嘉興：破解秸稈禁燒窘境

徐平

地方立法關鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。賦予設區的市地方立法權后，嘉興市力圖從立法著手，打贏秸稈露天禁燒這場藍天白云保衛戰。

對藍天白云的向往，是老百姓對生態環境的熱切期望。近幾年，秸稈露天焚燒造成大氣環境受到嚴重污染的事件時有發生，霧霾成為百姓心中的“疙瘩”。2015年12月，嘉興市七屆人大常委會第三十五次會議對《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例（草案）》進行了初次審議，準備在全市范圍內禁止秸稈露天焚燒，助力“兩美嘉興”建設。

秸稈露天燃燒導致農村“狼煙四起”

每到春耕秋收季節，大量秸稈被付之一炬，造成資源浪費不說，還嚴重污染空氣，加重土壤板結，危及公共安全，引發火災和交通事故。隨著霧霾天數增多，干部群眾對秸稈露天禁燒和綜合利用的呼聲日益高漲。

在2015年的全國人代會期間，全國人大代表、嘉興市委書記魯俊在審議時發言：“我們做過調查，一年四季當中，秋季是嘉興PM2.5濃度最高的季節，這里面除了輸入性原因之外，內因中比較大的一塊是因為燃燒秸稈。一到這個時候，農村里幾乎‘狼煙四起’，我們現在基本只能依靠人海戰術，就是派人死盯，但是有時候也很難管。”

魯俊表示，現在針對這方面的法規有，但是處罰力度和操作性都不是很強，很難起到立竿見影的作用。“名不正則言不順，言不順則事不成。如果立法權放開，嘉興肯定會就秸稈燃燒行為制定地方性法律法規，嚴控這種行為，讓市民見到更多的藍天。”

作為農業大市，嘉興市年產水稻、油菜、大（小）麥、玉米等秸稈180多萬噸。隨著農村能源使用多樣化，過去農民長期作為生活能源的秸稈逐漸被液化氣和電等代替，再加上農民為搶農時圖省事，將相當一部分秸稈就地付之一炬，很難管理。尤其是2010年6月9日，嘉興市還因露天焚燒秸稈造成了四死五傷的嚴重后果。

在2015年的嘉興市七屆人大五次會議上，胡少萍、王金良等市人大代表分別提出了4個建議，要求采取措施、加大力度來解決秸稈露天禁燒和綜合利用問題。市人大常委會主任劉冬生認為：“人大應該在地方立法中發揮主導作用，主動回應代表關切，積極制定禁止露天焚燒秸稈方面的地方性法規，明確各方面的權利義務責任關系，這對全市上下統一認識和禁止露天焚燒秸稈必將起到極大的推進作用”。

隨后，市人大城建環資委、農委和新成立的法制委廣泛聽取專家、有關部門和廣大基層群眾意見，研究秸稈露天禁燒和綜合利用問題，做好地方立法準備。

11月27日，嘉興市委常委會會議專門聽取了關于條例草案起草情況的匯報，要求繼續做好后續工作，爭取讓條例早日通過實施。

征求意見建議，夯實立法民意基礎

9月25日下午，浙江省十二屆人大常委會第二十三次會議全票通過了《浙江省人民代表大會常務委員會關于嘉興等四個設區的市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規時間的決定》。這標志著嘉興市承接地方立法權的前期籌備工作勝利完成，自決定公布之日起可以正式行使地方立法權。

為了順利開展承接地方立法權工作，9月14日至15日，嘉興市召開市第七屆人民代表大會第六次會議，決定設立市人大法制委員會。根據《立法法》的要求，法制委員會將負責依法統一審議法規案，提出審議結果報告和草案修改稿等工作。同時，設立嘉興市人大常委會法制工作委員會，作為常委會專門承辦立法具體事務的工作機構。

作為新組建的人大法制委和人大常委會法工委，在正式獲得地方立法權后的第一件大事，就是牽頭組建由有關專委和部門工作人員組成的條例草案起草小組，在前期赴外地學習考察基礎上，通過書面征求和召開座談會等方式，再次到嘉善、海鹽等7個縣（市、區）和環保、農經等20多個部門及社會團體，深入調研，傾聽群眾呼聲，全面了解社會各界的所需所盼。

政府綜合利用的支持力度、秸稈收貯站的建設運作、禁止露天焚燒行為的規范、政府部門的責任……社會各界對上述問題反映強烈。

為了更好將秸稈露天禁燒和綜合利用上升為全市人民的共同意志，11月23日，嘉興市召開了首次立法協商座談會，認真聽取市各民主黨派、市工商聯、無黨派代表人士的意見建議。嘉興市副市長、民盟市委會主委柴永強在座談會上說：“該條例既順應了民心，也體現了立法精細化、實用性的特點”。

市人大法制委主任委員、常委會法工委主任何偉明介紹，在起草審議階段與市各民主黨派、市工商聯、無黨派代表人士協商座談，既是一次政治協商，也是一次民主協商，這對進一步聽取各界人士的利益訴求，提高法規質量大有好處。

在征求社會各界和有關部門意見時，不僅公開法規條文，還公開立法背景資料，并形成了提出意見的研究、處理和統一反饋機制。針對收集到的100多條意見建議，起草小組不回避不躲閃，而是逐一分析整理，并積極吸納，回應社會各界的關切。

見到市人大常委會法工委發過來的《關于協商意見建議采納情況的反饋函》，嘉興市致公黨市委會主委趙如英說：“很高興，我提的幾條建議都被采納了。比如秸稈收貯運主體的范圍，條例草案將農業經營主體修改為農業生產經營主體，這必將進一步激發廣大群眾參與秸稈綜合利用工作的積極性。”

立法破解秸稈露天焚燒難題

客觀而言，要從根本上遏制秸稈露天焚燒行為，就必須加強監管，切實做到依法辦事、執法必嚴。為此，條例草案在對露天焚燒秸稈的當事人進行處罰的基礎上，對農業生產主體不及時收集、處置秸稈造成嚴重后果的和被他人露天焚燒的，也設置了相應的法律責任，以此倡導農業生產主體及時收集處置好秸稈。結合嘉興市行政處罰權劃轉和綜合行政執法部門力量配備這一實際，明確規定由綜合行政執法部門對本行政區域內秸稈露天焚燒實施監督檢查和行政處罰，確保監管工作全面落實并取得實效。

前不久，嘉興新嘉愛斯熱電有限公司農林廢棄物焚燒綜合利用發電項目正式投入運行。據該項目的負責人稱，項目投產后預計年可利用秸稈約25萬噸，替代節約標煤約12萬噸，新增年發電量2億度，年供氣量35萬噸，實現年減排二氧化碳約25萬噸，同時通過收購秸稈，這一項目每年可為農民增收數千萬元以上。可見，加大查處力度只是“治標”，要徹底解決這一難題，治本之策還在于為秸稈找到新的出路。

對此，條例草案依據《中華人民共和國循環經濟促進法》等規定，“市、縣兩級人民政府應當制定秸稈綜合利用規劃，并在每年的財政預算中安排一定數額的資金，用于支持秸稈綜合利用工作”。條例草案同時指出：“要鼓勵、支持設立秸稈收貯中心（站），推進秸稈綜合利用收貯運服務體系建設。”

此外，為了大力推進秸稈利用肥料化、能源化、基料化、飼料化和原料化水平，條例草案規定要將秸稈綜合利用的技術、設備、產品、項目納入政府政策優惠或者資金補貼范圍，制定出臺政府扶持的具體目錄，切實提升秸稈資源的綜合利用率。

秸稈露天焚燒所帶來的一系列后果，無人能夠獨善其身，也無人能夠置身事外。市人大常委會法工委副主任羅建明指出，從眼前看，秸稈禁燒和綜合利用主要是社會效益；但能否持久防患于未“燃”，關鍵在于形成良性的機制。據此，條例草案強調各級人民政府是推進秸稈露天禁燒和綜合利用工作的責任主體，并進一步明確了市、縣兩級人民政府和有關部門的具體職責。

此外，由于秸稈露天禁燒的重點是廣大農村，僅僅依靠環境保護、綜合行政執法等部門的監管還顯不足，必須要多管齊下，充分調動基層單位和社會力量廣泛參與。因此，在條例草案中規定，要充分發揮鎮人民政府、街道辦事處和村委會的作用，同時加大對社會公眾的宣傳力度，做到家喻戶曉，人人參與，最大限度地爭取廣大農戶的理解與支持。

“凡益之道，與時偕行”。焚燒秸稈問題是在發展中出現的，解決它，也應將其置于農村現代化的宏闊視野中，需要運用法律思維和法治意識。12月份《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例（草案）》初審后，嘉興市將在2016年2月份的常委會上再次審議。相信，嘉興從立法著手，一定可以打贏秸稈露天禁燒這場藍天白云保衛戰。