巴黎峰會：一個嶄新的里程碑

鄧梁春

法國當地時間2015年12月12日，在巴黎北郊的勒布爾歇博覽中心，《聯合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）的196個締約方以一致同意的方式，通過了具有歷史意義的締約方大會1號決定文件（下稱“1號決定”）及其附件《巴黎協定》（兩者共同簡稱“巴黎大會成果”）。巴黎氣候大會圓滿完成了德班平臺談判的授權，在新形勢下秉承了包括“共同但有區別的責任”原則等在內的《公約》的重要原則，就長期目標、減緩、適應、損失損害、資金、技術、能力建設、透明度、全球盤點、以及國家自主決定貢獻（INDC）進程和強化2020年前行動等內容，取得了較為全面、平衡、公平、合理、且具有法律約束力的成果。

巴黎會議是哥本哈根會議以來國際氣候談判最重要的節點，是自華沙會議確立INDC進程以來，以“自下而上”模式推進國際氣候治理的里程碑，巴黎大會成果也為全球綠色發展和低碳轉型指明了方向性趨勢，并為各締約方以及各關鍵利益方的氣候行動提供了重要的國際法律基礎。

全球目標與2℃共識

全球氣候行動的主要目的，在于解決氣候變化及應對變化所帶來的問題。《公約》為國際氣候行動制定了目標，即“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上”。然而作為減緩氣候變化的溫室氣體減排方面，《公約》沒有規定溫室氣體濃度控制的具體水平，也沒有針對以全球變暖為主的氣候變化過程，提出具體的溫升控制目標。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發布的第五次評估報告，對氣候變化進行了迄今為止最為詳細的評估，但也難以從科學上認定升溫到何種程度是不可接受的；同時報告根據四個典型濃度路徑排放情景，也僅是針對未來，給出不同模式基于相應情景的累計碳排放量、CO2濃度和溫度變化的模擬結果。

在科學認知的基礎上，國際氣候制度不斷促進相關政治決策的形成，也在完善著全球氣候行動的具體目標。隨著對氣候變化認知的提升，越來越多的國家以及《公約》外的眾多重要利益相關方認為：《公約》具有愿景性質的最終目標（包括其描述性的減緩目標），只有經過具體化之后才能夠有效實施，指導各國開展力度充分的行動，國際談判也在該議題上不斷進展。

2009年達成的《哥本哈根協議》雖不具有法律效力，但是提出了“與工業化前水平相比的全球平均氣溫上升幅度維持在2℃以下”的目標，同時不加時限地提出“爭取盡快實現全球排放量和國家排放量達峰”；另外還提出要在2015年前依據《公約》目標評估執行情況。上述要點為2010年的《坎昆協議》所確認，2℃溫升控制目標的政治共識最終形成，并進一步提出努力確定全球排放達峰的時間框架和2050年大幅減排的全球目標，授權開展關于長期全球目標充分性及其實施整體進展的周期性評估，并決定開啟第一次的2013-2015審評，以期參照包括1.5℃溫升幅度在內的信息，考慮加強全球目標。

然而，關于共同愿景的談判最終缺乏眾多締約方的關鍵共識，未能就全球排放達峰的時間框架和中長期減排目標達成一致。多哈會議作為“雙軌談判”的收官會議，其成果文件雖然提及IPCC研究成果，但并未援引其中具體的全球減排目標和國家集團減排建議，僅僅包括了2℃溫控目標和意向性實現全球排放盡早達峰的陳述。全球目標仍具有很大的抽象性，也反映出眾多國家難以接受以“自上而下”方式為其設定減排目標，而“自下而上”自主提出減排允諾的方式更契合了當時的政治經濟格局與排放發展形勢，國家自主決定貢獻進程成為締約方最終形成共識的政治選擇。

1.5℃目標意外通過

多哈會議之后，全球長期目標繼續在《公約》框架下討論。根據歷次會議的相關決定，締約方在《公約》兩大附屬機構——執行附屬機構（SBI）和科學與技術附屬咨詢機構（SBSTA）下成立聯合聯絡小組，并通過結構性專家對話的方式，結合IPCC第五次評估報告最新成果以及其他重要的投入信息，就2℃長期目標能否實現《公約》最終目標的充分性、以及長期目標實施的整體進展，開展了第一次周期性的2013-2015審評。此外，審評中還討論了制定長期目標的頂層考慮因素，并且根據可獲得的最佳科學評估的各種信息、包括相比工業化前升溫1.5℃的情況，考慮進一步加強長期目標。在巴黎氣候大會上，長期目標議題成為國際社會廣泛關注的焦點話題。各締約方對于如何將其體現在巴黎大會成果中更是分歧顯著，尤其是關于溫升幅度控制的力度，焦點主要集中在2℃目標是否應當進一步提升至控制在1.5℃以內。

在大會之前以及談判之初，國際社會對于1.5℃目標雖然有較大期望，但是卻沒有充分的信心。部分發展中國家強調氣候雄心至關重要，甚至指明1.5℃的立場為其談判紅線，積極推動修訂溫升控制幅度的長期目標。一些小島嶼的發展中國家、不發達國家、及部分非洲國家等，面對氣候變化的風險和脆弱性很高，已經受到眾多負面影響。部分國家態度非常堅決，認為巴黎大會成果應當明確指出2℃目標不足以實現《公約》的最終目標，在新案文中堅持要將溫升控制在1.5℃。同時，為了實現氣候安全目標必須大力減排，但是相關的排放差距不僅短期內遲遲無法縮減、且預期在中期仍將持續存在。眾多國際非政府環保組織對此深感憂慮，也大力支持1.5℃目標，希望由此全面提升全球雄心。另一方面，部分國家考慮到當前關于溫升1.5℃的科學評估還相對缺乏，尚且存在重大的科學認知差距，并且擔憂過于嚴格的溫控目標會對其社會經濟產生重大沖擊；或者認為當前全球行動的重心應當聚焦于提升行動和支持的力度，從而確保實現2℃溫控，而不是不切實際地采納幾乎不可能達成的1.5℃目標。由此，這些國家認為，巴黎大會成果應當沿用2℃共識，1.5℃目標則需要進一步的科學評估和政治考量。

談判過程艱難

巴黎大會第一周，由于各方談判人員無法就2013-2015審評達成一致，所以議題不得不提交締約方大會，成為SBI和SBSTA在結束工作之時少數尚未解決的三項議題之一。巴黎會議第二周，巴黎會議大會主席法國外長法比尤斯親自上場，主持巴黎委員會這一開放式討論平臺，力求以公開透明的方式促進全體締約方參與，以便全盤通過一攬子協議。之后，談判被劃分為幾個非正式工作組，平行地對交叉性議題征詢意見。每組委派來自兩國的部長們促成高級別討論和協調，進行所謂關鍵議題高層磋商會，同時還輔以雙邊和多邊的非正式圍攏磋商，各方也更為坦誠地溝通各自的紅線與底線，并向大會主席國相繼交底。

在第二周的談判進程中，正式浮出水面的“雄心壯志聯盟（High Ambition Coalition）”也引起了較為廣泛的關注。這是一個包括發達國家和發展中國家的廣泛聯盟，其成員國主要包括來自非洲集團、加勒比海域和太平洋海域的國家、以及歐盟和美國、加拿大和澳大利亞等傘形國家，甚至作為發展中基礎四國之一的巴西也加入了該聯盟。“雄心壯志聯盟”對巴黎大會成果有幾大談判立場，其中最主要的就是設定一個更有力度的長期目標（1.5℃）。這一立場在最后的談判節點產生了較大的影響，不僅在道德倫理高度上使得關注最脆弱國家和人群的立場獲得了廣泛的共鳴，而且成為關于提升氣候雄心的最簡單、最直接、甚至有些以偏概全的表現，由此也成為相關締約方所不得不加以考慮甚至是妥協的訴求。

在談判的最后關頭，1.5℃目標、資金安排以及CBDR原則在關鍵要素中的體現，這三項挑戰成為文案磋商到最后的焦點，也是幾大政治集團互相掣肘、各有所需和共同妥協的核心。由于1.5℃目標并沒有以不留余地和直截了當的方式突破重要談判方的核心紅線，“雄心壯志聯盟”所營造起來的道德輿論已經轉化為勢不可擋的談判壓力，關鍵時刻各重要談判方都信守必須要達成巴黎協議的最高使命，對1.5℃目標的反對和猶豫迅速崩潰或者被淹沒。由此，模糊的科學認知全然讓位于任性的政治妥協，長期目標成為最后關頭最順利達成一致的議題。最終，“堅守遠低于2℃”和“尋求實現1.5℃”同時得以確認，一起寫入《巴黎協定》第2條的長期目標之中，并在“1號決定”中也得到相應體現與新的談判授權。這也印證了曼德拉的那句話：“世事落定之前，均顯遙不可及。”

解讀成果的長期目標及發展

經過巴黎峰會，國際氣候制度首次正式將1.5℃溫升控制作為長期目標之一，而不再僅僅停留于其進行進一步評估，充分體現了《公約》的審慎原則（又稱預防原則），也表明國際社會對于氣候變化的風險管控和政治意愿得到強化。

為了實現上述溫度目標，《巴黎協定》第4.1條對于溫室氣體減緩做出規定，締約方致力于實現全球排放盡快達到峰值，并承認發展中國家達峰需要更長的時間，隨后需根據已有的最佳科學認知迅速減排，并于2050-2010年間某一時點上實現近零排放。由此，國際氣候制度首次引入了近似于“碳中性”或者“凈零排放”的概念，并且以較為粗略的線條勾勒了全球排放路徑。同時，條文對科學認知的援引秉承了與IPCC評估的關聯，且為進一步細化全球排放路徑，甚至是排放空間繼續埋下伏筆。

此外，第4.4條已經定性地將發達國家與發展中國家應當制定整體經濟的絕對減排目標的義務界定出來，不管案文最終修改時shall和should會體現多大不同的法律效力，但《公約》附件內外國家以往在廣度、深度和法律效率上均有所區別的減緩行動，已經采取“以時間換空間”的方式，將會逐步過渡到所有國家提出各自的目標與行動，且這樣的承諾還將逐步面臨統一的法律約束力與透明度要求。如果將減排義務的這一新的定性規定納入到全球排放路徑控制之下考量，尤其是考慮到當前排放最高的大國在全球排放份額中所占到的絕大部分比例以及各大國較為凸顯的能力，那么全球排放路徑的清晰對于各國未來貢獻目標的影響無疑也是巨大的。

“1號決定”還回應了2013-2015審評的報告建議，邀請IPCC于2018年提供一份特別報告，給出全球溫升1.5℃的各種影響以及相應的全球溫室氣體排放路徑，也包括評估上文所述實現1.5℃目標所需的減排水平。同時，“1號決定”決定于2018年在締約方之間組織一個引導性對話，以便對各國行動總合效果相對于實現《巴黎協定》第4.1條所載長期減排目標的進展進行盤點，并通報各締約方，以利其編制國家自主決定貢獻及相應所需提交的必要信息。

值得一提的是，雖然條文用詞僅僅是“注意到”，但這也等同于以具有法律效力的方式認識到，當前以INDC進程為特征、以“自下而上”模式推進國際氣候制度構建存在力度上的不足。認識到問題就需要啟動相應的程序以提出解決方案，這就為審評各國INDC以及隨后的可能調整留出了必要的余地。同時，條文也是締約方大會決定中首次間接提出科學評估中近似于“碳預算”的概念和數據，為《巴黎協定》于2020年開始實施前的談判埋下了伏筆。