結語

該研究從法理和政治層面上對土地使用權屆滿后的策略選擇進行研究，得出以下結論：從公平和效率的角度分析，為了維護代際和代內公平，提高土地資源的利用效益，我國土地使用權續期應該采取有償有限的續期制度；在政治邏輯上分析，處理土地使用權續期問題時應遵循國家“少取多予”的政治理念，同樣采取“少取”即適當有償有限的續期制度?？傊?，該研究認為土地使用權屆滿續期應該適當地有限有償。

土地使用權續期方案的不同選擇關系到我國土地公有制以及現行土地出讓制度的不同走向。關乎政府、土地使用者等多方利益的土地使用權續期問題由于其社會聚焦度高、利益層面復雜等特點已成為當前國土資源管理工作中面臨的熱點和難點問題[9]。這些問題的解決還需要國家相關部門盡早針對物權法規定并不詳盡的現實，充分保障公眾參與，出臺關于土地使用權續期的實施細則，在完善土地使用權規范體系化的同時，達到國與民之間的利益平衡、代際公平和代內公平，最終實現社會利益的最大化。

[1] 靳相木，歐陽亦梵.住宅建設用地自動續期的邏輯變換及方案形成[J].中國土地科學，2016(2)：58-65.

[2] 呂忠梅,鄢斌.代際公平理論法律化之可能性研究[J].法學評論，2003(5):144-152.

[3] 苑莉.代際公平原則下的農用地社會價值評估[J]．中國人口·資源與環境，2011(1)：136．

[4] 羅爾斯.正義論[M]．何懷宏,等譯．北京：中國社會科學出版社，1988．

[5] 文正邦.公平與效率：人類社會的基本價值矛盾[J].政治與法律，2008(1)：55-58.

[6] 陳志文.關于到期土地使用權續期的討論[J].新觀察，2002(24)：11.

[7] 張舟,唐健,譚榮.到期管理：多目標下的平衡:國有建設用地使用權到期管理制度的完善與改進[J].理論探討,2014(4)：35-37.

[8] 趙盈寅.試論城市建設用地使用權期滿的處理原則[J].經營管理者，2010(10)：117.

[9] 宋炳華.住宅建設用地使用權續期之法理分析及完善路徑[J].國土資源情報,2011(8):26-30.

Strategy Choice to Land Use Rights after Expiry Based on the Analysis of Jurisprudence and Politics

ZHANG Xiao-fang, HUI Meng-qian

(Institute of Land Sciences Research, College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang, Jiangxi 330031)

The event of expiry of 20-year land use rights in Wenzhou triggered people’s reflection to the issues of renewal and payment after the expiry of land use rights. Based on the understanding of the event and relevant knowledge and through clearing the jurisprudence of land use rights, issues of current land use right in the legal system level were analyzed. Then, through the inherent political and logic analysis to land use rights, it was concluded that we should fully consider the justice between a generation and another generation as well as among people under the direction of political ideas that the country should give more and get less in the process of dealing with the renewal of land use rights. Finally, based on the clearing of the jurisprudence and analysis of political logic, suggestions of perfecting the renewal of land use rights were put forward.

Land use rights; Renewal; Jurisprudence; Political logic

江西省2016年度研究生創新專項資金項目(YC2016-S033)；江西省高校人文社會科學重點研究基地研究項目(JD1502)。

張小芳(1994- )，女，河南洛陽人，本科生，專業：公共事業管理。

2016-07-04

F 301

A

0517-6611(2016)20-199-04