責任政府建設制度化規范化程序化路徑研究

作為一種與民主、法治和公民自由相聯系的現代政府治理理念，責任政府是我國政治改革的基本價值取向之一，也是新一輪民主政治建設和行政體制改革的重要目標。江蘇省政府法制辦組織課題組就推動責任政府建設進行了專題調研，提出了構建政府責任制度體系及其實施機制，推動責任政府建設制度化、規范化、程序化的對策建議。

一、江蘇責任政府建設現狀

近年來，江蘇在樹立責任觀念、健全責任制度、加強責任監督等方面采取了許多措施，責任政府建設步伐不斷加快。

強化責任意識，責任觀念逐漸增強。一是將強化責任意識作為政府自身建設的重要內容。自2013年以來，江蘇全省上下以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，以樹立正確的權力觀，處理好權力和責任的關系為重要內容，不斷加強思想作風建設，牢固樹立走群眾路線、對人民負責的思想觀念。二是將責任理念落實到具體工作中。不少政府及其部門推行目標管理，使每一項工作都有目標要求，有責任主體，有監督考核。江蘇積極探索在行政執法類單位開展公務員崗位職責規范試點，初步在地稅、監獄等系統構建具有鮮明部門（行業）特點的崗位職責規范體系。三是將責任升華到文化的高度。沭陽縣大力推進責任文化建設，把“責任比能力更重要”作為責任文化的核心，在全縣上下大力倡導盡責為榮、失責為恥的責任道德。

促進政府職能轉變，責任關系漸趨明晰。深化行政審批制度改革，厘清政府權責邊界。經過新一輪清理，江蘇省級行政審批事項從889項減少到384項，實際取消下放調整數占原行政審批事項總數的56.8%，提前完成本屆省政府取消下放1/3以上行政審批事項的目標。重構政府職能，合理劃分職責權限。2014年11月，江蘇52個省級部門向社會公布了行政權力清單，覆蓋10類共5647項行政權力。2014年12月，江蘇省政府56個部門公布了責任清單。扎實推進省直管縣體制改革試點和經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作，明確提出各省直管縣試點縣（市）和行政管理體制改革試點鎮要承擔與管理權限相對應的責任，確保權責一致。回應公眾需求，強化公共服務職能。強化政府責任，全面推行服務承諾制、首問負責制和限時辦結制等制度。建立政務服務中心和便民服務中心，便民服務向鄉鎮、村延伸，覆蓋市、縣、鄉（鎮）、村（居）的四級行政（便民）服務體系進一步健全。

建立長效機制，責任制度不斷健全。實行績效管理制度。2011年，江蘇省政府出臺《江蘇省政府部門績效管理辦法（試行）》，促進績效目標分解和責任落實。安全生產、環境保護、價格調控、黨風廉政、法治建設等重點領域建立了嚴格的目標責任制。全面建立行政執法責任制。江蘇較早在全省全面推行行政執法責任制，各地各部門在依法界定、分解落實行政執法職責的基礎上，嚴格行政執法評議考核和責任追究，建立健全了行政執法評議考核、行政執法責任、行政執法公示、行政執法案卷評查、行政執法投訴處理等相關配套制度。積極推行行政問責制。近年來，江蘇各地各部門在行政問責制度建設中進行了積極的探索和創新。揚州市在全國率先構建行政問責制度體系，努力實現行政問責“全覆蓋”。

加強權力制約，責任監督成效明顯。建立公眾參與的責任監督機制。江蘇建立省特邀行政執法監督員制度，由來自社會各界的特邀監督員督促行政機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責、落實責任。各地各部門通過設立投訴舉報電話、開通舉報網站、建設“12345”政府公共服務熱線等方式，暢通群眾參與監督的渠道。加強行政行為過程控制。2014年，江蘇省政府辦公廳印發了《關于進一步推動參與式行政程序建設的意見》，在全國首次從公眾參與的角度對行政程序進行規范。全面開展行政權力網上公開透明運行工作，對權力運行全過程進行實時動態監察監控。加大責任追究力度。江蘇在全省開展規范基層行政執法專項行動，截至2014年2月，整改各類行政執法問題10894個，查實行政執法違紀違法線索397件，給予黨紀政紀處分93人，移送司法機關處理13人。

隨著改革的不斷深化和民主法治進程的加快，責任政府建設的重要性和必要性日益突出。首先，建設責任政府是實現服務型政府的必然選擇。責任政府意味著政府通過科學的責任設定，實現公共權力的形式主體向公共服務的責任主體轉變，實現建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府目標。其次，建設責任政府是實現法治政府的客觀要求。只有建設以責任為核心的法治政府，建立健全“確責、履責、問責”的政府責任體系，才能在法治的軌道上有效規范行政權力，逐步實現行政權力與行政責任有機融合和相互制約，不斷提升行政機關及其工作人員依法行政的水平。最后，建設責任政府是實現廉潔政府的重要保障。一方面，責任政府通過建立健全多層次、全方位的政府責任監督機制和權力制約機制，預防失職和腐敗現象的發生。另一方面，責任政府將建立行政問責機制作為有效手段，對行政機關工作人員產生外在壓力，并催生內心的責任意識，促進權力的規范運行及領導干部作風和思想觀念的深刻轉變。

二、江蘇責任政府建設任重道遠

雖然江蘇在責任政府建設方面取得了一些成效，但在推進過程中還面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

政府職能轉變不徹底，政府與社會、市場的關系仍需進一步理清。經過多輪行政審批清理，行政審批過繁、過慢的問題依然存在；對企業設立審批和各種職業資質資格許可、項目投資審批、核準等領域，群眾反映的意見還比較集中。同時，多數行業協會、商會、學會等社會組織職能單一，很多行業協會僅停留在為企業提供信息咨詢服務、組織行業國內外交流、開展業務培訓等淺層次服務上，行業自律、行業規劃、爭端協調、行業標準制定、行業政策擬定等功能尚未健全，如何實現有效承接政府職能轉移，仍是不小的挑戰。

責任劃分不到位，權責不對等。一方面，在現行行政管理體制下，鄉鎮的行政管理權基本上由縣級機構行使，大多數鄉鎮政府在環境保護、村鎮規劃、審批處罰等方面沒有獨立的權力，對于工業污染、私搭亂建、隨處設攤等問題不能及時有效地制止，“看得見、管不著”的現象比較普遍。據調查，鄉鎮有約90%以上的事項需要上級部門審批才能執行。許多開發園區也是如此，隨著經濟社會的發展，開發園區從成立之初以經濟管理為主向經濟、社會管理并重轉變，但按照現行法律規定，開發園區管委會沒有相應的法定權力。另一方面，在職能配置中，有時“定權”明確而“定責”不清，或者力度過軟不具威懾力，或者過于原則無法追究，從而造成了有權無責或責任不清的狀況。

職責交叉重疊，多頭執法現象依然存在。如在城市供用水管理中，水利、國土資源、建設、規劃、環保等部門多頭管理；在市場管理中，市場監管、衛生、農業、商貿、物價等部門職責交叉。遇到處理難度大或者得罪人的事情時，會出現“執法空白地帶”。而在一些“有利”的執法管理領域，又出現“執法密集地帶”，嚴重影響執法效果，影響干群關系。有的行政機關怠怕當被告，不處理或輕處理，放棄監管職責，甚至“以罰代刑”。

公眾參與比較欠缺，行政監督不夠有力。一是在許多領域公眾參與的隨意性較大，參與的程序、方式等缺少規范，同時，公眾參與普遍缺乏及時的反饋和回應，消解了公眾參與的熱情。二是監督制度不健全，現有的法律對監督的具體程序或者違法行為應負的具體責任并沒有進行明確規定，尤其是缺乏專門的監督法規。三是有的監督主體制約手段不多，制約有效性不強，監督缺乏力度。由于各種監督之間分工不明確，相互之間缺乏應有的溝通協調，影響了權威性和有效性。四是政府績效評估機制不完善。評估內容不全面，有些評估片面地將經濟指標等同于政府績效評估指標；日常檢查督促不到位，有的定性指標設立多，定量指標設計少，嚴重影響績效評估的實效。

行政問責未能及時跟進，問責效果不理想。一是問責程序不健全。如何啟動問責、責任如何分配、被問責官員通過什么程序復出等方面缺少規范，行政問責中有關監督、利害關系人的回避、質詢答復期間、聽證、問責對象申辯和救濟等沒有明確的制度規定。二是問責程度不易把握。很多安全事件的問責流于形式，缺乏力度，在直接責任和間接責任、執行責任和領導責任的界定上彈性太大。三是問責事項有局限。對重大安全責任事故、重大經濟責任事故等行政亂作為問責較多，對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為、慢作為問責較少；對行政執行不力或行政執行失誤而引發問責較多，對做出質量不高或錯誤決策的行為問責較少、較輕或基本不問責。

三、進一步推動江蘇責任政府建設

在協調推進“四個全面”的大背景下，必須將責任政府建設與服務型政府、法治政府、廉潔政府建設同步推進。針對當前推進責任政府建設中遇到的困難和存在的突出問題，我們提出以下對策和建議：

1.科學界定政府職能，明確政府責任范圍

科學界定政府職能，明確政府與市場、社會、公民的責任關系，是責任政府建設的首要問題。建設責任政府，必須要科學定位政府職能，理順以下三個關系，明確政府權力的邊界，即政府責任的范圍：

理順政府與市場、社會的關系。轉變政府職能，重點是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，對政府角色重新定位，還權于市場和社會，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會自治功能。建立市場準入負面清單制度，以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類市場主體都可以依法平等進入，營造更加公平合理的市場環境。繼續深化行政審批制度改革，壓減行政審批事項，進一步取消調整投資審批、生產經營活動審批、資質資格許可等行政審批事項。同時，積極培育社會中介組織，推進社會組織去行政化和去壟斷化，支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能，切實發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。

理順政府部門職能分工。重點是解決好職能交叉、權責分離、多頭執法、運作不暢等問題。結合地方政府機構改革，積極穩妥實施大部門制，優化政府機構設置和職能配置。深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法。繼續推進城市管理相對集中行政處罰權工作，進一步理順城市管理執法體制，完善城市管理相對集中行政處罰權工作機制。進一步明確政府和部門之間的職責關系，按決策權、執行權、監督權相分離的原則確定政府和部門的職能。

理順政府縱向關系。根據不同層級政府的事權和職能，優化行政權力縱向配置，從有利于地方政府更好履職的要求出發，按照“減少層級、能放則放”的思路，把一些確需審批、處罰的，以及量大面廣、地方能夠承擔、實施更方便有效的行政管理事項，堅決下放給地方。完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調，壓縮省市兩級執法力量，充實縣區一級執法力量，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障等重點領域基層執法力量，推進執法重心下移，提高基層執法能力。探索建立事權與財權相適應的財政管理體制，為權力下放和承接提供穩定可靠的財政保障。

2.加強責任制度構建，建立健全政府責任體系

是否具有完善的責任制度體系和責任控制機制是責任政府建設的重要評判標準。針對當前有關政府責任的制度建設缺乏總體設計，針對性、操作性不強的狀況，建議加快構建政府責任的制度體系，在政府運行的全過程和主要環節，建立全面的責任制度保障和控制機制，保證政府責任的實現。

健全政府決策責任制度。行政決策是行政權的核心，堅持依法科學民主決策是實現責任政府最有力的保證。健全依法決策機制，推進重大行政決策的程序化、規范化建設，建立重大行政決策事項目錄管理制度，探索開展重大行政決策網上公開透明運行。完善重大行政決策合法性審查機制，行政機關做出重大決策前，必須將決策方案交法制機構進行合法性審查。進一步完善重大行政決策公開征求意見制度、聽證制度、后評估制度等人民群眾參與決策的制度，增強決策透明度和公眾參與度。建立完善行政決策責任追究制度，特別是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

落實行政執法責任制度。行政執法責任制是規范和監督行政機關行政行為的一項重要制度。2005年以來，江蘇已經建立了行政執法責任制的基本框架和基本制度。當前，重點是全面落實和深化行政執法責任制。完善行政執法程序制度，明確具體的操作流程。加強行政執法信息化建設和信息共享，將行政執法責任制由傳統的事后監督并追究責任轉型為事前、事中、事后全過程動態監督。完善行政執法評議考核機制，細化評議考核的內容，加大社會監督在評議考核中的比重。嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，嚴格落實行政執法責任。

深入推進政府權力清單制度。權力清單是把權力關進制度的籠子，建設責任政府的源頭性問題。按照職權法定、簡政放權、權責統一的要求，在目前公布權力清單和責任清單的基礎上，由省級部門牽頭組織條線系統進一步梳理行政職權，提出取消、下放和調整行政權力事項的意見，形成省市縣三級權力事項名稱、權力編碼和運行流程統一的行政權力清單。統籌推進權力清單和行政權力庫及政務服務平臺協同建設，將行政權力清單和責任清單納入網上運行，健全政府法制監督平臺應用，對權力運行進行全程、實時監控。

3.完善目標管理，健全政府責任的實現機制

實施可考核的目標管理，不僅有利于強化工作人員的責任意識，也有利于解決決策與執行脫節的問題，提高政府內部執行力。

探索完善責任目標管理制度。通過責任書、職位說明書等形式，將政府目標、部門職責和工作任務分解落實到內設機構、各個崗位和承辦人員，建立主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責任制。建立科學合理的目標體系，增加社會公平、節約能源、保護環境和政府創新等方面的指標，推動政府所承擔的責任更加注重公共服務和維護社會公平正義。建立信息收集和反饋機制，加強基層政府及部門參與目標制定過程，加快發展電子政務作為改善政府目標管理的新載體。

建立完善科學的政府績效評估制度。結合部門和崗位實際，將履行職責情況轉化為具體、量化的考評指標，科學設定政府績效評估的內容和指標體系。推進政府績效評估主體的多元化，突出公眾在政府績效評估中不可或缺的地位與作用。優化考核指標體系，以政府依法行政為主要指標，同時將高效行政、廉潔行政納入指標體系，合理設置各項指標權重，突出對政府依法行政的評價考核。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。

完善行政問責制。目前，國家還沒有統一的立法對行政問責制度做出規范，北京、吉林、云南等省市以政府規章或規范性文件的形式對行政問責做出了具體規定。江蘇可以結合自身實際，參照有關省市的做法，將行政問責制度納入法治化軌道，研究制定出臺《行政問責條例》，對行政問責條件、問責主體、問責范圍、問責程序以及問責的法律后果等做出明確、可操作性的規定，推動行政問責依法有序進行。完善行政問責的程序，逐步建立一套包括立案、調查、申辯、審議、決定、申訴、執行等科學規范的行政問責程序。同時，建立配套的行政過錯責任追究制度，規范違法失職行為責任認定、行政處理程序。

4.建立有效的監督機制，推動政府責任的落實

經過多年的實踐，目前，已經基本形成了由政府層級監督、人大監督、政協監督、社會監督為組成部分的監督體系，但仍然存在監督缺乏合力、監督權威性不夠、效果不明顯等問題。必須建立完整合理的監督機制確保政府責任的履行。

加強政府層級監督。層級監督在行政監督體系中具有舉足輕重的地位，是政府依法約束自身行為的有效機制。改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。深入開展行政復議工作規范化建設，全面規范復議工作流程，實行行政復議應訴人員專業化和資格準入制度。加強對行政執法的監督，重點圍繞食品安全、安全生產、環境保護、勞動保障、城市管理行政執法等重點領域，開展行政執法監督檢查。加大規章和規范性文件備案審查力度，建立規范性文件備案審查社會公眾評價機制、專家點評機制，擴大備案審查的公開度、透明度。

擴大公眾參與。公眾參與作為一種外部監督，有利于促進政府認真對待權力、履行職責，對于責任政府的實現具有重要意義。健全公眾參與重大行政決策機制。完善重大行政決策信息公開制度、公開征求意見制度、聽證制度、合法性審查制度和后評價制度等重大行政決策程序公眾參與制度。建立健全公眾意見的處理反饋機制，公眾意見征求和采納情況及其理由應當向社會公布。健全公眾對權力運行的監督機制。加強和改進輿論監督，完善輿論民意表達機制、反饋機制，提高輿論監督的針對性和實效性。健全公眾對政府工作的評價機制，以群眾滿意為標準，以提高政府公共服務為重點，構建開放式的公眾評價機制，逐步形成群眾監督約束政府工作的科學發展的工作導向。

完善監督體制。進一步整合政府監督資源，發揮多元監督主體和多通道監督的作用，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。加快推進行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立全省統一的信息平臺。建立完善由監察機關牽頭，財政、審計、法制、人事等部門參加的行政監督聯席會議制度，以及財政、審計、法制部門、政府督查機構向監察機關的移送處理和聯合檢查制度，完善行政監督鏈條。

5.大力培育責任政府理念，加強政府責任文化建設

樹立責任政府的理念是責任政府建設的基礎。建設責任政府，要積極培育行政人員健康文明、積極向上的責任文化，激發他們的道德責任信念，激勵和推動他們提升思想境界，實現從權力本位觀念向責任本位觀念的轉變。

樹立責任理念。責任政府的第一要義就是責任，行政責任與行政權力是對等的、統一的，每一項權力背后都連帶著一份責任。對于政府及其公務員來說，要樹立“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的理念，要對人民負責，很好地回應、滿足和實現公眾的正當要求，負責任地行使權力。要圍繞強化責任意識這個主題，積極組織開展形式多樣的社會主義核心價值觀教育和實踐活動，堅持把領導干部帶頭樹立有權力就有責任的理念作為樹立責任意識的關鍵，加大對領導干部和行政人員職業道德培訓工作力度，使責任理念內化為精神追求，外化為自覺行動。

樹立服務理念。“政府的一切權力都是人民賦予的”，政府應當對人民負責，為人民服務。因此，政府及其行政人員必須摒棄“官本位”、“權力本位”等傳統觀念，樹立“法律至上”、“人民利益至上”等理念，增強公仆意識和服務意識，正確運用手中的權力，把維護群眾利益作為做好各項政府工作的出發點和落腳點，積極構建讓社會知情、讓群眾評判、讓人民滿意的工作機制。

樹立法治理念。責任政府是法治政府，責任政府的理念包含著依法治國、依法行政的法治理念，政府權力的行使應當受到法律的控制、約束和規范。要切實加強對政府部門及其工作人員的法治宣傳培訓，弘揚社會主義法治理念，使他們自覺在法律的軌道內行使權力、履行職責，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，努力形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

（課題組組長：馬太建；成員：丁淑淵、侍軍寧、蘆學林、褚志霞、李永、王瓊）

責任編輯：戴群英