新型城鎮化背景下農村學校布局調整的新思路

曾水兵+陳油華+范李明

2012年9月，國家出臺了《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》，停止大規模學校撤并行為，同時加快恢復必要的教學網點，農村教育步入所謂的“后撤點并?！睍r期。但是，筆者在調研中發現，這一時期的布局調整雖然保障了農村孩子“就近入學”的權利，卻又產生了教育資源過于分散、教育質量難以保證等新的問題。這表明，在當前新型城鎮化背景下，需要我們重新反思農村學校網點布局政策，探尋農村教育發展的新思路。

一、“后撤點并校”時期農村學校布局調整的重新反思

農村學校的“小微化”是城鎮化進程出現的一個較為普遍的現象。由于小微學校布局分散、規模小，帶來辦學成本高、學校教育質量難以保證等問題，學校的撤并成為農村教育資源重組的必然結果。2001年國家頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》，開啟了農村義務教育階段學校“撤點并?！钡牟季终{整工程，這在當時對于整合農村教育資源、降低教育成本、提高教育效率的確起到了積極的作用。但是，由于一些基層政府的功利主義，這種撤并逐步演變為追求政績和效率的重要目標。據統計，從1999年到2012年，我國農村小學由468527所減少至155008所，減幅達66.9%，我國農村教學點由165374個減至62544個，減幅達62.2%。在政績和效率的雙重刺激下，有些地方政府過高、過快、過急地進行撤并，帶來學生上學成本提高、家庭負擔加重、路途安全隱患增多、輟學率上升，以及教育資源浪費等諸多社會問題。

2012年，國務院辦公廳印發《關于規范農村義務教育布局調整的意見》，標志著政府層面對學校布局調整政策由鼓勵撤并到叫停撤并的重要轉變。但值得我們反思的是，2012年后的恢復農村學校網點的行動，又淪為一場矯枉過正的政績競賽，撤并與恢復大起大落的現象背后，實質上遵循的仍然是政績和經濟效益至上的非理性邏輯，相當部分教學點恢復的背后，掩蓋著當地功利化目的的推動。例如，為了解決農村小規模學校的運轉問題，2012年頒布的《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》中明確規定，對學生數量不足100人的村小學和教學點按100人核定公用經費。筆者在調研中發現，有些地方為了獲得更多的經費，對于那些現在仍不必要的教學點也不愿意主動撤并，卻又恢復了一些本不該恢復的教學點。在有的行政村，多數村民并不愿意送孩子去教學點上學，當地村委會卻對申請恢復教學點非常積極，甚至把教學點恢復當作政績，導致一些完全可以撤并的教學點得以恢復。為了得到更多的公用經費，教育主管部門、鄉鎮學區（中心小學）仍然堅持保留了那些學生人數過少、很難維持正常運轉的教學網點。從表面上看，這雖然保障了農村孩子就近入學的權利，但實際上造成了教育資源過于分散、難以保證教育質量等問題。尤其是隨著經濟社會的發展，使這部分群體對好的教育的需求更加難以滿足。

上述情況使我們清醒地認識到：

（一）學校布局過于分散會導致教育資源的嚴重浪費

2012年的農村布局調整新政策是對以往非理性撤并行為的理性回歸，但這絕非意味著學校布局調整就是完全否定“撤點并?！?，更不意味著我們要回歸到以前那種資源分散且效率低下的鄉村教育時代。教育不能追求規模效應，但是在教育資源總體不足的背景下，適度的規模仍是保障教育質量的關鍵。事實上，一個教學點不管人數多少，哪怕只有1個學生，至少也得聘請一位教師。以江西省為例，全省現有10人以下的教學點2635個，學生總數12205名，校均在校生數4.63人，師生比是標準數的5倍。中部某省的一個縣級市，2014年10人以下的教學點共有178個，其中僅有“一生一師”的竟達14個。有的教學點隨時可能因為沒有學生而撤銷，造成“建成即閑置”的狀況。

（二）“托底”的農村布局政策顯然已經不適應當前形勢的發展

在一些地方經濟發展和交通等公共設施落后的背景下，合理布局農村學校，保留一些必要的村小和教學點，對于保障學生享受最基本的受教育權利起著重要的作用。但是，隨著社會經濟的發展，尤其是當全國義務教育的入學普及率和鞏固率均已超過90%的時候，教育公平更多地體現在普及高質量和高水平的義務教育上，人民群眾的教育利益訴求從“有書讀”轉向“讀好書”，也就是由“教育機會公平”轉向“教育質量公平”。在辦學成本過高、地方財政有限的狀況下，“托底”政策的實施、低水平的維持只是一種無奈的選擇。在現有教育資源分布不均衡的狀態下，只能保證他們獲得公平的入學權，而難以保證他們在教育質量層面享有公平權利。然而，保障這部分學生接受優質義務教育的權利，關系到義務教育城鄉協調發展，關系到教育公平和社會公平。因此，適應新型城鎮化的發展，通過調整農村網點布局政策，改變農村學校過于分散的現狀，應是提高教育質量和促進教育公平的必然要求。

二、新型城鎮化背景下農村學校布局調整的新思路

當社會條件發生改變，農村學校布局結構調整的內涵也應該與時俱進，絕不能簡單地被理解為學校的撤并?！吧蠈W距離”“服務半徑”“覆蓋人口”等作為學校布局調整中的核心指標，一直是推動基層政府學校撤并的重要依據。但是，隨著新型城鎮化的發展以及農村交通、文化等公共服務設施的不斷建立和完善，決策者應隨著實際情況的變化靈活把握，絕對不能片面化、固定化地解讀這些指標。學校網點布局本來就是一個動態過程，撤點并校只能是布局調整中的一種形式，絕不能將它與農村學校布局結構調整完全畫等號。在效率與公平的權衡中，任何“一刀切”的思維模式都是不適宜的。撤點并校本身不僅僅意味著學校撤和留的問題，而是應該包含學校的重組、新建、拆分以及改造等多重行為。應當超越城鄉二元結構的思維方式，順應新型城鎮化大趨勢，統籌農村人口變化趨勢、地理環境、學生身心發展需要等多重因素，堅持農村學校網點布局的動態調整，不斷優化教育資源配置，促進農村教育的健康發展。

（一）適應新型城鎮化大趨勢，按照“適度集中”原則合理調整學校布局

從長遠來看，隨著農村學校生源的持續下降，農村小規模學校將是農村學校的主流。但是，規模過小，不僅存在資源浪費問題，而且不利于學校的教學質量和學生身心發展?！秶鴦赵恨k公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》提出，要適應農村人口變化新趨勢，合理調整農村義務教育學校的網點布局，確保學齡兒童就近入學；同時加大在交通便利、公共服務成型的農村地區布局義務教育學校的力度。這實際上為新型城鎮化背景下的農村教育布局提供了很好的思路。我們應利用這一契機，引導學生向交通便利和服務成型的中心村、鎮學校適當集中。尤其對于只有1～3名學生的微型校，除了有特殊原因確需保留的，應盡行撤并。針對可撤并的村小、教學點，在征得學生和家長同意的前提下，可由他們選擇到中心學?；蛘哙徑逍【妥x，讓這部分“空心”小學自然消亡。同時，對撤并學校學生給予交通、家長看護等補償，這既有利于學生的發展成長，又可以避免教育資源的浪費。

（二）允許部分地方進行試點，擴大學生公用經費使用范圍

如何才能防止農村學校布局調整演變為地方政府對于功利的追求，防止政府在撤并學校過程中轉嫁成本，這些問題是決定學校布局合理調整的關鍵。在制度設計上，應盡量防止基層的功利主義和效益主義。為了避免政策變化帶來的震蕩，可以鼓勵地方以縣為單位開展網點布局適度集中合并的改革試點，并在這一過程中，做好被撤并學校學生的上學成本補償工作。為了防止基層在撤并過程中因為教學點的公用經費而不愿意撤并的現象，可以按照某個年度（例如2014年）為準實行兩不變，即學校網點數不變，財政對于所撤并的教學點公用經費撥款不變，讓基層吃定心丸，解決因為錢而不愿意撤并網點的問題。建議省級政府、教育、財政、審計等部門部分調整有關政策，擴大學生公用經費的使用范圍，允許公用經費用于補償教學點學生因撤并到中心校寄宿，或租住房屋及管護，以及學生交通、低齡兒童家長陪讀等產生的費用。如此既不增加學生家庭因撤并帶來的上學成本，也可以遏制地方為爭取教學點公用經費而不愿意撤并網點的問題。

按照《財政部、教育部關于做好農村中小學公用經費標準定額核定工作、確保學校正常運轉有關問題的通知》及財政部頒發的《中小學財務制度》中的相關規定，中小學校公用經費的范圍包括學校維持正常運轉所需開支的業務費、公務費、設備購置費、修繕費和其他屬于公用性質的費用等方面，不允許用于人員經費和基建投資等方面的開支。事實上，當前基層有相當部分公用經費被用作聘請代課教師的做法，已經不符合現行政策規定。與其默認這種現象的存在，不如從政策上予以調整，以適應新的形勢發展。建議擴大公用經費的使用形式，允許其使用于補貼學生交通成本、學生家長陪讀、改善學校辦學條件等方面。適當的學校合并，一方面可以避免出現大量聘用代課教師的局面，減少教師成本；另一方面可以集中資源加強農村學校建設，增強其吸引力。

（三）加大鄉鎮中心小學的建設力度，完善寄宿制學校的設施與條件

按照國家新型城鎮化戰略中“推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務”的重要目標，加強鄉鎮政府所在地中小學新建和改擴建力度，擴大容量，既是推進城鎮化公共服務體系建設的需求，也是農民在就近勞動力轉移中受教育權利得以保障的重要途徑。當前，農村義務教育項目資金大部分投入到村小、教學點，鄉鎮學校普遍存在資金建設不足問題，建議財政出臺相關政策，建立專項資金或者采取以獎代補形式，有效推進鄉鎮中心學校的改造與擴容。加強鄉鎮中心小學建設，可以集中優勢教育資源，讓更多的農村孩子享受到更好的教育，同時也有助于城區學生部分分流，緩解城區大班額問題。為更好地安置周邊教學點撤并集中的學生，可以加大鄉鎮中心小學寄宿設施建設力度，完善食堂、學生宿舍以及廁所等生活設施，強化學校教學、后勤、安全等方面的管理。為解決寄宿設施建設資金困難問題，可以適當采用民辦公助、社會投資等途徑，積極鼓勵社會資金參與辦學。