供給側改革：與危機賽跑的制度再造

徐一遵 柯挺 劉曉峰 王昭 趙建 魏楊

供給側改革的核心，是降低企業的制度性交易成本，從而增強企業創新能力、提高供給質量與效率、改善供給結構，最終提高全要素生產率

本輪供給側的改革，在推進的過程中，必須在“新”、“舊”之間做到良好的切換與過渡、承接與轉換、此消與彼長。十八屆三中全會提出了本輪改革的總體目標和領域部署。改革重點是經濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。改革領域包括政治體制、文化體制、社會體制和生態文明體制以及黨建制度。

改革清單：

來自頂層設計的系統重構

十八屆五中全會細化了三中全會的目標和部署，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全面建成小康社會新的目標要求：經濟保持中高速增長，在提高發展平衡性、包容性、可持續性的基礎上，到2020年國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番，產業邁向中高端水平，消費對經濟增長貢獻明顯加大，戶籍人口城鎮化率加快提高。農業現代化取得明顯進展，人民生活水平和質量普遍提高，中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。國民素質和社會文明程度顯著提高。生態環境質量總體改善。各方面制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展。創新、協調、綠色、開放、共享，是“十三五”期間要樹立并切實貫徹的發展理念。

改革成本：

不矯枉難以及正，不施猛藥何以去疴

在全球金融危機繼續深化、量化寬松無以復加地與國內產能過剩嚴重、社會杠桿率居高不下的大背景下，本輪供給側改革面臨著復雜的國內外環境。認清改革需要支付的成本，是改革順利推進的前提條件。

1.調整加劇，痛苦加深。通縮背景下，過剩產能與債務之間的轉換，造成了貨幣政策的失靈；借助市場機制和政府支持，進行結構特性改革，出清產能、提高企業行業集中度、解決企業盈利難題，是問題的核心。

產能削減規模過大，影響社會穩定。當“四萬億”投資，遭遇歐美各國政府“削減福利、整固財政”的需求削減、再工業化及貿易保護政策時，國內產能過剩的嚴重性被急劇放大。鋼鐵、煤炭、水泥、有色等重、化工產業產能已占全球產能5成左右。以全球需求計算，當前產能過剩比例過高，需削減產能幅度較大。以鋼鐵產業為例 ，2014年底，中國粗鋼產量82269.8萬噸，占全球粗鋼總產量的49.5%，過剩產能高達1.3-1.5億噸。如此大規模、大比例的產能削減，對國內就業、地方財政、社會穩定的影響過大。企業負債比例過高，對銀行拖累較深。企業過高的負債比例（非金融企業123.1%的負債率，全球主要經濟體中最高），及對未來經濟增長預期的轉變，使企業部門的“三去”措施（去庫存、去產能和去杠桿），惡化了經濟的通貨緊縮狀況。導致企業經營壓力變大，資產縮水甚至債務增加，推動企業部門和全社會負債率持續上升。而國內高比例的間接融資，使企業負債易形成銀行業的不良資產，誘發系統性金融風險。當前，所需調整規模過大（削減產能規模）、鏈條過長（各大產業），并已逐步形成對金融系統的拖累，對社會的影響造成的痛苦（失業與社會穩定）將是極其深刻而廣泛的。

2.成效有時滯，周期拉長。改革成效無法立竿見影，具有較長的時間滯后性。里根的改革，始于1980年，但其對經濟推動的效果在1983年方才顯現，時間滯后長達3年。1998-2002年中國經濟困境與本輪改革背景較為相似：皆由信貸及固定資產投資的無序擴張導致，引發的投資回報率持續下降及長時間去杠桿過程；加之1997年亞洲金融危機（2007年金融危機）帶來的外部需求環境的動蕩及人民幣匯率不貶值的承諾，加劇了國內經濟的惡化。1998-2002年，政府一方面對抗通縮，在需求端采取逆周期的宏觀政策，同時積極推動結構性改革。借助入世及住房市場改革的雙重紅利，到2003年，即亞洲金融危機暴發5年后，中國經濟方才走出通縮周期。故解決過剩產能所帶來的信用擴張、債務積累、清理社會不良信用、產能債務重組及破產等問題，從歷史經驗上看，成效時滯較長、周期顯現較慢，需保持足夠定力。

3.威權推動，集權形態。供給側改革的實質是，自由競爭向壟斷競爭過渡的階段。通過過剩產能的出清，推動行業企業間的兼并重組，形成實質性的行業卡特爾聯盟，提高其對行業產品價格及資本回報率的影響力，引導資金回歸實體；并借機搶占全球市場份額，形成跨國企業集團，反哺國內，夯實資產泡沫。

4.格局打破，利益重分。過剩產能出清、推動債務重組的核心在于：打破“地方諸侯經濟”，清理相關裙帶資本，重樹市場機制。

首先，產能出清的主要目的和方向是，組建國內跨國企業集團，以資本輸出及產能輸出方式占取全球市場份額、獲取超額資本收益。其次，債務重組的主要目的和方向是，提高債務透明度，量化債務指標，完善償債主體，制定相關法規、以形成法律規定與市場約束的雙重機制來控制債務總量和債券市場的有序。所以，供給側改革能否有序推進，核心在于能否對央地當前格局進行破局，完成對現有利益的梳理及重分，在靈魂深處動手術刀。

改革風險：

可能影響改革推進的六大問題

1.市場出清問題。供給側改革的核心，是降低企業的制度性交易成本，包括交易成本、各種稅費、融資成本、社會保障成本等，從而增強企業創新能力、提高供給質量與效率、改善供給結構，最終提高全要素生產率。鋼鐵、有色、化工、能源、煤炭等行業的過剩產能位于不同地方行政區域內，某些企業甚至為當地主要的就業崗位提供者。如何在產能出清、債務重組過程中，處理好各個地方主體的財稅利益協調、就業平衡問題、管理團隊協調及重組后企業內部股權比例及組成問題；避免“拉郎配式”的非市場化重組，及效率無法提升的問題，都是供給側改革需要面對并解決的難題。

2.失業保障問題。供給側改革推動后，帶來效率的提升與行業冠軍的誕生，同時勢必帶來原有產業就業崗位的減少、失業率的上升。

1980年美國里根改革伊始，國內失業率由7.2%攀升至1982年10月份10.8%的階段性高位；英國撒切爾夫人改革期間，失業率由1979年的5.30%攀升至1984年5月的11.90%。同樣，1998-2002期間，中國政府進行結構性改革，推動國有部門關閉重組與減員增效、管制放松與擴大私有部門準入，顯著提升了經濟增長的潛力。但國有企業數量下降約4萬家，員工數量下降超過3千萬。所以，在本輪改革中，針對失業員工的社會兜底問題，需加強現有的社會保障體系。

3.改革節奏問題。在通縮向通脹演變的最后時間窗口，應大力推動供給側改革，引導過剩產能供給側減量和結構調整，恢復企業盈利能力，實現轉型再平衡。這是解決問題的唯一突破口。同時，要解決因貨幣傳導機制阻滯引發的資產泡沫問題，夯實國內資產硬度，引導經濟軟著陸。

4.防止供給側改革的“過度管理”傾向。鑒于產能出清、債務重組的產業企業與地方政府聯系緊密，甚至部分為地方政府的心頭肉，需防止政府的“過度管理”傾向，避免權力主導和拉郎配現象。

現今，過剩產能的重災區，高比例集中于“四萬億”之后的地方投資行業，且以重、化工產業為主。供給側改革需以市場機制為主導、以效率優先為考量、以企業競爭力為參考，避免政府權力過度影響。

5.改革政策的穩定性和持續性。由于舊產能與新市場、舊復蘇與新增長之間，政府各部門利益側重點各不相同，需要政府分別對待。所以，需加強政府各部門間的政策協調性，保持改革政策的穩定性和持續性；避免出現《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）、《清理規范稅收優惠政策的通知》（62號文件）等類似政策，對原有國內經濟運行機制的干擾。因為地方政府的強力反彈及可實施性有待商榷，結果《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（40號文）否定了43號文，《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（25號文）否定了62文。

6.改革設計的戰略性和可實施性。改革設計，既需要對舊復蘇與新增長各出奇招，各部門充分考量彼此難處，改革政策的穩定與持續需要妥協與談判的藝術；又需要在民粹主義抬頭、社會共識難以形成、措施推動難度持續增加之際，以全局利益至上，挾集權組織、非常手段，以威權推動。

導致改革跑偏的八組關系

系統性改革與結構性轉型是一項風險極高的社會整體工程，改革所要付出的成本與沖擊，往往會成為改革者面臨的最大困境；而改革所需要的時間成本，也常常使改革的成果尚未顯現之時，改革者自身成為改革的祭品。

本輪供給側改革在推進過程中，必須在“新”、“舊”之間做到良好的切換與過渡、承接與轉換、此消與彼長。我們認為，在本輪新舊切換的過程中，有八組關系必須以審慎而又辯證的態度去掌握與把控。

1.新增長和舊產業之間的關系。新的增長還未成型，過度投入、過度扶持，會不會形成新的泡沫？如何在確保成長速度、發展質量的同時，拿捏好扶持的力度、獲取預期的投入效果，是改革者需要平衡的第一組關系。

2.新成本與舊地租之間的關系。本輪的結構調整、產業升級，必然會涉及到國民經濟中重大成本結構的調整。上一輪經濟發展，房地產投資對增長的拉動，功不可沒。實質上背后隱藏的是，中國可貿易部門的競爭優勢，以價格的方式向不可貿易部門轉移。

3.新動力與舊激勵之間的關系。對于政府來說，供給側改革最關鍵的兩條是擴支減稅與簡政放權，是強調市場的自我創新、自我升級的能力。從某種意義上來說，一個提供良好公共服務、維護公平、保障秩序的“小政府”是改革中市場最需要的角色。

4.新觀念與舊慣性之間的關系。供給側改革的成果之一將是，新的技術、新的模式、新的業態、新的組織逐漸登上經濟生活的舞臺，但是它勢必將帶來舊模式、舊技術、舊業態、舊組織的瓦解和崩潰。因為創新有可能是破壞性的；創新有可能是以舊的犧牲為代價的。同樣，每一次供給側的改革，都將是社會經濟生活一次大的跳躍。當 改變加速的時候，也許被拋下的是整整一代人。

5.新分配與舊利益之間的關系。供給側改革的過程必然涉及到稅制的調整；同時，供給側改革的結果必然會是一次財富的重新分配。而貧富差距，也是全球需求不足、經濟下滑的主要原因之一。

6.新市場與舊監管之間的關系。讓市場配置資源，發揮決定性作用，是供給側改革的要義。在市場的深化、創新過程中，要與之配套的是監管能力的提升和監管制度的完善。否則，市場在創新過程中難免被異化的可能。若監管無法跟上，改革的系統性風險將難以避免。

7.新主體與舊格局之間的關系。供給側改革將帶來新一輪市場主體的發育。新主體發育是依靠自身效率的競爭完成對舊格局的一次替代；而在壟斷行業，在非充分競爭領域的市場放開和格局打破，可能是新效率誕生、新主體創新的最主要戰場。

8.新分工與舊地緣之間的關系。通過新技術儲備及瞄準國內品質型產品市場需求空缺，引導企業在產業價值鏈上的快速上移，并借機搶占全球市場份額，是當前的不二選擇，也是中國跨過“中等收入陷阱”的選擇。

隨著中國在全球產業鏈上的攀升、美國再工業化戰略的推進，全球化經濟貿易、治理體系、格局的大調整已拉開序幕。民粹主義壓力及全球道義責任的缺失，促使地緣競爭中的主要玩家將危機成本肆意轉嫁，使得全球化治理體系區域化、集團化和破碎化。中國本輪供給側改革面臨的國際挑戰還在加劇。