公共財政應跟著人頭走

張富泉 周建華

基于中國經濟發達區特別是新興城市經濟高速發展，而戶籍人口卻始終保持在原生態的怪象，中央“十三五”《建議》首次提出“戶籍人口城鎮化率加快提高”的目標。這樣從問題導入勢必蘊含著改革大思路。如深圳和東莞等新興城市的崛起，據最新普查其常住人口已分別增至1036萬和822萬人，但其戶籍人口卻一直停留在238萬和182萬的原居民狀態。由此分析造成全國戶籍人口城鎮化率嚴重滯后的障礙與原因，看起來是城鄉隔離的戶籍制度問題，實質上卻是承包式分稅制按財政供養人口分配地方財力持續期過長，致使城市和經濟發達區接納人口落戶卻不能增加相應的財力所致。因此，要確保“十三五”規劃首提目標的實現，關鍵在于完善分稅制改革，創建城市與經濟發達區接納人口落戶的一種財政引致與倒逼機制。那么，中國戶籍人口城鎮化率將達至65%左右即與工業化同步、消費率將提至70%左右的中國特色市場經濟新常態發展水平，目前改革發展所面臨的結構失調、產能過剩、市場分割、地區差距和生態環境等問題都將迎刃而解。

包稅制是戶籍人口城鎮化滯后主因

按國際通行的居住證制度，人的城鎮化無疑是指戶籍人口的城鎮化。依據中國現有戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率17.28個百分點，同時比照工業化同步發展的國際標準其常住人口城鎮化率仍滯后12.3個百分點的理論測算（施建剛、王哲，2012），那么全國戶籍人口的城鎮化率滯后了29.58個百分點。以此計算可得出截止2014年全國約有4.05億具備條件入城的人口尚未入城落戶，這與2014年國家統計公報農民工為2.74億人，加上人口普查總撫養比42.72%的撫養人口共約3.91億人未能入城落戶是基本相符的。

戶籍人口城鎮化嚴重滯后所造成的損失與危害：一是導致“消費縮小到只能在相當狹小的界限以內變動的最低限度”（馬克思，1867），相應帶來未曾共富就出現產能過剩的假象。按2001-2013年城鎮居民消費平均為農村居民的3.5倍計，全國約4億人口本當入城卻未能進入城市落戶，每年被壓縮的民生消費相當于當年消費總量的75.91%，2014年僅消費品零售額一項就減少掉18萬億元。

二是致使有限的消費資金不應有地轉化為分散無序的投資，并造成對耕地資源和環境的損壞。戶籍人口城鎮化率低表明農民工居無定所，其收入不可能用于城市購房等中長期消費，勢必造成消費資金轉化為農村建房等分散無序的投資。按2014年農民工人均2.5萬元計，整個被轉化的消費資金達6.85萬億元，加上農村建房連帶性投入包括國家用于此種亂占濫建，損壞耕地與環境的生態修復等必需的投入，按比較保守的估算，三者1：1：1配套，總計消費轉化為投資及環境損失高達20.55萬億元之巨。

三是戶籍人口城鎮化滯后意味著“用腳投票”的市場自平衡機制失效，只能靠政府主導投資“搬遷發展”來平抑地區差距，結果勢必帶來相應的投資效益損失。這從沿海和內地投資增長與投資效益比較看，進入新世紀后12年（2001-2012）比前21年（1980-2000）的投資總額，中西部內地省份增長了10.01倍，而東部沿海省份只增長6.87倍，即同比少增加了3.14倍，但其GDP和地方財政收入卻多增加了0.42倍和2.12倍。以此計算可得出該期間沿海單位投資產出的GDP與財政收入分別為內地的1.61倍和2.20倍。這里，假定此期間東部沿海和中西部內地的投資額處于同步增長，那么由這種沿海和內地投資增長與投資效益倒掛的現象，可計算出其所造成的效率效益損失約相當于同期沿海省份GDP的54.41%和財政收入的62.11%，舉其大數即所謂“進入新世紀損失了半個多沿海”（孫紅玲等，2014）。

分析導致以上損失的戶籍人口城鎮化率嚴重滯后的原因，從表象上看是城鄉二元結構隔離的戶籍制度，實質上卻是財政承包制及承包式分稅制持續的時間過長，在形成地方剛性競爭力的同時，也固化了政府間財政利益關系。因為改革最初的財政承包制實際上就是全國不再統發工資，對各地財政供養人員改由省級財政總額承包，延續至今這種財政供養人數便成為計算地方財力均衡的依據。可以說，正是這種按供養人員而不是按國際分稅制以常住人口計量地方人均財力的再分配，致使地方接納外來人口落戶卻不能增加可用財力，相應帶來“候鳥型農民工現象” （孫紅玲，2011），這種中國特有的不同于國際家庭戶主導的勞動力流動模式，以致造成全國約4億人口應當入城而被排除城外的戶籍人口城鎮化嚴重滯后的問題。解此難題，的確還有待于完善分稅制改革的再突破。

公共服務均等化應為稅改方向

鄧小平同志當年對中國改革“三步走”和“兩個大局”的戰略設計，寓有計劃與市場、失衡與協調、效率與公平、先富與共富等深刻哲理，且都作用于財稅政策和央地、地地財政關系調節之中。如“前兩步”沿海大局戰略采取省級財政大包干體制，其重大意義就在此舉打破了傳統計劃經濟集權體制的僵局，標志著與國際市場經濟財政分權體制的對接和市場競爭機制的引入；1994年又在此基礎上實行承包式分稅制，更是與國際市場經濟體制在分稅制名義稱謂上的并軌。應當說，正是這種市場經濟的體制對接和方式方法的引入，才使“前兩步”翻兩番的目標得以如期實現，按當年匯率人均946美元基本達至人均一千美元的戰略預期。但在另一方面，由于這種承包式分稅制畢竟還是一種過渡性體制，并未脫出地方原有財政承包基數的窠臼，特別是仍然采取按財政供養人員而不是按國際慣例以常住人口來計算政府間財力均衡，結果造成一種“半統制、半市場”的經濟體制（吳敬璉，2013）。正如前總理朱镕基（2011）在充分肯定分稅制時所指出的，分稅制“還有缺點，主要是返還支付的方式。”

目前的分稅制對地方的返還即轉移支付共有三大項：一是原財政承包與遞增率基數上的稅收返還；二是按財政供養人員并按不同標準（西部人均高出中部約70%）計算人均財力，實行填平補齊的一般性轉移支付；三是另有約占到45%的資金被分作200多個專項，并通過各種渠道轉移支付到各地。顯然，這與國際分稅制一種財政分配渠道、一個人均標準相比，其最大區別就是多頭多渠道的多達二三百個標準。所謂多標準即無標準，就無所謂是非曲直可言。在財政再分配和中央財政轉移支付的關鍵問題上，沒有一個人均財力均衡的標準，也就談不上市場經濟公平正義和統一市場。尤其是按財政供養人員而不是按國際慣例以常住人口計算地方財力均衡，將直接創造勞動財富和財稅收入的社會大眾排除在財政分配之外，結果造成地方接納人口卻不能增加相應的可用財力，勢必帶來戶籍人口城鎮化嚴重滯后的問題。

必須清醒地看到，自20世紀80年代興起的全球性財政分權改革以來，全世界500萬人口以上的75個國家就有62個建立起人均公共服務均等化的分稅制。如澳大利亞和加拿大等國家的分稅制，按常住人口對州政府間財力百分之百地均衡；德國雖然增設了人口密度權重指數，但州人均財力最高的也只能高出35%（朱秋霞，2005）。因此，實現中國特色市場經濟與發揮市場資源配置決定性作用下的“第三步”翻兩番的目標，創造一種沿海服從內地大局戰略實施的必要的全國市場統一的前提條件與環境，關鍵就在與國際完善成熟的市場經濟體制和方法接軌，實行一般分稅制意義上的按常住人口均衡地方財力分配，“讓每一個處于平等地位的人獲得平等的財政對待”（Buchanan，1950）。概言之，只有將以人為本、以均為基的基本公共服務均等細化到可公平計量的標準，也就是實行與國際市場經濟分稅制接軌的人均公共服務均等化，才能促使人口流動遷徙到哪就把財政公共服務帶到哪里。這樣，農民進入城市與沿海經濟發達區，既能創造勞動財富把蛋糕做大，又能增加當地人口讓蛋糕分得更多，還能帶來更多消費增強經濟拉動力。那么，城市與沿海經濟發達區就會樂意接納人口，也就不再存在人口不能隨勞動力入城落戶的戶籍人口城鎮化滯后問題，市場化推進人的城鎮化規律性發展勢必釋放出中國改革的最大紅利。

如何實施人均公共服務均等化

怎樣結合國情與國際接軌實施一般分稅制意義上的人均公共服務均等化？這里，需解決具體操作上的一個難題是，據人口普查在全國統計常住人口和戶籍人口基本一致的情況下，各個省份的常住人口和戶籍人口卻很不一致，且與國際分稅制意義上的標準性常住人口都存在較大差異。如廣東省常住人口1.04億而戶籍人口只有8502萬，而河南省戶籍人口1.04億可常住人口只有9403萬。究其原因，主要是由于河南等內地省份勞動力流向外地而將撫養人口留在戶籍地，表明其勞動力凈輸出或勞動財富的外溢；而廣東等沿海省份接納外來勞動者在獲得勞動財富時，也或多或少提供了某些公共服務或是公共服務的外溢。因此實現與國際分稅制接軌的我國統計常住人口的人均公共服務均等化，必須剔出其勞動財富外溢或公共服務外溢等非真實因素，探求出一般分稅制意義上的常住人口“標準人”計算尺度。

德國財政制度基于聯邦基本法保證社會成員享有基本生活水準的要求，其再分配建立在假定各州人均消費水平基本相同的基點上。對此，本研究的前期成果借鑒了德國財政制度的理論設計及參數，對各省統計常住人口中的勞動財富外溢或公共服務外溢實現成功剝離，從而探求出了與國際分稅制接軌的“標準人”再分配的計算公式（孫紅玲、張富泉，2012）。然后結合中國特色市場經濟以人為本、以均為基的基本公共服務均等化原則，假定各省人的能力及努力程度的平均水平相當且其政府間公共服務水準基本相同，并借鑒其具收入平衡性質的增值稅預平衡占30%、具支出平衡性質的州級財力橫向平衡與聯邦補充補助占70%的比重為參數，使具收益權重性質的人均財政收入和人均GDP各占15%、具財力需求權重性質的人均財政支出占70%的比重，并借助于中國統計年鑒2000-2013年的面板數據所得出。顯然，這在客觀上又考慮到了各省原有財力支出的基礎，并兼顧到了GDP和地方財政收入的效率激勵，因而應是兼顧國民收入最大化與最優分配即“效率與公平優化組合”，且十分有利于完善分稅制改革的平穩過渡。

換言之，改按“標準人”公式化分配的完善的分稅制，其主要變動只需將中央財政的專項轉移支付并入一般性轉移支付，并相應打入“標準人”計算各省財政支出的基數，即實行中央和地方專項轉移支付資金雙向整合，把它作為對地方財力均衡的補充補助資金即可。這樣堵住有違市場公平競爭的非規范化的旁門左道，用統計常住人口“標準人”一個口徑均衡地方政府間可用財力，即可與國際市場經濟接軌實現人均公共服務均等化的完善的分稅制，并由此促成全國市場統一和中國特色市場經濟體制機制的最終完善。