中國大都市圈應向何處去

陸銘

為適應大都市圈的人口增長，必須增加土地和住房的供應，為此，在上海目前管轄范圍之內，不應設定縮減建設用地供應規模的目標。

2016年以來，國家先是出臺了《長江三角洲城市群發展規劃》。不久之后，《上海市城市總體規劃（2016-2040）》草案對社會各界公示。這一系列動作標志著各級政府對于城市群和超大城市未來發展的重視，但也引發了人們的思考。筆者認為，有必要對相關規劃中的一些問題作深入討論。

超大城市的總體發展目標

對于備受關注的城市發展規劃，應放在全球和全國發展趨勢的背景下，并要科學地把握超大城市和都市圈的發展規律。到2040年，中國的經濟總量將可能居于世界第一位，人均GDP將達到2.5-3萬美元（扣除通脹），躋身發達國家行列。同時，全國的城市化率將達到75%以上。為此，超大城市和相應都市圈的規劃必須適應于引領國家經濟發展的歷史使命。

在這一背景下，隨著產業結構的升級，特別是以信息、技術和知識為核心競爭力的現代服務業的發展，世界上主要全球城市及周邊連成片的都市圈的人口規模均出現了持續上升的態勢，即使在已經完成城市化進程的發達國家，其主要大城市及周邊的都市圈人口也保持持續增長。個別特大城市的人口雖然出現小幅度下降，或是因為人口在向更大的城市集中（如大阪的人口減少，而東京人口在增長），或是中心城市（如首爾）人口下降，但大都市圈范圍的人口卻仍在上升。在此背景下，紐約這樣的發達國家的大都市，其遠期規劃中的人口預測數也仍然繼續增長。為此，參照世界主要發達國家的大都市圈的發展規律，中國的超大城市對于遠期人口應有更為科學的預測。

世界上主要全球城市紛紛在遠期規劃中提出了自己追求的價值觀，通常都包括更強的包容性，以及通過增強對于弱勢群體的公共服務覆蓋率（特別是廉租房）來實現公正的價值觀。與此相比，中國的超大城市在遠景規劃中卻對城市發展的價值觀重視不夠。例如，上海2040年的目標愿景提到了“卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”，除此之外，如果能夠有凸顯公平和包容性愿景的相應表述，如“文明之城”，則更符合全球城市發展理念。

根據全球都市圈發展趨勢，都市圈是指包括中心特大城市和周邊地區，在物理上基本連片的建成區，并且在基礎設施上高度連通、在經濟活動上密切往來的城市蔓延區。中國未來的超大、特大城市都應著眼于都市圈建設，但是目前無論是長三角規劃，還是上海規劃中提出的一些與都市圈有關的概念都不夠精確，缺乏國際可比性。具體如下：

1.目前規劃中的“上海大都市圈”包括了浙江和江蘇的一些城市，所劃定的范圍宜采取“城市群”的概念，類似于美國東部波士頓—紐約—費城—華盛頓組成的東部城市群，或日本的東京—大阪城市群。

2.規劃中所提到的長三角其他都市圈，如蘇—錫—常都市圈等，嚴格說來，在2040年都可能達不到都市圈的規模，而只能達到城市群。

3.到2040年，上海及周邊地區將可能成為真正的“上海都市圈”，其最可比的對象是同處于人地關系較為緊張國家的東京都市圈，其都市蔓延半徑大約在70-80公里，將跨越上海市目前管轄范圍的半徑。需要指出的是，在給定人口數量的條件下，連片的都市蔓延更能節省通勤時間和距離。根據這一判斷，應盡快提出與東京都市圈相對應的“上海都市圈”的概念，制定“上海都市圈”的規劃，這無論是對于上海發展還是國家發展，均是當務之急。

關于人口規劃

如前所述，在全球范圍內，大都市圈人口增長的趨勢并未停止。中國仍處在城市化進程之中，在全國城市人口顯著增長，三、四線城市創造就業機會有限，且出現人口流出的背景下，大、特大、超大城市人口的增長是符合國家發展需要的。對于超大城市而言，人口的增長是自身經濟增長、養老可持續且保持創新活力的需要。其未來的人口規劃如果脫離實際，將可能造成未來的公共服務和基礎設施的供給不足。

在人口總量上，基于全球數據分析，城市化水平越高的國家，其首位城市的人口也越大。因此，中國還將保持全球第一人口大國的地位，且總人口峰值可能達到15億左右，中國的首位城市必將成為世界第一大城市（都市圈）。如果未來上海將保持中國首位城市的地位，那么其人口也必然成為全球第一。

正因為上述原因，未來上海最有實際意義的概念是上海都市圈，而上海市目前的管轄范圍只是這個都市圈面積的一半左右，對這個部分來做人口預測之前，應先對整個上海都市圈的人口進行預測，辦法之一就是根據國家總人口和城市化率來推斷。可以推測，上海都市圈的人口規模會超過東京都市圈。在此基礎上，對于目前上海行政管轄范圍之內的人口數量才能做出更為科學的判斷。

在全球范圍內，大都市圈的規劃對于人口數量通常采取的是“預測”目標，并且將這個預測目標作為政府提供公共服務和基礎設施的依據。因此，建議在上海的相應規劃中，對于未來人口數量也采取“預測”的表述，而不采取“控制”的表述。因為預測是有彈性可調整的，而控制目標卻容易被理解為政府一定要追求的剛性目標。

在上海的2040規劃中，關于人口的另一個重要目標是結構，具體來說，最重要的就是規劃中提到的“素質結構”。總體上說，大城市的發展能夠吸引到更多高教育水平的人口，這一點是全球普遍規律。但是，如果以“素質結構”作為城市規劃的目標卻不適當，因為城市越發展，高教育水平、高收入水平的人口越多，越會因為“技能互補性”而對低教育水平的人口帶來需求，從事生產環節中的輔助崗位（如清潔工和保安），以及生活服務業中的崗位（如餐飲服務員、家政服務員和護工）。從美國情況來看，大城市高技能和低技能勞動力的比例基本上是1：1。在這個意義上，一個城市能夠創造大量對于低技能勞動力的需求，這恰恰是這個城市的高技能勞動力競爭力更強、收入更高的體現。同時，低技能勞動力的工作也能夠將城市整體的生產和生活成本維持在具有國際競爭力的水平。從橫向比較來看，在一個國家之內，大城市比中小城市更有利于為低技能者提供就業崗位。因此，人口的技能結構、教育結構（或素質結構）是由市場供給和需求相互作用的結果。在其他全球城市的規劃中，只會出現人均受教育水平和教育（學校）的供給指標，包括提高低收入、低教育水平家庭的孩子的教育水平，提升社會流動性，但不會直接出現調控人口素質結構。如果運用行政力量來干預這個結構，排斥低技能勞動力，則可能帶來以下三個方面的負面影響：

1.低技能勞動力需求多，供給少，這部分勞動力價格上漲。

2.城市的生產和生活成本被推高，不利于提升城市的國際競爭力。

3.在公共服務、勞動力市場等方面，對于低技能勞動力的歧視長期存在，而這與文明城市更應關注弱勢群體的目標相違背。

關于用地規劃

一個城市的用地規模和相應用途取決于一塊用地在各種用途之間的最大價值。在人口持續增長的過程中，會有越來越多的建設用地（尤其是住宅用地）的需求，如果城市的土地供應跟不上，則會給城市發展帶來一系列負面影響。

在對具體問題闡述之前，需要先討論上海的建設用地占比數據究竟怎么做科學的國際比較。首先，由于地處全球人口最多的國家，且人地關系比較緊張，因此，上海（上海都市圈）的最佳可比對象是東京（東京圈）。紐約所在的美國人口遠小于中國；巴黎、倫敦都市圈均處于中等人口國家；香港是相對獨立的經濟體，與上海的可比性均小于東京（東京圈）。如果以東京圈作為比較，東京圈的面積是上海目前管轄范圍的兩倍，即如果計算建設用地占比，作為分母的上海轄區，遠遠小于東京圈，更不用說東京圈西面臨山，東面臨海，土地供應彈性（條件）遠不如上海。因此，上海未來的建設用地供應到什么程度，應著眼于上海都市圈的范圍。

根據上述判斷，上海如果提出在目前的管轄范圍之內實施建設用地減量供應，需要充分預估其可能產生的后果。具體來說，可能會出現以下幾個問題：

1.如果人口規模持續增長，而建設用地供應減少，那么，相應的住宅需求將更加難以得到滿足，房價上漲的預期將難以避免。如果僅運用行政手段，通過身份劃分來抑制部分居民的住宅需求，則可能導致由身份帶來的歧視，引發社會矛盾。

2.房價的上漲會提升城市的居住成本和對于人口的吸引力。必須放棄“以房控人”的思維方式，這種做法只會造成更嚴重的住房短缺，并且通過價格上漲，削弱城市的競爭力。

3.隨著時間推移，如果未來江蘇和浙江等鄰近上海的地區被實際上納入到一體化的上海都市圈，意味著在這些中小城市與上海中心城區之間將存在不少低效利用的土地，而居住在這些周邊中小城市的居民為了與上海中心城市進行生產和生活的交往，也需要花費更多的通勤時間和金錢，并增加擁堵。

4.如果建設用地減量供應伴隨的是相應的耕地保護，那么，由于農業收入取決于全球和全國的農產品價格，城鄉收入差距將無法避免，而如果要縮小上海市內的城鄉差距，則必須實施越來越多的農業補貼。

綜上所述，為適應大都市圈的人口增長，必須增加土地和住房的供應，為此，在上海目前管轄范圍之內不應設定減量供應建設用地規模的目標。同時，隨著城市功能不斷提升，對于未來不同用途的土地相互之間的功能轉化如何實現，以及如何合理布局住宅的空間分布，應加強相關市場機制、制度和政策的研究。

（作者為上海交通大學教授）