檢察機關不批捕復議復核程序實證研究
——基于安徽省淮南市檢察機關2013至2015年司法實踐考察

●靳良成/文

檢察機關不批捕復議復核程序實證研究
——基于安徽省淮南市檢察機關2013至2015年司法實踐考察

●靳良成*/文

新刑事訴訟法實施以來，審查逮捕案件的質量不斷提升，普通刑事案件逮捕率總體呈下降趨勢，不捕復議復核案件數量也逐年增加。然而，司法實踐中復議復核程序的運行仍然存在諸如程序啟動隨意、程序走過場、不批捕決定說理性不強等問題，通過對不捕案件復議復核程序進行實證性的分析研究，找出問題癥結所在，嚴格程序啟動條件，明確程序參與權，完善考核機制，強化釋法說理。

復議復核不批捕實證研究完善規制

新刑事訴訟法實施以來，檢察機關審查逮捕案件質量進一步提升，普通刑事案件逮捕率總體上呈逐年下降趨勢。隨之而來的是不捕復議復核案件數量也逐年增加，而且隨著“以審判為中心”訴訟體制改革的推進，審查逮捕條件的把握將更加具體和嚴苛，不批準逮捕案件數量必然會呈現進一步上升的態勢，復議復核案件數也必將隨之上升。然而，當前不捕案件復議復核程序的運行還存在著一定的問題，制約著偵查監督工作的良性發展。本文以安徽省淮南市檢察機關2013年至2015年間的不捕案件復議復核程序的運行狀況為考察對象［1］，嘗試探尋不捕案件復議復核程序運行中的問題癥結所在，探討如何進一步完善與規制不捕案件復議復核程序的運行，力圖構建起高效、務實的不捕案件復議復核程序及其工作機制。

一、不批準逮捕案件復議復核程序運行的實踐考察

2013年至2015年，全市各基層院共受理不捕復議案件23件35人，分別占不捕案件總數的2.75%、2.84%，其中2013年1件1人，2014年8件11人，2015年14件23人，復議結果均維持原不捕決定；市院共受理不捕復核案件18件26人，分別占市院受理公安機關提請逮捕案件數與人數的27.7%、30.2%，其中2013年1件1人，2014年4件6人，2015年13件19人，在所有復核案件中，僅2014年有一件改變基層院不捕決定。

圖表一：2013年至2015年不批捕復議復核案件基本情況［2］

二、不批捕案件復議復核工作中存在的問題及原因分析

（一）從司法論的角度來看

1.公檢兩家執法理念上的偏差日益突出。近年來，檢察機關嚴格貫徹執行新法、新規對逮捕條件與標準的規定，逐步摒棄“構罪即捕”“以捕代偵”“以捕促和”的錯誤思想與做法，審查逮捕案件質量不斷提升。而與之相對的是公安機關部分偵查人員尚未徹底轉變執法理念，案件的偵辦，一味的強調“抓捕破案”，不注重打擊實效，不關注捕后訴訟程序的走向；一味的強調“構罪即捕”，不注重逮捕法定條件，忽略社會危險性證據的收集與固定；一味的強調“以捕代偵”，不注重捕后繼續偵查，對案件的后續處理聽之任之。公檢兩家執法理念的偏差，勢必導致不批準逮捕案件數量的不斷增長，進而導致不捕復議復核案件數量的不斷攀升。

2.偵捕階段對逮捕條件的把握多有分歧。近年來，檢察機關偵查監督部門進一步明確自身職能定位，強化案件事實認定與證據審查，特別是嚴格逮捕社會危險性證據的審查與判斷，堅決做到符合法定逮捕條件的，均依法逮捕，絕不人為“拔高”逮捕標準，切實防止“應捕不捕”現象的發生；不符合法定逮捕條件的，均依法不予逮捕，堅決摒棄“構罪即捕”的思想。而實踐中，公安機關部分偵查人員“經驗主義”、“口供至上”思想仍然存在，對新法新規的學習貫徹執行還不夠到位，程序意識、證據意識薄弱，特別是忽視對逮捕社會危險性證據的考量，雖然高檢院、公安部《關于逮捕社會危險條件若干問題的規定（試行）》再一次明確公安機關逮捕社會危險性的舉證責任，但是部分偵查人員仍然沒有給予足夠的重視。

3.復議復核程序的啟動受案外因素影響的現象凸顯。有相當一部分案件，特別是一些有被害人的輕微刑事案件或者涉眾性刑事案件，公安機關在提請檢察機關審查批準逮捕時，其就認為到不符合逮捕的條件，但因案件在當地影響較大，受害人、新聞媒體等社會各界對案件的處理施加各種壓力或影響，特別是顧慮被害人一方的上訪壓力，個別偵查人員或者領導缺乏擔當意識與責任意識，為了轉移矛盾、緩解壓力，人為的將本不應提請批捕的案件向檢察機關提請批準逮捕。而在檢察機關依法作出不批準逮捕決定之后，同樣迫于上述壓力，公安機關便啟動復議復核程序，以此再次轉移矛盾、緩解壓力。當然，這里不可忽略的一個因素是，當前公安機關內部業務考評機制也是促使公安機關無正當理由而啟動復議復核程序的重要動因。

（二）從立法論的角度來看

1.公安機關啟動不批捕案件復議復核程序過于隨意性。根據《刑事訴訟法》第90條的規定，不批捕案件復議復核程序的啟動條件僅僅是公安機關“認為”人民檢察院的不批準逮捕決定有錯誤，這樣的規定主觀性太強，自由裁量的空間過大，“認為有錯誤”的標準依賴于公安機關的主觀判斷，缺乏具體的客觀標準，而且對于“錯誤”沒有規定證據法上的要求。同時公安機關提請復議復核之前，需要怎樣的內部審查程序，法律也沒有作出詳細規定。此外，立法上也沒有規定檢察機關案管部門對于復議復核案件不予受理的情形，公安機關一旦提請復議復核，檢察機關案管部門往往無條件的予以接收。

2.基層院復議程序的糾錯機制難以發揮應有作用?！缎淌略V訟法》沒有規定檢察機關偵查監督部門辦理復議案件的具體程序，《刑事訴訟規則》第三百二十三條作了相關規定，從立法原意上看，該條規定了原承辦人回避制度，旨在防止復議程序走過場。然而，事實上復議程序虛置化的現象并未能避免，在當前檢察機關內部案件辦理的審批機制下，不捕復議案件的辦理，僅僅更換了案件承辦人，最后仍由該部門負責人和分管檢察長或者檢察長、檢委會研究決定，甚至在當前“案多人少”的困境下，是否更換承辦人都是一個疑問。這種制度設計下的自我監督程序，一般很難改變原不捕決定，再加之公安機關考核機制及案外因素的影響，一旦不批準逮捕案件進入復議程序，也意味著復核程序的不可避免。

3.檢察機關不捕理由的闡釋缺乏法律的剛性要求。《刑事訴訟法》第89條、《刑事訴訟規則》第319條均規定了人民檢察院對不批準逮捕的案件，應當向提請批捕的公安機關說明理由。但是，從法條的內容來看，檢察機關應該如何說明理由，以及說理的具體形式沒有剛性的要求與規定。司法實踐中，檢察機關對不批準逮捕案件的說理主要體現在審查逮捕意見書當中，而該文書是檢察機關的內部文書，主要是呈領導審批之用，一般不對公安機關公開，而案件審查結束后制作的《不批準逮捕決定書》中的說理一般較為簡單和抽象，難以起到溝通協調、釋法析理、定紛止爭的作用，使提請批捕的公安機關難以信服不捕決定，一定程度上增加了公安機關啟動復議復核程序的概率。

三、不批準逮捕案件復議復核程序的運行規制與完善

（一）嚴格不批捕案件復議復核程序的啟動條件

為了避免無理由的不捕案件復議復核，杜絕司法成本的浪費，法律或相關司法解釋應當明確規定公安機關不服不批準逮捕決定啟動復議復核程序的條件，既保證公安機關能夠正確行使復議復核申請權，糾正檢察機關不捕錯誤和在不批準逮捕過程中缺乏監督的弊病，又能嚴格復議復核程序，有效地防止公安機關啟動復議復核程序的隨意性。進一步完善公安機關對檢察機關不批捕決定提請復議復核的內部審查程序；進一步明確檢察機關受理不批捕復議復核案件的標準和程序。同時規定公安機關提請復議復核程序時，應當詳細闡述不服檢察機關不批準逮捕決定的理由，并提供或者補充相關證據材料。

（二）明確復議復核案件當事人的程序參與權

按照法律的規定，檢察機關不批準逮捕決定已經作出，公安機關必須將已經拘留的犯罪嫌疑人予以釋放。如此一來，公安機關對不捕決定提請復議復核，無疑會使犯罪嫌疑人面臨再次羈押的不利境地，如果檢察機關復議復核后改變了原不捕決定，勢必會造成犯罪嫌疑人人身自由的羈押狀態和非羈押狀態在極短時間內（7天或15天）的反復，這一方面加大了再次執行逮捕犯罪嫌疑人的難度，另一方面也損害了法律的嚴肅性與權威性。因此，為了避免復議復核程序的虛置化，檢察機關不僅要充分聽取、審查公安機關提請復議復核的理由，而且應當保證案件當事人特別是犯罪嫌疑人的充分參與權，以聽取各方意見，全面核實相關證據，認真審查逮捕的事實證據條件、刑罰條件和社會危險性條件，作出公正的審查結果。

（三）切實轉變執法理念強化公檢溝通與磋商機制

基于復議復核案件的復雜性、疑難性特點，并伴隨著可能出現的上訪、輿論壓力，公安機關與檢察機關在逮捕條件的認識上往往容易產生分歧，特別是對刑事訴訟法第79條中“社會危險性”的把握更是容易產生分歧，尤其是對“可能”、“企圖”、“現實危險”等帶有主觀性表述的理解往往是雙方爭議的焦點。這就要求公檢雙方在轉變執法理念的基礎上，適應“以審判為中心”訴訟體制改革的新要求，嚴格貫徹執行新刑訴法對逮捕條件與標準的新規定，特別要嚴格貫徹執行高檢院、公安部《關于逮捕社會危險條件若干問題的規定（試行）》的要求，通過定期召開雙方聯席會議的形式，對易產生認識分歧的相關問題進行面對面的磋商與研究，以便加強溝通，達成共識，避免重復提起復議復核和啟動復議復核的隨意性，真正杜絕“以捕代偵”、“構罪即捕”的錯誤思想與做法，切實把保護犯罪嫌疑人的合法權益置于執法理念之中。

（四）強化不捕決定及復議復核決定的釋法說理

對于不批準逮捕決定的案件，應當加強不捕說理工作，根據2012年高檢院《關于加強偵查監督說理工作的指導意見（試行）》通知精神，結合偵監工作實際，從事實、證據、法律適用、逮捕必要性等方面，針對性地根據不捕案件的不同類型，從不同角度進行析案說理。通過加強不捕釋法說理工作，爭取公安機關的理解和支持，減少分歧，達成共識，以減少不必要的不捕案件復議復核。同時，要強化復議復核決定的釋法說理，特別是對于市院復核案件來說，釋法說理工作尤為重要，因為不批捕案件復核決定需要面對提請復核的下級公安機關、維持原不捕決定的基層檢察機關、犯罪嫌疑人以及被害人等，要使得復核決定讓各方信服，就必須加強說理工作，并根據說理對象的不同，采取不同的說理形式，以提高復核決定的公信力和權威性。

（五）健全完善公檢機關復議復核工作的考評機制

對公安機關來說，需要重新制定不批捕復議復核案件的考核標準，不應該單純的追求不批捕案件復議復核率，而應注重復議復核案件的質量，應該側重考核復議復核案件的更改率和維持率。以此為標準的考核導向，就使得不批捕案件在進入復議復核程序之前，能夠經過公安機關內部嚴格的審查把關，減少無正當理由而啟動復議復核程序的可能性與隨意性，以避免司法資源的浪費。對檢察機關來說，應當進一步完善現有偵查監督工作的考評體機制，切實將復議復核工作納入偵查監督工作考核范圍，使不批捕案件復議復核工作得到應有的重視，充分發揮復議復核程序對不批捕案件的糾錯機制功能。

注釋：

［1］本文選取的考察樣本為安徽省淮南市兩級檢察機關，需要說明的是，由于國家行政區劃調整的原因，2016年1月原六安市下轄的壽縣劃歸淮南市管轄，因此，本文樣本數據截止到2015年12月，不包括壽縣檢察院數據。

［2］樣本數據及相關信息均來源于全國檢察機關統一業務應用系統與檢察統計報表。

［3］雖然樣本不能全面反映全國乃至安徽省檢察機關不批準逮捕案件復議復核程序運行現狀，但是筆者通過調研分析，發現淮南市檢察機關不批準逮捕案件復議復核程序運行狀況，在安徽省檢察機關內是一種較為普片的運行態勢，至少代表了一種實踐類型，而且2015年淮南市受理不捕復議復核案件數量更是位居該省首位，具有鮮明的樣本典型性。同時，基于刑事司法的統一性，筆者相信，其他省、市檢察機關不批準逮捕案件復議復核程序的運行狀態也不同程度的體現了本文考察樣本的特征。

*安徽省淮南市人民檢察院偵查監督處助理檢察員［232038］