自貿區戰略重塑城市經濟

錢潔

當前，加快實施自由貿易區戰略，已經成為中國新一輪對外開放的重要內容。隨著戰略的推廣和實施效應的擴散，自貿區戰略不但給上海、天津、廣東、福建等省市發展帶來重大機遇，更將通過城市網絡和制度復制，對中國城市經濟產生整體促進和推動效應。

自貿區戰略的意義

1.自貿區戰略是引領中國改革開放新發展、助推中國參與國際經濟新秩序重構的重要舉措。以上海自貿區設立為標志，是中國從服務貿易為切入點，主動參與高水準、全覆蓋、無例外的國際經濟秩序重構，并逐步引領貿易便利化、投資自由化和金融國際化的歷史元年。隨著世界貿易組織（WT0）新一輪多邊貿易談判——“多哈談判”陷入困境，許多國家紛紛直接參與雙邊或區域性的自由貿易協定談判，并呈現出全球投資規則談判代替貿易規則談判的新特征，規則談判目標也從關境外向關境內轉移，并從關稅等問題轉移到國內投資準入等規則。其中較為典型的是美國高調推進的TPP（跨太平洋伙伴關系協議）和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）談判，并以北美自由貿易區為主體，以“跨大西洋自貿區協議”和“跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定”為兩翼開展新一輪的自貿區建設，而這兩大談判都將中國排除在外。為了應對國際貿易發展新形勢，著眼于未來中長期發展，中國不得不用高標準的自由貿易區（FTZ）加快推進新一輪改革開放，通過自由貿易試驗區，在市場準入、外資國民待遇、業務經營、投資服務等方面營造高度開放、寬松的投資環境，并以城市經濟發展為載體和突破口，推動中國經濟新一輪高水平的開放、高標準的改革和高質量的發展。

2.自貿區戰略是進一步推動區域經濟聯動、加快大型城市群發展和崛起的重要舉措。新一輪國際貿易的高標準開放趨勢，尤其是以服務貿易和投資為重點的開放格局，相比傳統的貨物貿易和基于商品生產鏈的分工，客觀上需要更加深入推動貨物、服務、資金、人員等各類要素的自由流動，對行政壁壘、法制環境以及相關管理體制機制在一體化、便利化、標準化、國際化等方面有更高要求。因此，中國自貿試驗區的試驗與探索，天然地需要承擔加快重大體制機制改革、率先突破現有區域一體化發展桎梏的重任。通過實施自貿區戰略，這些試點城市就能基于服務業、貿易和投資等產業鏈新分工形成更為緊密、更加基于市場原則的內生性聯結，從以商品物流為載體的聯系，深化為更加核心的以人流、資金流和技術流為載體的聯系，從而帶動區域經濟更大發展，推動更大范圍的城市群崛起。

不僅如此，在“一帶一路”等重大戰略實施的背景下，國際產業鏈分工格局和區域發展格局都將發生重大變化。通過實施自貿區戰略，加強中國區域經濟與世界的直接聯動，推動中國區域和城市與國際重要區域和樞紐城市之間形成更加緊密的經濟產業聯結，才能使得中國城市更加緊密地融入世界城市網絡和體系，真正崛起一批具有世界影響力的節點型城市。

3.實施自貿區戰略是當前加快服務業發展、推動城市經濟轉型發展、促進城市創新升級的核心手段。目前中國服務業占比仍然偏低。除了北京占比相對較高之外，其他城市的第三產業占比均未超過70%，部分城市甚至仍處于50%以下。而形成這一結果的重要原因在于，中國的城市仍未能形成適合服務業發展的制度環境和政策體系。基于此，中央推出的自貿區戰略，就是要聚焦當前中國城市發展金融、貿易、投資等現代服務業普遍面臨的體制機制瓶頸，為后工業化時代中國城市的第三產業迅速擴張、生產性服務業發展成為經濟增長主要推動力奠定制度基礎。而所有試點城市和地區，也都把如何加快政府職能轉變，加快形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度框架，加快建成貿易自由、投資便利、高端產業集聚、金融服務完善、法制環境規范、監管高效便捷的自貿園區作為重要的政策目標。特別值得關注的是，當前自貿區試點區域絕大部分都是以原來的出口加工區和保稅區為主，其推動自貿試驗區域從制造業為主的第二產業向以現代服務業為主的第三產業轉型的意圖尤其明顯。同時，中央層面更加強調可復制、可推廣，就是試點城市的經驗能夠成為所有城市發展的標準，通過釋放城市發展活力、掀起高質量城市化發展浪潮，來構建未來中國經濟中高速增長的重要動力。

自貿區戰略對中國未來城市經濟發展的影響

1.自貿區戰略是以開放促改革，重點在于推動城市管理體制改革。中國的自貿試驗區以擴大開放為首要特征，然而其核心和重點卻是以對外開放倒逼、促進國內改革，遵循國際慣例和準則，按照國際化、法治化的要求，加快改革國內城市的管理框架和體系。因此，加快政府職能轉變是此次自貿區試驗的首要使命，其核心就是深化行政管理體制改革，這也就是“負面清單”管理、“事中、事后監管”成為各方關注熱點和焦點的重要原因。

但是，深化審批制度改革不是放棄監管或放松監管，而是要實現更高水平、更嚴標準的科學監管，是要從根本上理順政府與市場的關系。之所以要以開放倒逼改革，就在于中國改革已經進入“深水區”，但對于一個以“強政府”為特征的體制來說，改革又缺乏內在動力。而全球化和服務經濟的發展要求正是要減少政府干預，正是要實現市場在資源配置中的基礎性作用，借助擴大開放水平來推進這一改革就是這樣一種科學的戰略選擇，體現了改革與開放的高度一致性。

2.自貿區戰略聚焦制度創新，重點在于優化城市發展的制度環境。以經濟特區促進城市經濟發展，是之前30多年中國經濟發展的重要特征。經濟特區之核心在于政策的特殊性與地域的相對隔離性，這意味著“政策洼地”只能出現在特定的區域，即很多優惠政策只能在特區中實現。特殊政策尤其是特殊的稅收優惠降低了企業成本和稅負，形成了經濟特區的發展動力，也奠定了經濟特區率先發展的制度基礎。

然而，由優惠政策驅動的發展主要是鼓勵城市以稅收優惠政策促進規模化生產，而當經濟整體進入創新驅動發展新階段時，這類政策就難以發揮作用。這也是中國城市經濟在轉型升級中遭遇到的關鍵瓶頸，而要突破這一瓶頸，推動高端生產要素的集聚和高端產業的發展，就需要以制度創新推動各項創新，包括技術創新、產業創新、市場機制創新、金融創新等等，最終形成有利于高端生產要素集聚和高端產業發展的制度環境。如金融改革開放的滯后使中國缺乏有效的資源配置能力，大量創新資源缺乏定價機制，難以產生集聚的內生動力。為此，上海、廣東等自貿試驗區均把加快金融制度創新作為一大主題，探索金融對貿易、投資以及制造生產的服務和支撐途徑。同時，制度創新的另一方面是完善法制，建立與更高水平開放相適應的規則體系。比如，上海自貿區暫停執行涉外三部法律中的相關內容，自貿區管理規定就體現了法制創新。

應該看到，構建完善的制度環境旨在培育功能而不是提供優惠。制度創新就是要以維護現行稅制的公平、統一和規范為前提，培育和發展市場功能，從而改變長期以來由政府偏向性政策激勵引導發展的模式，使中國城市經濟在對外招商和競爭中也能夠逐步摒棄傳統的特殊優惠政策，轉而依靠創造更適宜的經濟環境，營造更加國際化和法治化的營商環境。

3.自貿區戰略關鍵要進一步提升外資利用水平，重點在于重構城市經濟發展的投資動力。積極有效利用外國投資是中國過去高速發展的重要因素。但是，隨著中國人口紅利的消退和新興經濟體的崛起，中國城市獲得外商投資的數量、強度和質量都在降低，外資對GDP的貢獻度也在減少。因此，當前中國以及中國城市面臨的一個突出問題就是：在低端制造業外資逐步降低甚至加快轉移的大趨勢下，如何吸引更高水平、更高質量的外商投資，以深化利用外資附著的技術、管理和人才推動中國經濟和城市在后工業化時代繼續快速發展。而與此同時，全球投資規則談判代替貿易規則談判已經成為主要趨勢，投資自由化也逐漸替代貨物貿易自由化成為各國發展的重點，這就需要圍繞投資便利化和自由化，進一步提升中國的開放水平和開放層次。

從四大試驗區的總體實施方案來看，擴大投資領域、形成透明規范的投資服務體系，都表明中國發展自貿區更重要的是要創新投資功能（而不是貨物貿易），以培育城市經濟新的增長點。

國際自貿區建設經驗對中國城市經濟發展的啟示

1.承接自貿試驗區的城市必須通過先試先行成為制度創新高地，成為區域發展的引領者。從發展實踐來看，自貿區注重功能拓展和融合，往往率先呈現貨物貿易向服務貿易、離岸貿易、投資經營、金融創新等綜合多元功能轉變趨勢。作為一國或地區的開放高地，除相對優惠的稅收、土地政策外，自貿區更重要的是制度創新，實現相對寬松、比較靈活、符合國際慣例的規則和制度，打造以國際通行規則為核心、以符合跨國公司全球化經營為目的的營商環境，使得跨國企業經營環境最優、運營成本最低、經營效率最高，并以此為樞紐和節點，不斷向區域和國家擴散和放大制度創新效應。因此，對于承接自貿區試驗的四大城市和區域來講，發展自貿區的首要任務就是必須使其成為中國新一輪發展的制度創新高地、先行先試基地、首發改革源泉。

2.加快自貿區發展必須借鑒和貫徹“三大自由”思想。自貿區具有“境內關外”性質，具有區位優勢明顯、圍網隔離運作、法律制度獨特、管理體制特殊四大特征。“境內關外”集中體現了“三大自由”核心思想。一是貨物進出自由，凡法律禁止外的貨物進出均暢通無阻，免于海關慣常監管。二是投資自由，不因國別差異而形成行業限制與經營方式限制。三是金融自由，外匯可自由兌換，資金出入與轉移自由，資金經營自由，沒有國民待遇與非國民待遇之分。“三大自由”使得生產要素流動低成本、高效率，極大地提升了資源配置的有效性和便利性。因此，未來中國自貿區的發展，也必須圍繞貿易自由、投資自由和金融自由三大核心，進一步加快改革創新的步伐。

3.自貿區應在九大通行領域開展制度創新。自貿區是國際投資和跨國貿易的重要平臺，其制度環境在漫長演變過程中逐步聚焦于“8+1”九大領域，主要包括貿易、投資、金融、海關、稅收、政府監管、信用、法律等八大基礎性領域，以及專業服務業、航運服務業、醫療保健等重點服務業領域。對應這九種制度，自貿區已經基本形成了一些共同遵循的國際通行規則，其中貿易制度對應高度開放、投資準入制度對應寬松平等、金融制度對應自由流動、海關監管制度對應高效便捷、稅收制度對應適度合理、政府管理制度對應事中事后、信用制度對應共享透明、法律制度對應完善層級高、重點領域管理制度對應專業開放。基于此，未來自貿區的深入發展，必須緊緊聚焦于這九大基本領域，不斷推動實施細則和具體政策的出臺，著力構建更為完善和細化的法規和政策體系。

4.要正確看待自貿區作用，自貿區數量與經濟發展程度成反比。從國際自貿區發展趨勢上看，經濟發達的國家和地區更多依靠本國綜合、便利的邊境服務軟環境促進經濟發展，較少設立自貿區。以歐盟為例，過去10年自貿區數量總體上呈不斷下降的趨勢。但是，對于處于經濟上升時期的國家或地區，往往需要更多地依靠特殊邊境政策促進經濟發展。對于未來中國經濟增長和城市經濟發展而言，并不是自貿區數量越多越好，不能簡單地以不斷擴大自貿試驗區數量來促進城市經濟發展、推動中國經濟增長。事實上，發展自貿區的最好結果恰恰是將自貿區從一地一市推廣到全國，并最終降低自貿區數量乃至消除自貿區。

深入實施“自貿區戰略”是促進中國城市經濟發展的主要舉措

自貿區戰略是未來相當長一段時間內推動中國發展的重要動力源，對于具體承擔自貿區試驗的城市而言，卻面臨著時間緊、任務重的困難。面臨著既要完成好國家賦予的使命、又要抓住機遇加快自身發展的問題。根據國際上自貿區現行的通行規則和發展的基本經驗，中國相關城市可以從以下八個方面入手，進一步加快自貿區改革措施的落地，加快推動城市經濟的深入發展。

一是以法治保障作為立足之本，加快推動相關立法工作，積極建立起層級較高、層次分明、操作性較強的法律法規體系，為自貿區制度創新、政策探索、模式再造提供堅實的法律保障。

二是以減少干預作為活力之源，嚴格管住政府那只“閑不住的手”，充分發揮市場機制作用。市場的事最終讓市場來決定，逐步建立寬松自由的貿易投資管理制度。

三是以有效監管作為守護之盾，通過“制度+科技”雙重支柱，圍繞信息透明共享、機構高效精簡、機制科學合理的目標，建設高標準綜合性監管體系。

四是以企業自主自律作為高效運行之核，充分尊重、相信企業的誠信、自治能力，充分發揮企業自主自律的市場主體作用，逐步形成一個完全自由化、自治化的制度創新特區。

五是自貿試驗區建設應側重將“首發優勢”轉成“先發優勢”。評價自貿試驗區是否形成了先發優勢的標準有兩個：第一，是否形成了自貿試驗區在制度方面（尤其是服務經濟制度環境）的領先優勢，并基本形成投資者對自貿試驗區所在城市的認可和依賴。第二，是否轉化成為城市競爭力優勢，自貿試驗區所在城市的國際形象和國際地位得到切實提升。

六是圍繞自貿區加快完善社會功能。為自貿區內的企業提供快捷優質的公共服務，打造極具吸引力的軟環境，吸引各種要素進入，為國內外高端人才提供極具吸引力的醫院和學校以及相應的國際化公共服務等。

七是積極發揮自貿區的“橋接”和溢出效應。在城市內部，要充分發揮自貿區的“橋接”作用，對區內區外可連通的產業（如金融等），在風險可控的前提下力爭向全市擴展。在城市群層面，要積極發揮自貿區的溢出效應，積極促進自貿區服務功能向周邊輻射，實現聯動發展。

八是進一步加快自貿區經驗的復制與推廣。立足于可復制、可推廣，加快將各個自貿試驗區的積極成果采用設立法律、凝練成為全國性政策等方法，積極向全國擴散自貿區的制度紅利，使更多城市能夠盡早獲得更多發展動力。