完善檢察委員會決策咨詢機制的思考*

●天津市北辰區人民檢察院課題組/文

完善檢察委員會決策咨詢機制的思考*

●天津市北辰區人民檢察院課題組**/文

作為檢察委員會（以下稱檢委會）決策機制的重要組成部分，檢委會決策咨詢機制在提高檢委會決策科學性方面發揮著重要作用。檢委會決策咨詢功能主要是通過專家咨詢、專業小組兩種機制的有效運行來實現，因此，為更加有效服務檢委會決策，在完善專家咨詢機制方面，要加強對專家庫的維護和管理，規范專家咨詢的工作流程；在完善專業小組咨詢機制方面，要加強專業小組隊伍建設，規范參與檢委會的范圍、健全參與檢委會的工作流程等。

檢委會決策咨詢機制完善

作為檢察機關的業務決策機構，檢察委員會（下稱檢委會）的決策能力和決策水平直接關系到檢察機關工作水平，關系到檢察機關依法獨立公正行使檢察權。因此，為提高檢委會決策水平，吸納更多來自檢委會以外的智慧，促使檢委會在決策過程中吸取決策參考意見，按照2015年9月最高人民檢察院《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中有關完善檢委會決策咨詢機制的要求，我們認為有必要通過健全和完善專家咨詢和專業小組兩種咨詢機制，來充分發揮專家咨詢和專業小組的參謀助手和決策輔助作用，為檢委會決策提供更多更廣的參考意見，最大程度地提高檢委會決策質量。

一、檢委會專家咨詢機制的現實考察

善于借用檢察系統之外的智力資源，通過專家咨詢的方式對提請檢委會審議的議題進行研究論證、提出意見，補充檢委會委員相關專業領域知識的不足，已成為增強檢委會的議事能力和決策水平重要途徑。專家咨詢對改進和加強檢察工作包括檢委會的工作具有很大的意義，檢察委員會在討論重大疑難案件、制定司法解釋時或討論其他重大事項時，可以采取適當的方式聽取有關專家的意見，然后將專家的意見提交檢委會討論時參考，這樣就能夠使決策更加科學。［1］

具體到專家咨詢如何發揮決策咨詢和輔助功能，各地的做法各有差異，形成的工作模式各具特色，為此，我們選取了五種模式進行對比如圖一：

通過對比可以看出：1.五種模式中關于專家咨詢的名稱各異。2.五種模式中啟動專家咨詢的必要條件都是在辦理案件遇到適用法律方面的疑難問題，需要專家提供專業咨詢意見，供檢委會決策參考。專家咨詢的作用發揮主要集中在解決檢委會討論的疑難案件上。3.五種模式中咨詢團隊都是由各方面專家組成，高等院校中具有較高職稱的教授、博士生導師成為專家咨詢團隊的主要力量，此外，在陜西省鳳翔縣模式中有較高業務水準的各行業專家諸如農藝師、稅務師、工程師等也可進入專家咨詢團隊。人數上，基層檢察院的專家團隊一般在10人左右，省級檢察院的專家咨詢團隊一般在20人以上。4.從工作效果上看，專家咨詢團隊擁有豐富的專業知識，成為檢委會的智囊團、智力資源庫，服務于檢委會科學決策，提高了檢委會議事質量和決策水平，使檢委會決策更科學，為提高辦案質量、提升執法公信力發揮重要作用。5.工作流程上，一般是由檢委會辦事機構邀請專家，并組織召開專家咨詢會，專家論證完畢后，檢委會辦事機構將意見匯總，提交檢委會討論案件時參考，五種模式也各具特點。

圖一

當前，各地檢察機關大力實施學習型檢察院建設，不斷加大專業化人才隊伍培養，成立了各種檢察業務專業小組，以適應檢察業務多樣化、復雜化、專業化的新形勢。檢察業務專業小組也越來越多參與到檢委會的決策當中，通過開展研究活動，向檢委會提交調研成果、典型案例、意見報告等形式，發揮參謀助手作用，為檢委會提供決策參考。

二、完善檢委會專家咨詢機制的具體構建

（一）加強對專家庫的維護和管理

建議省級、地市級和區縣級三級檢察機關結合自身實際情況，聘請本轄區內有關專家作為專家咨詢委員會委員（認為本轄區內專家不能滿足工作需求的，也可擴大范圍），組成省、地市級和區縣級三級專家咨詢委員會專家庫。首先，從嚴把握入選條件，聘請的專家要堅持具有中高級以上職稱且在本行業有豐富工作經驗的重要標準，人員中除高等院校法學副教授以上職稱專家之外，行業或領域的專家如法醫師、工程師、稅務師、會計師等也應占一定的比例。其次，做好專家庫的維護更新，建議區縣級檢察院專家人數控制在5-10人，地市級檢察院專家人數控制在10-15人，省級檢察院專家人數控制在20人左右。擬聘請專家名單由檢委會辦事機構提出并報檢察長決定。關于專家聘期的考慮，應從能最大限度吸收和及時更新人才的角度出發，將聘期設定為3年。入選專家庫的專家由聘請單位發放聘書，在聘期內由檢委會辦事機構負責與專家的日常聯絡溝通工作，聘期結束前2個月由檢委會辦事機構對專家聘期內的工作進行評價，提出是否續用的書面意見報檢察長決定。再次，重視對專家庫的使用管理。允許同一個專家入選三級檢察機關的一個或多個專家庫名單。由檢委會辦事機構作為專家庫的管理部門，當出現需要邀請專家咨詢情形時，由檢委會辦事機構提請檢察長從本級專家庫名單中選取至少3名單數專家進行咨詢，選取的專家人數由檢察長根據議題情況自行決定。專家咨詢的形式主要是兩種：一是向檢委會辦事機構反饋書面的咨詢意見；二是出席檢委會會議發表意見并接受檢委會委員問答。專家的咨詢報酬根據專家咨詢的不同形式設定不同的數額，由聘請單位的辦案經費予以保障。

（二）細化啟動專家咨詢的范圍

專家咨詢的角色地位應當是專家發揮自身專業知識優勢，就檢察工作中涉及特殊領域的專門知識、應用法律的具體問題和重大疑難復雜案件的具體處理提供專業咨詢意見，提供給檢察委員會在作出決策時參考，為檢察決策提供科學依據，因此，我們認為，不是所有提請檢委會審議的案件都要啟動專家咨詢程序，只有當提請檢委會審議的案件涉及到爭議較大或專業性較強的疑難、復雜知識的才屬于開啟專家咨詢的范圍。

（三）規范專家咨詢的工作流程

專家咨詢工作主要是對檢察工作中重大理論問題進行研究，對重大疑難復雜案件的相關問題進行論證，對有關司法解釋提供專業咨詢意見等，其本質是一種事前咨詢。［2］既然是事前咨詢，就應該在檢委會作出決定前有一套完整的工作機制來保障專家咨詢輔助功能的順利實現，我們認為，這套工作機制應該包括四個程序，即啟動、選取、咨詢和服務決策。整個工作流程如圖二所示。

圖二

（四）準確理解使用專家咨詢結果

檢委會決策中引入專家咨詢，檢委會委員通過與專家的溝通交流，可以學習前沿觀點，得到專業指導，借助專家的智力資源補足檢委會委員相關專業領域的知識不足，在專家咨詢的“把脈”指導下，促進檢委會委員有效化解和梳理案件中的疑難、復雜知識，幫助檢委會委員發表更加科學的意見，最終實現檢委會決策的高質量和高水平。需要注意的是，專家咨詢意見不等于檢委會決定，檢委會需要嚴格按照《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的有關要求才能作出決定。咨詢結果只是決策者進行決策的參考，其本身不具有強制性約束力，最終的決策權在決策者這而非咨詢機構。［3］一般決策中，往往需要專家咨詢論證，專家咨詢論證可以提供理論支持和換位思考，以其獨立、公平、嚴謹的學術品格，補強決策的理性。但是，經專家咨詢的案件決策，并非是檢委會在專家意見中去選擇方案，而是與專家意見進行觀點碰撞，然后作出決斷。［4］

三、完善檢委會專業小組咨詢機制的具體構建

（一）加強專業小組隊伍建設

首先，從目前來看，專業小組稱謂各不相同，有的叫檢委會案件評查小組、有的叫案件審查小組，因此，我們建議專業小組應統一命名為檢委會研究小組，突出專業小組服務檢委會決策的本意。其次，省級、地市級和區縣級三級檢察機關要結合自身實際情況確定檢委會專業小組的人員組成，成為小組成員須經過嚴格的選拔程序，嚴格遵守有關保密規定，具有檢察官資格，具備較高政治和業務素質、豐富的辦案實踐經驗、較強的理論研究能力，具體量化標準可以以學歷層次高低、是否承辦過重大疑難復雜案件、是否承辦過某類典型案例、是否獲得省級業務比賽獎項、是否在核心期刊發表有關論文等標準評選。檢委會研究小組應該是檢察機關除檢委會委員之外優秀檢察官群體的代表，建議小組成員享受一定的津貼待遇。此外，檢委會研究小組人數不宜做硬性規定，省級、地市級和區縣級三級檢察機關可以靈活掌握，但建議有條件的檢察機關可將檢委會研究小組按照成員擅長的專業領域進行細分，使其專業性更強一些，如金融犯罪研究小組、未成年人犯罪研究小組、刑事程序研究小組、民事行政監督研究小組等等。再次，建議由檢委會辦事機構負責檢委會研究小組的人員管理和召集討論。檢委會研究小組調整和充實人員由檢委會辦事機構擬定名單報檢察長決定，如未成年人犯罪研究小組等細分的專業研究小組的負責人建議由檢委會委員擔任，這樣做可以使檢委會委員將其在日常工作中或檢委會會議中發現的新情況、新問題及時安排給專業研究小組開展專題研究。反過來講，專業研究小組的研究成果既可以幫助提高檢委會委員的業務水平，又可以作為參考依據方便檢委會委員在檢委會會議上更有針對性地進行討論和發表意見。此外，我們建議建立健全激勵機制，對檢委會研究小組成員在學習培訓、學術交流、掛職鍛煉和選拔任用等方面給予優先考慮，以此調動干警積極性，吸引更多優秀的干警參與到檢委會研究小組，為能給檢委會決策提供高水平的決策參考積聚人才力量。

（二）規范專業小組參與檢委會的范圍

檢委會研究小組參與檢委會決策的目的就是要當好檢委會決策的參謀助手。檢委會研究小組除了能對檢委會交辦研究的重大、疑難、復雜以及新類型案件，先行開展研究并提出具體適用法律意見之外，還能結合擅長的領域圍繞貫徹落實有關重大問題、專項工作，修改完善有關規范性文件，總結工作經驗，研究新情況新問題開展課題調研，以調研成果的形式為檢委會決策服務。因此，我們認為，檢委會研究小組可以參與的議題范圍為《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》第3條規定的除了“決定本級人民檢察院檢察長、公安機關負責人的回避”之外的議題，其中既包括提請檢委會審議的案件，也包括提請檢委會審議的事項，但是否參與檢委會審議的議題最終應由檢察長根據議題的具體情況自行決定。

（三）健全專業小組參與檢委會的工作流程

專業小組會結合自身擅長領域開展調研，形成調研報告、法律政策適用意見，根據檢委會的要求提交檢委會討論，或者供檢委會決策參考，對于保證檢委會決議的法律性、公正性，是十分重要的。［5］具體流程如下圖三所示。

（四）注重發揮各專業研究小組學科優勢

建議有條件的各級檢察院都成立金融犯罪研究小組、未成年人犯罪研究小組等各類專業研究小組，并為各類專業研究小組搭建活動平臺，充分調動專業研究小組的積極性，主要體現在：一是各專業研究小組可以對檢委會交辦研究的重大、疑難、復雜以及新類型案件，先行開展研究并提出具體研究意見，供檢委會決策參考。例如刑事程序研究小組可以專門對擬提請抗訴案件中的程序問題進行研究，并就刑事抗訴工作中如何貫徹落實檢察一體原則和保障被告人辯護權等提出研究論證意見；二是各專業研究小組可以對各業務條線中發現的疑難、復雜案件進行研究，例如金融知識產權犯罪研究小組可以參加金融領域聯席會議，共同研究疑難、復雜、新型金融、知識產權犯罪案件；三是各專業研究小組可以對某類案件中反映出的共性問題開展研究，承擔重點和專項檢察調研課題，參與檢委會案例通報的會前論證，組織開展典型案例的研討、評析活動，參與未檢、公訴等業務條線的培訓、授課等。

圖三

注釋：

［1］參見陳國慶：《發揚民主科學決策——就檢察委員會改革訪高檢院研究室副主任陳國慶》，載《人民檢察》1999年第8期。

［2］參見李小娟：《檢察委員會議事決策質量的提高途徑》，載《中國檢察官（司法實務）》2012年第3期。

［3］參見吳衛軍、熊志：《剖析與構建：我國行政決策咨詢制度法治化之思考》，載《涪陵師范學院學報》2007年第2期。

［4］參見李洪欣：《基層檢察委員會議案決策機制研究》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2011年第6期。

［5］參見林偉、呂煥玉：《對構建檢察委員會科學決策機制之路徑的探討》，載《法制與經濟》2012年第10期。

*本文為天津市人民檢察院2015年重點調研課題結項成果。

**課題組成員簡介：李衛東天津市北辰區人民檢察院檢察長；張忠利天津市北辰區人民檢察院副檢察長；王文萍天津市北辰區人民檢察院法律政策研究室主任；孫學會，天津市北辰區人民檢察院法律政策研究室副主任；韓少沖，天津市北辰區人民檢察院法律政策研究室助理檢察員［300400］