經濟政策與增長

吳思

由政府政策帶來的不確定性是有百害而無一利的；必須要有約束機制，迫使政府能夠制定出一致的、持續的、著眼于未來的、具有前瞻性的政策。

最近，有“央行的央行”之稱的國際清算銀行（BIS）發布的年度報告指出，世界經濟的長遠發展面臨三大風險：過低的生產率增速、處于歷史高位的全球債務水平、政策回旋空間顯著收窄。

當前，美國仍深陷經濟衰退的泥潭，日本“安倍經濟學”走到了盡頭，英國“脫歐”公投結果出人意料，新興市場遭受沖擊，地緣政治動蕩，全球債務占GDP的比例節節攀升，各國央行貨幣政策分化加劇等因素，令世界經濟的不確定性進一步加大。

2004年諾貝爾經濟學獎得主、美國加州大學圣巴巴拉分校教授芬恩·基德蘭德（Finn E. Kydland）對宏觀經濟政策研究作出了重大貢獻，在經濟周期、貨幣政策、財政政策研究等方面都有所建樹。日前，基德蘭德就全球經濟形勢、政策不確定性的挑戰、最優經濟政策以及中國經濟增長與政策等問題接受了《中國經濟報告》記者的采訪。

基德蘭德解釋稱，他的理論展示了如何在經濟模型和政策框架中引入人的因素。“我們在20世紀70年代末進行了相關研究，當時的宏觀模型中主要考慮的變量是消費和投資、勞動力供給和需求等等。現在我們在模型中加入了理性人的前瞻性決策。”

經濟周期是基德蘭德分析的基點。他認為，市場無法預測外部沖擊的變動與出現，也無法自發地迅速做出反應，導致經濟運行會出現周期性波動。因此，長期政策的設計比短期政策更重要，但是，政府要通過一定方法避免“時間不一致性”。他表示，“真實世界的不確定性已經足夠多了，額外的政策不確定性會雪上加霜。”

所謂“時間不一致性”，即私人部門對未來經濟政策的預期會影響政府當期決策。基德蘭德表示，政府在制定宏觀經濟政策時，不得不考慮諸多要素的沖擊以及各種市場主體的偏好，只有個體預期政府未來的政策正好是政府當期的最優政策時，經濟政策才是時間一致的。因此，政策要具有前瞻性。

基德蘭德還強調，經濟周期的本質是經濟基本趨勢的波動，而不是經濟圍繞著基本趨勢波動。在他看來，人們對時間不一致的問題已經有了廣泛認識，但對經濟周期的理解還不夠。

政策不確定性問題凸顯

中國經濟報告：2008年以來，世界主要發達經濟體經濟增長停滯，美國仍無法擺脫經濟衰退的泥潭，歐洲和日本處于負利率時代。這些經濟體為什么至今仍未走出危機？

芬恩·基德蘭德：我們看到全球經濟到處都存在不確定性，這種不確定性到底什么時候能解決、政府能做什么，都還不清楚，因而產生了大量風險。這種風險可能造成很多重要大國出現經濟持續低增長的情況。比如即便美國現在退出量化寬松政策，但由于看不到任何經濟發展的確定性，所以整個經濟依然停滯不前。我想說的是，如果繼續這樣下去，我們可能就會面對這樣一種風險——進入一個長期停滯期。

中國經濟報告：從宏觀經濟政策的角度來看，你認為當前全球經濟面臨的最緊迫性的問題是什么？

芬恩·基德蘭德：世界上不同國家面臨著不同的困難，有些人認為，這些困難主要是2008年金融危機造成的，我的觀點可能有所不同。最緊迫的問題是政府經濟政策在過去幾年中出現了很多不確定性，由政府政策帶來的不確定性是有百害而無一利的。

大家都知道總生產函數，這是宏觀經濟學中非常重要的理念。在總生產函數中，實際產出是資本、勞動和技術的函數。但一國勞動投入的增長速度是有限的，因此經濟增長的主要驅動力是資本和技術。政府政策對于資本積累和技術變革這兩個因素發揮著至關重要的作用。企業在做技術創新和資本積累的決策時，通常都是具有前瞻性的，面臨非常高的成本和風險。政府出臺的稅收、監管等政策將會對企業決策產生長期影響，這可能是積極影響，也可能是消極影響。

政府決策者為了實現目標函數而選擇不同政策，但很多政策計劃不是今年或明年要執行，而是將來要執行的。這里存在一個難點：假設政府現在出臺了一項政策，一切按照政策計劃展開實施，但到2020年政府重新計算目標函數，又會出臺完全不一樣的政策。現在的政策可能是不錯的，但由于這些政策很難考慮到將來的狀況，最終的政策效應會有所改變。

政策的不確定性會給經濟社會帶來非常糟糕的影響。比如，突然增加資本稅收會導致一些工廠因負擔加重而關掉，或者一些剛性兌付的政府負債出現違約可能會造成非預期的通貨膨脹。在實踐中，一些政策往往忽視了未來，不具有前瞻性，但我們必須要有約束機制，迫使政府能夠制定出一致的、持續的、著眼于未來的、具有前瞻性的政策。

宏觀政策應避免“時間不一致”

中國經濟報告：能否舉幾個具體例子來說明時間不一致對經濟增長的影響？

芬恩·基德蘭德：愛爾蘭和阿根廷是我研究一致性政策的兩個案例。

阿根廷是反面案例。20世紀80年代，阿根廷經濟面臨很多問題，人均GDP下降了20%，被稱為“迷失的一代”。直到90年代末，阿根廷經濟才恢復了增長，但后來又出現了嚴重下滑。我認為阿根廷的政策在一致性上出了問題。之前阿根廷面臨惡性通貨膨脹、匯率貶值、存款凍結等問題，政府的承諾無法兌現，投資者對政府失去信任，資本持續流出，技術進步停滯不前，對經濟造成了巨大的負面影響。

愛爾蘭則是相對比較好的正面案例。它當初是歐洲最貧窮的國家之一，1990年時愛爾蘭的人均GDP排在歐洲的末位。但到20世紀90年代中期，愛爾蘭實現了經濟騰飛，現在被譽為“歐洲的硅谷”。我覺得一個重要原因是愛爾蘭政府實施的確定性稅率政策。不論是國內企業還是外資企業在愛爾蘭投資，都可以明確知道未來幾年的稅率，稅率保持不變的時間甚至超過了企業壽命。這項政策的長期一致性與確定性使得愛爾蘭的政策環境可預測，令海內外投資者信心穩定，這對經濟增長產生了讓人驚嘆的影響。可見投資者對政府的信心十分重要。一旦政府政策具有前瞻性，并保持長期一致性，這些國家的經濟增長就會潛力巨大。

但不幸的是，這種靠外資拉動的增長模式從某種程度上變成了債務驅動的增長模式。后來愛爾蘭在銀行業監管方面的政策不是很明智。2000年以來愛爾蘭的銀行借出了大量抵押貸款，當2008年金融危機爆發后，這些銀行面臨破產風險。于是政府決定花納稅人的錢為銀行提供財政救助，但這對納稅人來說是非常大的負擔。從政策一致性角度來看，如果你要給某個行業提供救助，最好要對這個行業進行監管，以防止政府救助不會被濫用，顯然愛爾蘭政府給銀行部門提供了不良的激勵機制。

約束機制

中國經濟報告：如何建立對政府的約束機制，來解決政策不確定性的問題？

芬恩·基德蘭德：關于政府自我約束機制，過去有一些成功的例子。比如金本位制度，雖然從20世紀30年代就不再使用了，但在此之前都是非常有效的政府自我約束機制。

獨立中央銀行是最成功的機制。德國央行、美聯儲、英格蘭銀行都是長期一致性行為的典范，展示出政府良好的自我約束機制。一般來講，央行負責人的任期長于央行選舉期限，比國會議員的任期更長，這也是獨立央行的好處。

我經常用阿根廷的案例解釋短視的政策，不一致的政策通常是短視的。阿根廷央行是典型的受中央政府控制的非獨立性銀行。在過去60年，阿根廷央行共有50多任負責人。之前阿根廷政府對央行儲備金進行干預，央行行長拒絕了這一政策，但結果就是行長被換掉。

中國經濟報告：在財政政策方面如何降低不確定性？

芬恩·基德蘭德：相對于央行的貨幣政策，從長期增長角度而言，財政政策更加重要。同時財政政策更難處理，尤其是怎樣對政府進行約束，以確保政府制定長期一致性的財政政策，這是非常困難的問題，目前還沒有在經濟理論中得到答案。

中國經濟報告：有沒有好的機制可以解決跨期或跨政府任期所帶來的不確定性？

芬恩·基德蘭德：我可以介紹一個挪威石油基金的例子。挪威的石油儲備巨大，而1998年設立的石油基金是為了滿足子孫后代的需求。也就是說，這些石油基金不會被動用為現在的人提供安全保障。基于這個原則，石油基金每年會制定預算，確定能花多少比例的基金來滿足未來的需求。當然，現在社會上有很多壓力，希望石油基金增加每年的支出，比如建幼兒園和醫院。但無論哪個黨派執政，都沒有染指石油基金，所以我們可以看到政策是有一致性的。

類似的經驗還有智利的銅穩定基金。智利的政府也沒有動用銅穩定基金，如果這個基金放在阿根廷，可能過兩年就沒有了。為什么一些國家的機制可以保持穩健的政策，而其他國家不行，我想也許是憲法因素導致的，也有可能是其他因素造成的，這是一個非常有意思的待解決的問題。

中國經濟政策與增長

中國經濟報告：中國經濟增長已經進入新常態，從過去10%以上的增速下降到7%左右。你認為未來幾年中國經濟增速會呈現什么走勢？

芬恩·基德蘭德：明智的經濟學家通常不會做這樣的預測。如果你看機構的預測，他們認為中國的經濟增長前景是比較悲觀的，除非一些改革措施得以推進，否則經濟下行趨勢難以改變。

作為經濟學家，我所能做的預測是，中國要確保經濟的長期可持續發展，需要做出一定調整，如果不做出調整，可能會導致增長不會恢復到以前的水平。從長期來看，雖然中國經濟增速遠高于一些國家，但人均收入相對較低，所以未來中國的經濟增速還有很大的發展空間。中國在過去二三十年中利用了相當多的資源，實現了高速增長，如果進一步提高資源使用效率，將有利于結構調整，經濟增速有可能恢復到以前的水平。

中國經濟報告：你認為中國經濟持續增長的驅動力是什么？

芬恩·基德蘭德：在我研究的理論模型中，技術能夠提升勞動生產率，增加就業與投資，總供給曲線會隨之上移，而宏觀經濟波動取決于供給方面，經濟周期在相當大的程度上表現為經濟基本趨勢的波動。因此，在我看來，促進中國經濟持續增長的核心驅動力是創新與技術變革。而創新創業的真正主體是中小民營企業，是這些富有創造力的企業驅動著經濟的發展。對于中國政府和企業而言，應該把政策、資本、技術、勞動力等資源投入到那些代表了未來方向、具有必然需求的領域中去。

中國經濟報告：你提到中小企業驅動經濟增長，那么你如何看待中國國有企業所扮演的角色？

芬恩·基德蘭德：我對于國有企業并沒有太多的信任，我并不覺得這些國有企業知道怎樣最好地利用資源。無論國有企業如何改革，只要它們還在整個經濟體中占有較大比重，資源的有效配置就可能會需要一些時間。因為不可能依賴國有企業采取行動，使資源配置到中小企業當中。所以我們希望政府能夠采取另外的更加靈活的政策，促進充分競爭，從而為中小企業帶來更大的活力和便利。

中國經濟報告：你覺得中國的經濟政策在時間一致性方面是否存在問題？

芬恩·基德蘭德：中國在政策方面的一致性看起來比較高，中國過去30多年的高速增長令人印象深刻，但我覺得還可以做得更好。比如我們看到，中國大部分銀行都是政府所有，銀行偏向大國企，導致中小企業很難獲得銀行信貸。這些問題會對經濟增長帶來不利影響，政府應該解決監管方面的約束或者不足。有學者認為，除非中國進一步開放金融行業，引入更多競爭，否則中國可能長期陷入困境。但是這有可能影響銀行業的穩健發展，甚至影響短期經濟增長。

過去有很多這方面的經驗教訓，可以為中國提供借鑒。20世紀80年代，智利和墨西哥面臨流動性不足的問題，但兩個國家對銀行業采取了不同行動，帶來了不同后果。在智利，政府接管了一部分有長期前景的銀行，并在兩三年后進行再私有化，同時推進利率自由化。當然最初的成本比較高，在最初的兩年里智利實際GDP下降了20%，但由于銀行資源能夠更好地進行分配，很快智利經濟就起飛了。而在墨西哥，政府對于銀行私有化非常謹慎，政府控制著銀行并決定貸款的分配。但問題是政府官員并不一定擅長資源分配，大部分貸款投向了大國企，墨西哥實際GDP在長達20年的時間里幾乎是停滯不前的。

從墨西哥和智利的例子可以看出，長期要比短期更重要，好的政策著眼于長久。只要基本面還是穩健的，即便短期會有放緩和不足，但從長久的績效來講表現還是良好的。在調整結構和轉型升級的道路上，政策的制定更應注重前瞻性，需從更長周期的角度來把握。

中國經濟報告：你怎么評論中國央行的前瞻性指引這一貨幣政策工具？在美聯儲、英格蘭銀行等央行，通過發布未來貨幣政策信息，可以引導市場預期。但在中國，我們看到前瞻性指引反而加劇了市場震蕩。你怎么看這個問題？

芬恩·基德蘭德：在美國，過去有一種看法是，你不應該去預測央行將要做什么，因為央行希望對接下來的決策加以保密。一些聰明的經濟學家說，這種做法十分荒謬，因此應該對央行決策進行預測。正是因為如此，你們可以看到，美聯儲現在會在議息會議結束后的幾分鐘內就發布討論結果。我覺得美聯儲的政策制定有越來越透明的趨勢。我想來自其他國家包括中國在內的經濟學家應該會推薦這種做法。

中國經濟報告：近年來，中國經濟進入“三期疊加”的新常態，宏觀調控中，相機抉擇政策的自由度加大。考慮到時間一致性，你認為相機抉擇的宏觀政策是好的政策嗎？

芬恩·基德蘭德：宏觀政策應拒絕相機抉擇。當個人預期對政府決策施加影響時，以往動態決策的分析思路是有問題的。如果政府實施的政策與最初公布的政策不一致，政府再做出類似的約束性承諾時就會遭遇信任危機，從而導致政策失效。因此，政策制定應該基于規則而不是基于凱恩斯式的相機抉擇。

中國經濟報告：中國政策一直試圖在穩增長和調結構二者之間保持平衡。你如何看中國的穩增長措施？一些刺激政策，比如2008年推出的四萬億刺激計劃，對經濟造成了諸多結構性問題，應該如何解決？

芬恩·基德蘭德：我并不相信刺激政策。美國在2008年也出臺了刺激政策，這類政策沒有提前縝密構思，對提高生產率無益，產生了不必要的成本和稅收負擔。可以看到，臨時的政策措施并沒有帶來生產潛力的提高。刺激政策可能會讓房地產這類企業受益，但這是短期的，不可能令經濟長期平穩增長。我聽說中國地方政府被鼓勵多做一些事情來穩定經濟，我不認為地方政府會出臺促進整個經濟長期增長的政策。

關于結構改革，肯定會付出一定的代價和成本，我希望政策制定者愿意接受某些短期的下滑，情況會在中長期有所好轉。

中國經濟報告：中國地方政府通常從本地實際問題出發，更多考慮的是短期利益，對其有沒有好的約束機制？

芬恩·基德蘭德：當我們在討論政策制定者的偏好時，顯然保持政策一致性是一個理想狀態。而且即使是在這種情況下，依然會有各種各樣的“誘惑”，讓政策制定者打破原來的承諾。這不僅僅是在中國，其他國家都會出現這個問題。至于你所提到的中國地方政府的例子，我想，中國政策制定者有約束政策不一致的遠見。剛才我講了智利和阿根廷的案例，智利在政策一致性方面做得比阿根廷好。我也講了挪威在保持政策一致性方面的做法。中國政策制定者可能會對這幾個國家的機制感興趣。