紀(jì)法分開 挺紀(jì)于前

劉海濤

堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨是我們黨一以貫之的方針。嚴(yán)明黨的紀(jì)律是全面從嚴(yán)治黨的必然要求和根本保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)，把守紀(jì)律講規(guī)矩擺在更加重要的位置。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu)、管黨治黨的重要力量，貫徹全面從嚴(yán)治黨要求必須正確處理好黨紀(jì)和國法的關(guān)系，切實把紀(jì)律挺在前面，使紀(jì)律真正成為管黨治黨的尺子、不可逾越的紅線。

一、準(zhǔn)確把握黨紀(jì)與國法的關(guān)系，做到紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)比法嚴(yán)

正確認(rèn)識和處理黨紀(jì)與國法的關(guān)系是加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，對厘清思想認(rèn)識，明確紀(jì)律建設(shè)的方向和重點，切實把紀(jì)律挺在前面，具有重要意義。工作中需把握三個重點：

黨紀(jì)要遵從國法。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動是黨章的明確規(guī)定，全面從嚴(yán)治黨必須在法治的框架下開展，黨的紀(jì)律必須符合法律規(guī)定。黨紀(jì)的調(diào)整對象是黨員和黨組織，法律的調(diào)整對象是自然人、法人和其他組織。盡管黨紀(jì)和國法在調(diào)整對象上涇渭分明，但黨員的社會行為（如侵犯他人人身權(quán)利、民主權(quán)利等）同時受到紀(jì)律和法律的調(diào)整。因此，紀(jì)律必須要遵從法律規(guī)定，不能突破法律的原則性、禁止性規(guī)范。

在效力范圍上，黨紀(jì)有自身的效力范圍，不能突破應(yīng)有范圍，侵入法律的規(guī)范事項。如涉及犯罪和刑罰、國家機(jī)構(gòu)及其組織制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度等《立法法》規(guī)定的十項法律保留事項。

在義務(wù)設(shè)定上，黨紀(jì)往往體現(xiàn)更高更嚴(yán)的要求，但這種要求不能違反法律的基本原則，即要求黨員實施違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為。比如，紀(jì)律不能強(qiáng)制要求黨員捐獻(xiàn)個人財產(chǎn)給國家，也不能要求黨員在個人房屋拆遷補(bǔ)償中服從大局、無條件接受補(bǔ)償安置方案等。

在行為評價上，黨紀(jì)和法律在限制、剝奪自由和權(quán)利方面各有側(cè)重，法律側(cè)重對人身自由和財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，如拘留、罰款、判處刑罰等，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重對身份資格等黨員權(quán)利的限制和剝奪，如取消評先評優(yōu)資格、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、限制選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與黨內(nèi)事務(wù)決策權(quán)利等。紀(jì)律不能設(shè)定屬于法律特有的行為評價方式，如規(guī)定經(jīng)濟(jì)處罰、拘留、剝奪生命等。

黨紀(jì)要嚴(yán)于國法。黨的紀(jì)律體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨，其對黨組織和黨員的要求必然高于法律規(guī)定的公民、法人和其他組織的一般性義務(wù)。在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下，紀(jì)律的標(biāo)準(zhǔn)和要求應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

紀(jì)律要全不能漏。全面從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，“全面”是基礎(chǔ)。黨的紀(jì)律之網(wǎng)要覆蓋黨組織和黨員活動的方方面面，不能留死角，不能有盲區(qū)。當(dāng)前，黨的政治、組織、作風(fēng)、工作、生活、財經(jīng)等各方面紀(jì)律要求總體上較為全面，但也還存在一些空缺。例如規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部出版著作、領(lǐng)導(dǎo)干部的生活待遇等。還有一些紀(jì)律要求則需要與時俱進(jìn)，如規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部辭職的規(guī)定、問責(zé)規(guī)定和配偶子女從業(yè)規(guī)定等。紀(jì)律只有覆蓋全方位，才能管住大多數(shù)，要盡快把緊缺的紀(jì)律和規(guī)矩立起來，使黨的紀(jì)律更加明確、規(guī)范、完整、系統(tǒng)。

紀(jì)律要硬不能軟。紀(jì)律對黨組織和黨員的要求必須是明確而不含糊、堅定而不容商量、理直氣壯而不畏首畏尾的剛性約束。當(dāng)前，少數(shù)紀(jì)律規(guī)范對黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的要求不斷后退，有的在規(guī)范約束黨員行為方面“隔靴搔癢”，形同虛設(shè)，有的回避關(guān)鍵問題，有的“原則上”太多而導(dǎo)致失去原則。如某關(guān)于規(guī)范國家工作人員因公臨時出國的意見中，竟然5次出現(xiàn)“原則上”這一表述。紀(jì)律要硬不能軟還要求嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，堅持紀(jì)律面前人人平等，遵守紀(jì)律沒有特權(quán)，執(zhí)行紀(jì)律沒有例外，特別是執(zhí)行紀(jì)律不能因為同時違紀(jì)的黨員數(shù)量眾多而搞“紀(jì)不責(zé)眾”、“下不為例”。

紀(jì)律要緊不能松。紀(jì)律之網(wǎng)不僅要覆蓋全面、剛性運行，還要織緊織密。習(xí)近平總書記指出：“規(guī)矩是起約束作用的，所以要緊一點。緊一點自然就不舒服了，舒適度就有問題了，就是要不舒服一點，不自在一點，我們不舒服一點，不自在一點，老百姓的舒適度就好一點，滿意度就高一點，對我們的感覺就好一點。”要嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，不能松松垮垮，使黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履職用權(quán)時隨心所欲，自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致“牛欄關(guān)貓、來去自如”。對黨員干部而言，收緊紀(jì)律的繩子也是對黨員干部的愛護(hù)，黨規(guī)黨紀(jì)不僅是戴在頭上的緊箍咒，也是遠(yuǎn)離違法犯罪的安全閥，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，把好黨規(guī)黨紀(jì)底線，是對黨員干部的及時教育提醒，嚴(yán)管中體現(xiàn)了厚愛。

黨紀(jì)要先于國法。在抵御腐敗病毒的侵蝕進(jìn)攻中，道德防線、紀(jì)律防線、法律防線共同構(gòu)成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)大的免疫系統(tǒng)。黨紀(jì)和國法作為防治腐敗的兩道防線，在防線構(gòu)筑和作用發(fā)揮兩個層面存在先后順序，兩者都體現(xiàn)了紀(jì)在法前的要求。

在部分規(guī)范的生成上，紀(jì)律在先。紀(jì)律和法律具有方向上的一致性，兩者都是黨和人民共同意志的反映和共同權(quán)威的體現(xiàn)，這一根本屬性契合客觀上要求我們做好黨紀(jì)與國法的銜接。黨的政策、主張和要求可以適時通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律，一些暫時不適合在國家層面實施的要求也可以在黨內(nèi)先行先試，條件成熟后上升為法律，成為全社會共同遵守的規(guī)范。例如將《廉政準(zhǔn)則》對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的從政紀(jì)律要求上升為對國家工作人員從政道德的法律規(guī)范，把現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定上升為領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項申報法。

在觸發(fā)機(jī)制上，紀(jì)律在前。紀(jì)律和法律具有作用效力上的時序性，紀(jì)律紅線失守，往往是法律底線失守的預(yù)警信號，而法律底線被踐踏，紀(jì)律紅線必然蕩然無存。因此，對黨員違反規(guī)則的行為，紀(jì)律應(yīng)率先反應(yīng)，法律則是最后才響應(yīng)的機(jī)制。有的地方在執(zhí)行黨的紀(jì)律時，把紀(jì)律要求降低到法律的普適層面（例如把法律規(guī)定的貪污賄賂5000元起刑點作為給予紀(jì)律處分的最低數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)），使違紀(jì)等同于違法，導(dǎo)致黨員干部要么是“好同志”，要么是“階下囚”。要杜絕這種現(xiàn)象，必須嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，對苗頭性、傾向性問題不放任自流，該提醒的提醒，該誡勉談話的誡勉談話，對任何違反紀(jì)律的行為“零容忍”，該組織處理的組織處理，該紀(jì)律處分的紀(jì)律處分，不能等到法律底線被突破后才有所反應(yīng)。

黨紀(jì)和國法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，從不同的角度，在黨的治國理政中發(fā)揮著不同的效用。全面從嚴(yán)治黨，把紀(jì)律挺在前面，需要嚴(yán)明黨紀(jì)、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，這就要求我們要明確黨紀(jì)和國法的邊界，不能將兩者混同，該用黨紀(jì)的時候用黨紀(jì)，該用國法的時候用國法；同時還要準(zhǔn)確把握兩者的聯(lián)系，做好銜接和配套，充分發(fā)揮紀(jì)律和法律兩道防線在治理腐敗工作中的應(yīng)有作用。

二、嚴(yán)格履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，切實把紀(jì)律挺在最前面

把紀(jì)律立起來嚴(yán)起來執(zhí)行到位，既是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容，也是各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和廣大紀(jì)檢監(jiān)察干部義不容辭的政治責(zé)任。切實把紀(jì)律挺在最前面，要著力從以下幾個方面下功夫：

強(qiáng)化紀(jì)律紅線觸碰不得的思想意識。既要牢牢抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，也要抓住廣大黨員干部這個大多數(shù)，強(qiáng)化紀(jì)律意識教育，督促黨員干部把守紀(jì)律講規(guī)矩作為從政的生命線。用好紀(jì)律這把尺子，用黨章黨規(guī)黨紀(jì)對照違紀(jì)干部的行為，突出執(zhí)紀(jì)特點，把違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律作為重點，維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。加強(qiáng)日常監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，對違反紀(jì)律的“小節(jié)”問題，嚴(yán)抓嚴(yán)管，敢抓敢管，敢于板起臉來追究責(zé)任，使黨的紀(jì)律真正成為觸碰不得的硬約束、高壓線。

明確紀(jì)律審查不能放松的思路理念。各級紀(jì)委和廣大紀(jì)檢干部牢固樹立正確的政績觀，正確把握黨風(fēng)廉政建設(shè)的“樹木和森林”的關(guān)系，不能只見“樹木”、不見“森林”，更不能把全面從嚴(yán)治黨混同于處理少數(shù)有嚴(yán)重問題的干部。紀(jì)律審查既要嚴(yán)肅查處重大腐敗案件，也要服務(wù)于目標(biāo)任務(wù)，創(chuàng)新方式方法，按照不同的違紀(jì)情況采用不同的處置方式，及時發(fā)現(xiàn)處理違紀(jì)問題，該處分的予以處分，該降級的予以降級。始終把加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)、維護(hù)黨紀(jì)嚴(yán)肅性作為工作的重點，而立案審查、移送司法作為少數(shù)，堅決防止出現(xiàn)黨員干部要么是“好同志”、要么是“階下囚”的現(xiàn)象。

落實依規(guī)治黨齊抓共管的工作責(zé)任。以落實“兩個責(zé)任”為重點，進(jìn)一步強(qiáng)化各級黨委的主體責(zé)任。按照“五大建設(shè)”與“五個從嚴(yán)”的要求，層層落實管黨治黨工作責(zé)任，進(jìn)一步發(fā)揮各職能部門作用。堅持問題導(dǎo)向，列出責(zé)任清單，層層傳導(dǎo)壓力，加強(qiáng)檢查考評，進(jìn)一步強(qiáng)化黨委、紀(jì)委和相關(guān)職能部門的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

貫徹抓早抓小預(yù)防在先的工作方針。把嚴(yán)明紀(jì)律體現(xiàn)在日常管理監(jiān)督中，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，動輒則咎，抓早抓小，使廣大黨員真正敬畏紀(jì)律、遵守紀(jì)律。堅持用紀(jì)律衡量黨員干部行為，守住紀(jì)律這條底線，發(fā)現(xiàn)苗頭就及時提醒，觸犯紀(jì)律就盡早處理，不能養(yǎng)癰遺患、放任自流。緊緊扭住“四風(fēng)”問題不放松，經(jīng)常紅紅臉、出出汗，扯扯袖子、咬咬耳朵，切實防松懈防變通防反彈。落實管黨治黨責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，把責(zé)任落到地市一級，推動黨委主體責(zé)任落地生根。加強(qiáng)問責(zé)追究，對管黨治黨主體責(zé)任落實不力，致使一些地方、部門發(fā)生腐敗案件的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。

健全系統(tǒng)配套便于執(zhí)行的制度規(guī)范。加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，著力解決有章可循問題。認(rèn)真落實黨內(nèi)監(jiān)督各項制度，根據(jù)新修訂的廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例、巡視工作條例等黨內(nèi)法規(guī)制度，細(xì)化配套措施和具體制度。按照明確規(guī)范、完整系統(tǒng)要求，著重對政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財經(jīng)紀(jì)律要求進(jìn)行整合概括，明確紀(jì)律要求，做到要義明確、簡明易懂、便于執(zhí)行，讓黨員明確必須做到的行為準(zhǔn)則、明確不可逾越的禁止性規(guī)定，自覺按原則、按規(guī)矩辦事。

構(gòu)建有效管用切實可行的工作機(jī)制。建立健全問題及時發(fā)現(xiàn)機(jī)制。堅持問題導(dǎo)向，著重從群眾信訪舉報、巡視巡查、常規(guī)檢查、網(wǎng)絡(luò)輿情、領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項報告等工作中查找線索、發(fā)現(xiàn)問題。靈活開展巡視巡察，針對群眾反映較多、問題易發(fā)多發(fā)、基礎(chǔ)工作薄弱的熱點部門和領(lǐng)域，主動出擊、查找問題。建立黨風(fēng)廉政建設(shè)綜合網(wǎng)絡(luò)平臺，匯集金融、房產(chǎn)、公安等信息數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)比對及時梳理黨員干部違紀(jì)線索。建立健全分類處置機(jī)制。根據(jù)不同性質(zhì)的問題，采取多種措施，做到早查處早處置。如苗頭性問題，加強(qiáng)信訪監(jiān)督、談話函詢；作風(fēng)問題，及時處理、通報曝光；違紀(jì)問題，堅持快查快辦，防止小問題拖成大案件。建立健全責(zé)任落實機(jī)制。凡是在黨員干部違紀(jì)問題上不主動提醒、制止、查處、報告而被上級發(fā)現(xiàn)查處的，采取上追一級的原則，對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部包括紀(jì)檢監(jiān)察干部進(jìn)行約談，實施一案雙查。

（作者單位：中共江蘇省紀(jì)委法規(guī)研究室）

責(zé)任編輯：張功杭