溫州：劍指市容環衛“頑疾”

林乃鵬

從長達20余年的大聲呼吁到獲得地方立法權，從緊張有序的前期籌備、積極承接到實際行使地方立法權，溫州市以一系列連貫的動作，詮釋對地方立法的情有獨鐘，也折射出對依法治市的孜孜追求。

2015年12月23日，《溫州市市容和環境衛生管理條例（草案）》第二次提交溫州市人大常委會會議審議，并獲得通過，將報浙江省人大常委會批準后公布實施。這是溫州行使地方立法權之后自行制定的首部地方性實體法規，揭開了溫州探索地方立法的巨幕。

以市容和環境衛生開篇，與公眾“見面”

2015年11月中下旬，《溫州市市容和環境衛生管理條例（草案）》公布在“溫州人大”網站首頁顯眼的位置，正式與公眾“見面”。

該條例草案從市容和環境衛生責任、市容管理、環境衛生管理、法律責任等方面作了具體規定。大到對責任區、責任人的劃分和界定，小到對亂張貼、公共廁所衛生等細節的管理，都給予約法三章，建立政府和社會分工負責、齊抓共管的制度。

溫州市人大常委會委員、城建環保委副主任委員徐基長認為，因權責界限交叉或模糊，以往在市容與環境衛生管理中曾出現重復管理或推諉不作為的現象，這部條例草案明確責任區、責任人，劃清各方的“責任田”，有利于政府和社會各司其職、共建城市。

同時，溫州城市市容和環境衛生的許多管理難點和薄弱點，被列入條例草案加以明確規定，像城市戶外廣告、建筑垃圾、街道兩側堆放物料、建筑物外立面、飼養寵物等。一些長期以來困擾城市管理的“頑疾”有望得到依法破除。

例如條例草案提到“擅自在街道兩側、公共場地堆放物料，責令限期改正；逾期不改正的，處五百元以上五千元以下罰款”。這將對臨街店鋪故意占用街邊公用汽車泊位的行為予以約束；又如“對寵物在城市道路和其他公共場所排泄的糞便，飼養人應當即時清除”。這將對城市遛狗行為有一定的約束作用。

溫州現有5部地方性法規，分別是《溫州經濟技術開發區條例》、《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區管理條例》、《浙江省溫州生態園保護管理條例》、《浙江省溫瑞塘河保護管理條例》、《溫州市民間融資管理條例》，但這些都是由浙江省人大常委會制定的。

與它們不同的是，《溫州市市容和環境衛生管理條例（草案）》是溫州人自行“量身定做”的法規，意味著溫州爭取地方立法由夢想變成明朗的現實。

著眼溫州市情，立法從推動城市管理破題

2015年3月，全國人大常委會通過新修改的立法法，賦予設區的市地方立法權；4月，溫州市人大常委會開展立法項目調研。圍繞立法法賦予設區的市地方立法權的范圍，廣泛征求立法建議意見，共收到立法項目建議73件。

為什么首選市容和環境衛生領域立法？

“溫州是一座擁有900萬人口的大市，近年來城市迅速擴大，但市容和環境衛生基礎設施建設欠賬較多，城市環境建設和城市管理工作面臨嚴峻挑戰。”市人大常委會委員、法工委副主任王旭東說，首部溫州自行制定的地方性實體法規選擇市容環境衛生領域，有著多重考慮。

溫州市城市管理與行政執法局局長李世斌也表示，在市容和環境衛生管理中出現了許多新情況、新問題，尤其在建筑物外立面、架空管線、臨街經營、戶外廣告、無證商販、生活垃圾分類、餐廚垃圾、建筑垃圾等方面，問題特別突出，群眾反映強烈。

盡管國務院和我省人大已經分別制定了行政法規和地方性法規，但溫州市的這些新情況、新問題，上位法或未作規定，或規定得不夠明確具體，在實際管理和執法中難以找到法律依據。因此，通過制定地方性法規來調整和規范與城市容貌相關的各種社會關系很有必要。制定市容和環境衛生地方性法規是溫州城市發展和管理的迫切需求。

“希望通過這部條例的制定，來調整政府和社會方方面面的關系，尤其是強化政府在環衛基礎設施保障方面的責任，同時通過立法來規范市民的行為。應該說這個法立得正當其時。”溫州市人大常委會一位組成人員如是說。

溫州大學法政學院院長王宗正認為，立法可以讓城市綜合管理由通常做法上升為法律上的權利和義務，使管理更具法定性、穩定性和權威性，不僅有助于鞏固溫州“六城聯創”等工作的相關成果，還能推動城市品質的提升。

征求民意民智，科學制定實用之法

一部法規凝聚著社會各方利益訴求。為使《溫州市市容和環境衛生管理條例（草案）》早日問世，并充分體現最廣大人民的意志，溫州蠻“拼”的。

溫州市政府相關人士介紹，該條例草案初稿于2015年9月初完成起草，此后經過反復研究完善。9月9日到9月15日，溫州市城市管理與行政執法局會同溫州市法制、規劃、住建等部門組成審核小組，并邀請溫州市人大法委、城建環保委相關負責同志參加，對初稿進行討論、修改及審核，形成送審稿報市政府；9月21日，溫州市府辦將送審稿征求各相關單位意見；9月29、30日，審核小組經進一步修改完善后，正式形成條例草案送審稿；10月9日溫州市政府第58次常務會議審議通過了條例草案。

隨后，條例草案“走”進了人大工作程序。溫州市人大做了很多工作。10月10日，溫州市人大城建環保委收到條例草案，隨后致函11個縣（市、區）的人大常委會要求組織討論廣泛征求意見；召集部分市人大代表和廣告協會、物業管理協會、環境衛生協會等利益相關團體人員進行座談，征求對條例草案的意見。赴杭州、寧波兩地，對市容環境衛生管理立法進行考察。

10月27日，條例草案首次提交溫州市十二屆人大常委會第三十一次會議進行審議。溫州市人大城建環保委員會的書面審議報告指出：條例草案對管理相對人設置了大量的義務和相應的法律責任，對于政府部門或執法人員不履行法定職責或者違反規定而應承擔的法律責任，卻很少涉及，如對違法審批申請事項、對應當予以受理的事項和投訴不予受理，或者對應當制止和查處的行為不予制止和查處等行為。報告建議對執法部門和人員不作為、亂作為或監管不到位的責任等進行詳細規定。

溫州市人大常委會委員也提出了不少意見建議。有委員認為，草案中提出的市容和環境衛生責任區的范圍不夠清晰，操作性不夠強。建議進一步深化明確，做到邊界清晰，確保法規可操作可執行。

集納民意民智的步伐并不止于此。溫州市人大常委會一審審議后，地方立法的接力棒正式交到法制委手里。11月11日在“溫州人大”網站公布條例草案，公開征求意見，讓公眾參與立法。同時，廣泛聽取“一府兩院”、有關部門、人大代表、專家學者、行業協會、基層組織、企事業單位等社會各界的意見，與民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體的政協委員進行了立法協商，與法規案提出人、起草單位多次進行溝通，向省人大常委會法工委專門征詢意見。根據常委會組成人員的審議意見和各地、各方面的意見，最后提交市人大常委會審議的修改稿共增刪改62個條文。

溫州市人大常委會相關人士表示，這部法規的制定是溫州地方立法的嶄新開端，事關溫州發展大局，也與全市人民群眾的切身利益息息相關，因此他們向社會各界公開征求意見，嘗試立法協商，希望通過“開門立法”的形式，尋求社會意見“最大公約數”。

樹立立法旗幟，發揮改革示范作用

溫州擁有并行使地方立法權，對下一步更好地發揮改革發展龍頭作用、在依法治市方面邁出更大的步伐，都具有重大而深遠的意義。

從宏觀看，改革進入深水區后，原來的傳統發展模式很難推動改革，必須運用法律手段來推行；其次，全面依法治國，要求黨和政府都要按照法治軌道、法治思路和法治方式推進各項事業發展。這就導致社會，尤其基層對法的需求越來越強烈，單靠國家和省級層面立法主體，法律產品供給很難跟上廣大基層地區的需求。

從溫州自身特點來講，溫州改革探索一直走在全國前列，但由于客觀歷史原因，沒有搭上較大的市這趟“列車”，此前這么多年來一直沒有立法的主動權，不少改革處于無法可依狀態，使改革遇到了不少瓶頸和困惑。所以，溫州對立法權的渴望一直十分強烈。如今行使立法權可以為溫州改革保駕護航。

浙江省人大法制委主任委員、常委會法工委主任丁祖年一直關注溫州地方立法的發展進程。他期待溫州立法工作走在前列，包括立法的速度、立法的質量、立法在引領社會發展中所發揮的作用。“因為在追求地方立法權的過程中，溫州一直是個積極分子，現在有立法權了，你不走在前面沒道理。溫州有條件、有資格、有責任當好領頭羊，豎起一面鮮紅的旗幟。”

對于如何科學制定《溫州市市容和環境衛生管理條例（草案）》，丁祖年建議，一定要在特色上下功夫，比如在市容和環境衛生方面，國務院有行政法規，省里也有地方性法規，在這種情況下，就要抓住溫州的特點，在國家和省級法規沒有細化的空間里下功夫。

丁祖年認為，既然立法了，就要推動相關領域事業往前走一步。比如垃圾分類處理，今后是否可以通過法律手段，在可行性的基礎上設定比較明確的法律強制要求，推動這項工作實現新突破。

承載各方的殷切期望，聚光燈下的《溫州市市容和環境衛生管理條例》被賦予更多使命。溫州將以此為起點，在地方立法的道路上戮力探索、奮勇前行！