“十三五”時期的特大城市治理

宋迎昌

特大城市，從字面上理解，是指規(guī)模特別巨大的城市。其顯著特征是，經(jīng)濟和人口聚集規(guī)模大，建成區(qū)占地面積多，創(chuàng)新能力強，在所在國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著十分重要的角色。按照國務院《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》劃分標準，納入本文研究視野的特大城市有上海、北京、深圳、重慶、天津、南京、廣州、沈陽八座。

特大城市規(guī)模體量大，聚集能力強。其發(fā)展動力既有經(jīng)濟聚集因素，也有行政推動因素。其發(fā)展特征可以概括為以下幾個方面。

1.行政等級高。八座特大城市中，中央直轄市4個，副省級城市4個。較高的行政等級強化了這些城市的資源掌控能力和經(jīng)濟與人口聚集能力。

2.經(jīng)濟實力強。八座特大城市的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重的20%左右。八座特大城市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，除重慶外，普遍高于全國平均水平1倍以上，深圳甚至高于2倍以上。

3.外來人口聚集多。八座特大城市的外來常住人口占全國流動人口總量近20%。除重慶、沈陽外，外來常住人口占比普遍較高，外來常住人口的大規(guī)模聚集構成特大城市的顯著特征。

4.民用汽車保有量多。八座特大城市的民用汽車保有量占全國民用汽車保有量的15%左右。按照人均保有量計算，除上海外，其余七座特大城市的人均民用汽車保有量都遠遠高于全國平均水平。

5.人均道路面積少。除南京和天津外，其余六座特大城市的人均道路面積都低于全國城市的平均水平，特別是，上海不到全國平均水平的1/3，北京略多于1/2，廣州不到70%。

6.房價收入比高。按照國際經(jīng)驗，房價收入比6-7是合理區(qū)間。八座特大城市，除重慶和沈陽處于合理區(qū)間外，其余六座特大城市明顯偏離合理區(qū)間。房價收入比過高成為特大城市的顯著特征。

7.優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源聚集。八座特大城市聚集了眾多的985高校和211高校。其中聚集985高校20所，占全國985高校39所的51%；聚集211高校56所，占全國211高校118所的47%。八座特大城市聚集了眾多的三甲醫(yī)院。全國共有三甲醫(yī)院769家，其中分布在八座特大城市的有194家，占比25%。

8.能耗集中。八座特大城市用電總量占比高，人均用電量大，是全國重要的能耗中心。

中國特大城市治理需要探討的問題

中國特大城市發(fā)展中存在的共性問題是：人口過度聚集、交通擁堵、房價高企、資源環(huán)境約束強等。這些問題的產(chǎn)生，從宏觀層面來看，是因為城市發(fā)展規(guī)模（包括人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模、空間規(guī)模）超過資源環(huán)境承載能力、基礎設施支撐能力和基本公共服務供給能力；從微觀層面來看，則是“規(guī)模收益遞增”的經(jīng)濟因素和政府行政配置資源的體制因素二者疊加，產(chǎn)生了強大的吸引力，不斷蠶食外圍地區(qū)的資源和發(fā)展要素，形成了“黑洞效應”。當前，在特大城市的治理方面，存在一些似是而非的問題需要探討。

1.特大城市問題具有長期性還是階段性。特大城市問題因聚集而產(chǎn)生。從微觀視角來看，聚集的經(jīng)濟動力是“規(guī)模收益遞增”。當聚集達到一定規(guī)模后，會出現(xiàn)“外部性問題”：聚集的成本上升，產(chǎn)生“規(guī)模收益遞減”效應。因此，聚集的經(jīng)濟動力具有階段性。從中觀視角來看，中國已進入城鎮(zhèn)化的下半程，城鎮(zhèn)化速度下降已成為事實，單純的向心聚集正在轉(zhuǎn)變?yōu)榫奂c擴散相結(jié)合，次級中心城市正在崛起，待開發(fā)地區(qū)發(fā)展速度加快，特大城市的聚集動力正在減弱，特大城市問題有望緩減。就此而言，特大城市問題不會長期存在。

特大城市的聚集，還存在非經(jīng)濟因素，即行政動力。中國是一個政府干預經(jīng)濟能力極強的國家，政府主導資源配置的現(xiàn)象十分普遍。城市有行政等級，行政等級越高，城市主要領導的行政級別也越高，話語權也越大，掌控資源的能力也越強，依靠行政配置資源的能力也越強。特大城市在這方面占盡優(yōu)勢。依靠行政聚集資源會干擾“規(guī)模收益遞減”出現(xiàn)的時間節(jié)點，使特大城市問題更趨嚴重，更趨復雜。作為“干擾項”，行政聚集資源會擾亂特大城市問題所具備的階段性規(guī)律。行政聚集資源是有成本的，這個成本會通過稅收的形式由納稅人承擔。解決這個問題，需要進行體制機制改革，難度很大。但行政推動終究要服從經(jīng)濟規(guī)律。特大城市問題，從長期來看，不可能相伴終身，具有明顯的階段性。

2.特大城市問題歸因于聚集還是空間結(jié)構不合理。特大城市問題，產(chǎn)生于聚集，但聚集不是“禍根”。只要“規(guī)模收益遞增”，聚集就符合經(jīng)濟規(guī)律，就具有客觀必然性。與“規(guī)模收益遞增”階段相對應的是，特大城市往往形成了“單中心”的空間結(jié)構。進入“規(guī)模收益遞減”階段，特大城市就會迸發(fā)出離心擴散的力量，與此相對應，特大城市應該形成“多中心”的空間結(jié)構，在周邊地區(qū)大力發(fā)展次級中心城市或者新城。遺憾的是，中國許多特大城市，對這個規(guī)律認識不到位，錯失了調(diào)整空間結(jié)構的絕佳時期，導致“城市病”集中爆發(fā)，長期折磨。

所以，特大城市問題，起因于聚集，但應歸因于空間結(jié)構不合理。破解特大城市問題，不能簡單采取控制、限制、打壓或者驅(qū)散“聚集要素”的辦法，而應該引導“聚集要素”，促成合理空間結(jié)構的形成。

3.資源環(huán)境承載力是否為特大城市發(fā)展的底線。一些人質(zhì)疑資源環(huán)境承載力是否客觀存在？測算資源環(huán)境承載力是否為偽命題？事實上，聚集的基本動因是經(jīng)濟因素，而不是資源環(huán)境承載力。那些資源環(huán)境承載力很高的地區(qū)，如果不能產(chǎn)生“規(guī)模收益遞增”，就不會出現(xiàn)“聚集”。相反，那些資源環(huán)境承載力已到極限的地區(qū)，如果能夠產(chǎn)生“規(guī)模收益遞增”，仍然會繼續(xù)“聚集”。只不過，資源環(huán)境承載力作為一種“成本因素”，已經(jīng)包含在“規(guī)模收益”考慮之中。所以，以資源環(huán)境承載力為依據(jù)制定特大城市的發(fā)展規(guī)劃和政策，在理論上是站不住腳的，在實踐中也是有問題的。資源環(huán)境承載力不應該成為特大城市發(fā)展的底線。

4.短時期內(nèi)是否可以解決特大城市問題。解決特大城市問題，需要考慮以下幾方面因素：一是引起聚集的“經(jīng)濟動因”是否已經(jīng)發(fā)生“逆轉(zhuǎn)”，即“規(guī)模收益遞增”是否已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)模收益遞減”。中國的八座特大城市，除了“退二進三”引起的制造業(yè)外遷外，還沒有出現(xiàn)企業(yè)主動大規(guī)模外遷、依靠市場因素發(fā)展起次級中心城市或者新城的案例。目前的新城多數(shù)是政府規(guī)劃和建設的，沒有得到企業(yè)的積極響應、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐是通病?？梢?，從“規(guī)模收益遞增”到“規(guī)模收益遞減”的拐點還沒有到來。二是行政因素對聚集與擴散的干擾是否已經(jīng)剔除？聚集與擴散本來應該屬于經(jīng)濟范疇，由企業(yè)和個人根據(jù)市場信號做出決策。但行政因素干擾導致市場信號失靈，使“規(guī)模收益遞增”和“規(guī)模收益遞減”增加了政策變量，本來應該擴散出去的擴散不出去，本來應該聚集的聚集不進來。減少行政因素干擾，還市場配置資源的決定性作用，需要大刀闊斧式地改革不合理的制度和決策機制，這些都不是短期內(nèi)可以解決的。三是人口大規(guī)模向特大城市聚集的趨勢是否已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)？談論這個問題必須考慮兩方面因素：第一是大規(guī)模聚集的人口來源。一些學者研究表明，中國人口數(shù)量峰值將出現(xiàn)在2025年，其后人口總量將下降，這意味著十年后人口大規(guī)模聚集的勢頭將減弱。第二是區(qū)域差距是否已經(jīng)縮小到人口不愿意跨地區(qū)流動的水平。眾所周知，中國存在巨大的區(qū)域發(fā)展差距，不僅僅體現(xiàn)在人們的收入水平上，還體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務上，短時期內(nèi)縮小這些差距有很大的難度。綜上分析，短期內(nèi)解決特大城市問題是不切實際的幻想。未來二三十年內(nèi)，特大城市問題仍將是困擾各級政府的難點問題。

“十三五”時期中國特大城市的治理思路

特大城市的治理重點無非是經(jīng)濟效率提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化、市場經(jīng)濟秩序維護、社會公平正義彰顯、空間秩序保障、生態(tài)紅線控制等方面。這些重點看似雜亂無章，實則相互關聯(lián)，相互制約，是一個有機體。選擇好治理的路徑至關重要。一是妥善處理政府與市場的關系。轉(zhuǎn)變政府職能，收縮政府干預的戰(zhàn)線，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，是特大城市治理首先應該解決的問題。二是明確治理的主體。政府是重要的治理主體，但不是唯一的治理主體，企業(yè)和非政府組織都可以成為政府治理的合作伙伴。三是制定科學的治理方案。各個特大城市的發(fā)展條件和發(fā)展問題不同，發(fā)展定位和發(fā)展思路不同，治理方案理應體現(xiàn)自身特色。

1.編制科學的治理方案。特大城市治理，不同于一般意義上的國家治理，也不同于一般意義上的區(qū)域治理。特大城市治理具有復雜性，需要編制科學的治理方案予以應對。

第一，要堅持底線思維。特大城市治理事務千頭萬緒，什么都由政府出面解決，難免力不從心。凡是可以交由市場解決的，堅決交給市場辦。讓政府從復雜的具體事務中解脫出來，集中精力搞好公共服務，維護好特大城市發(fā)展的底線。

第二，要堅持戰(zhàn)略導向。特大城市要做好功能定位，制定自己的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。并以此為依據(jù)，編制科學的治理方案，確保治理方案的戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性。

第三，要堅持系統(tǒng)治理。特大城市本身是一個復雜的巨系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互銜接、相互制約。編制治理方案，要梳理各子系統(tǒng)之間的相互關系及其相互影響，并評估其可能產(chǎn)生的風險，做好應對預案。

第四，要堅持問題導向。編制治理方案前，要對特大城市進行體檢，系統(tǒng)梳理其發(fā)展中存在的各種問題，并根據(jù)輕重緩急的原則對問題進行歸類。在此基礎上，編制治理方案。

第五，要堅持依法治理。特大城市治理，不能“有權就任性”，而要建立在法治的基礎上。要逐步強化地方立法的主動性和主體性，推動地方特色治理。

第六，要堅持過程治理。編制治理方案，不可能一案定終身。要對治理方案實施過程進行跟蹤調(diào)查和評估，及時修正治理方案的失誤。

2.構筑完善要素聚集的“過濾網(wǎng)”。在完善的市場經(jīng)濟條件下，要素向特大城市聚集受到一張看不見的“過濾網(wǎng)”引導。當要素聚集效益大于聚集成本時，要素向特大城市聚集具有合理性；反之，當要素聚集效益小于聚集成本時，要素就不會向特大城市聚集，甚至會從特大城市流出。這種狀態(tài)應該是特大城市治理追求的理想狀態(tài)。

中國的要素市場化程度遠遠不夠。特大城市聚集的三大要素，土地、資本和勞動力都沒有完全市場化。比如，政府壟斷土地一級市場，土地不能自由買賣，城鄉(xiāng)土地市場分割；銀行業(yè)壟斷現(xiàn)象普遍存在，缺乏充分競爭，利率沒有完全市場化，資金使用成本沒有完全體現(xiàn)出來；勞動力就業(yè)市場競爭不充分，還存在身份歧視、性別歧視和待遇歧視；同時，許多特大城市還存在過度福利化傾向，客觀上也起到了降低人口大規(guī)模聚集的成本，對疏散人口產(chǎn)生了不利的影響。以上現(xiàn)象導致要素向特大城市聚集的成本與收益核算信號失真，直接影響是“過濾網(wǎng)”功能失調(diào)。

修復“過濾網(wǎng)”功能，首先要求轉(zhuǎn)變政府職能，政府向市場充分放權，提高公共服務能力，讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用。同時，也要權衡過度福利化政策的利弊得失，在看到一部分人群獲得福利的同時，也要看到另一部分人群的福利損失。其次要有計劃、有步驟、有重點地推進要素市場化改革的進程。同時，加強政府在要素市場化改革進程中的監(jiān)管職責。

3.做好過渡期政策安排。完善市場機制，不是一朝一夕可以完成的，需要一個漫長的過渡期。在過渡期，政府對特大城市治理進行適度的行政干預是必要的，但要掌握好度，妥善安排好過渡期政策。

一是對人口規(guī)模進行調(diào)控。八座特大城市的城區(qū)常住人口規(guī)模仍然在不斷膨脹，給城市基礎設施和基本公共服務的供給帶來了嚴重壓力。鑒于其特殊性，非戶籍人口的市民化難度很大，采取廣州、上海、深圳等城市實行的積分落戶制是一個有效辦法。關鍵是根據(jù)各市市情設計好指標體系及其分值，公開透明操作，確保公平。另外，北京提出的“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”的經(jīng)驗值得肯定。搞好產(chǎn)業(yè)準入名錄、搬遷擴散低端產(chǎn)業(yè)、對房屋租賃市場進行監(jiān)管、對新售商品房進行限購等舉措對控制人口規(guī)模有一定的積極作用。

二是對空間結(jié)構進行優(yōu)化。八座特大城市所表現(xiàn)出來的“城市病”，與空間結(jié)構不合理有很大關系。優(yōu)化空間結(jié)構，政府可以大有作為。構建多中心的空間結(jié)構被認為是解決“城市病”的有效辦法。許多特大城市，通過規(guī)劃提出要在中心城區(qū)周邊興建若干新城。新城建設需要政府更多的付出，在基礎設施和基本公共服務配套方面加大投入，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面加以引導和扶持，推動產(chǎn)城一體、職住平衡，而不要將著眼點僅僅放在賣地賣房上。

三是對機動車數(shù)量進行控制。特大城市人多、車多、路少，如果對機動車數(shù)量不加控制，車路矛盾會更加突出。在特大城市，國家現(xiàn)有政策不足以抑制機動車數(shù)量的快速增長，實行機動車數(shù)量控制的政策十分必要。目前，北京實行車牌搖號制，上海實行車牌拍賣制，廣州實行二者的結(jié)合。搖號制表面看公平，并且將機動車數(shù)量增長限制在可控范圍，但犧牲了效率。拍賣制的上海效果則十分明顯，值得其他特大城市學習借鑒。同時，也可以考慮在特大城市劃定擁堵區(qū)，征收擁堵費，以此來調(diào)節(jié)機動車的使用。

4.著力解決特大城市治理的外部問題。特大城市治理面臨著許多外部問題，這些問題是特大城市自身難以解決的。這些問題不解決，特大城市存在的“病癥”就難以康復。

一是區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展問題。實施區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展政策是政府義不容辭的職責，為此要拿出援助欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一攬子政策，堅決摒棄按行政等級配置資源的傳統(tǒng)做法，給欠發(fā)達地區(qū)更多的經(jīng)濟發(fā)展機會。

二是教育、醫(yī)療等基本公共服務的均等化問題。將特大城市的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向外疏散似乎是解決均等化的可行之路，實則不然。優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源遷離了特大城市，離開了特大城市的發(fā)展軟環(huán)境，質(zhì)量會顯著下降。通過降低質(zhì)量來實現(xiàn)均等化不是我們應該追求的。政府要加大投入力度，支持欠發(fā)達地區(qū)的教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展。同時，要積極構建特大城市援助欠發(fā)達地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的機制，逐步縮小教育、醫(yī)療等基本公共服務的地區(qū)差距。

三是各地的特色發(fā)展問題。中國各地發(fā)展條件千差萬別，居民對幸福感的理解也各不相同。應該允許各地存在不同的發(fā)展模式，走不同的發(fā)展道路，追求不同的發(fā)展目標。為此，要增強各地的發(fā)展自主權，允許各地特色化發(fā)展，差異化發(fā)展，以此來弱化特大城市的向心力和聚集力。