我國人口老齡化現(xiàn)狀分析與“十三五”時期應對戰(zhàn)略與措施

姜春力

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·宏 觀 經 濟·

我國人口老齡化現(xiàn)狀分析與“十三五”時期應對戰(zhàn)略與措施

姜春力

我國于2000年進入老齡社會，呈現(xiàn)老齡人口數量大、進展速度快、發(fā)展不均衡、起伏波動大、未富先老、“四化”并發(fā)的特征。當前面臨的突出問題是養(yǎng)老保障制度亟待調整、服務體系尚不完善、保障資金缺口漸大、服務機構發(fā)展不平衡、老年護理專業(yè)人員缺乏、養(yǎng)老服務市場發(fā)育不充分。積極應對人口老齡化，“十三五”時期應采取兩大戰(zhàn)略：改進勞動人口人力資本，提高生產力，以科技推動社會發(fā)展；改善老齡人口資產結構，提高購買力，以消費拉動經濟增長。實施六項配套措施：技術進步與人文進步并重，以創(chuàng)新帶動產業(yè)升級；發(fā)展速度與提高質量并重，樹立科學發(fā)展觀；就業(yè)開源與福祉改善并重，調結構和建機制；政府主導與社會參與并重，大力發(fā)展社會企業(yè)；家庭生育與國家人口規(guī)劃并重，科學計劃生育；終生自立與家庭社會養(yǎng)老并重，更新社會文化。

老齡化老齡社會應對戰(zhàn)略

人口老齡化，是指總人口中年輕人口數量減少、年長人口數量增加，而導致的老年人口比例相應增長的人口變化趨勢。根據1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化社會。1982年召開的維也納老齡問題世界大會確定60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，標志著這個國家或地區(qū)人口進入老齡化。人口老齡化是21 世紀人類社會共同面臨的重大課題。作為不可逆轉的客觀發(fā)展趨勢，人口老齡化成為影響未來世界發(fā)展的重要因素。

表1　國際人口類型劃分標準　單位：%

2000年，我國進入老齡社會，并成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一。從現(xiàn)在至2053年是我國人口老齡化快速發(fā)展的階段，老年人口將從2015年的2.22億增加到4.87億，在總人口中的占比由16.1%上升到34.8%。*李志宏等：《國家應對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告》，《老齡科學研究》2015年第3期。人口老齡化將對我國經濟社會發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

黨的十八大、十八屆三中、五中全會都作出了“積極應對人口老齡化”的戰(zhàn)略決策。2016年2月，習近平總書記對加強老齡工作批示強調，“有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對。此事要提上重要議事日程，‘十三五’期間要抓好部署、落實”。李克強總理對老齡工作批示指出，“要圍繞科學應對人口老齡化問題，結合‘十三五’規(guī)劃編制實施，抓緊研究提出相關政策建議，并注重可操作性”。

2016年5月27日下午，在中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行的第32次集體學習會議上，習近平總書記強調，老齡工作要堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發(fā)展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機遇，努力滿足老年人日益增長的物質文化需求，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

我國“十三五”期間，應主動適應人口老齡化發(fā)展的客觀規(guī)律，全面實施中國特色積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略和采取相應措施。

一、我國人口老齡化現(xiàn)狀分析

2000年我國老年人口數量為1.31億，在總人口中的占比為10.3%。2010年我國60歲及以上老年人口有1.78億，占我國總人口比重為13.32%。老年人口10年增加了3個百分點，凈增4700萬人，相當于西班牙全國人口。

農村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)。從老年人口城鄉(xiāng)分布情況看，城鎮(zhèn)7829.11 萬人，農村9930.33 萬人，分別占我國老年人口比重為44%和56%，占城鄉(xiāng)人口比重分別為11.76%和14.73%。

東中西部地區(qū)老齡化程度差異不明顯。60周歲及以上人口，占東中西部地區(qū)人口比重分別為13.32%、13.22%和13.51%，相差幅度不大，僅為0.29%。但各省的老齡化程度差異較大，從分布情況看：西藏、青海、新疆三個地區(qū)的老齡化程度最低，分別為7.67%、9.45%、9.66%。重慶、四川、江蘇老齡化程度最高，分別為17.42%、16.30%、15.99%，超過了全國老齡化程度約3個百分點。各省的老齡化程度最高(重慶17.42%)與最低(西藏7.67%)相差9.75個百分點。

老年人口年齡構成主要集中在60～79歲之間。國際上通常把60～69歲稱為低齡老年人口，70～79歲稱為中齡老年人口，80歲以上稱為高齡老年人口。第六次人口普查數據顯示，我國60～79歲的老年人口占老年人總數比重為88.18%，占城鄉(xiāng)老年人口比重分別為88.46%、87.98%。80歲以上老年人口占老年人總數比重為11.82%，占城鄉(xiāng)老年人口比重分別為11.54%和12.02%。從2000—2010年，80歲及以上高齡老人占老年人口比重從9.22%上升到11.82%，增加2.6個百分點，表明我國老年人口高齡化速度加快。

老齡人口中女性人口數量多于男性。女性老年人口為90 554 479人，占老年人口比重為50.99%；男性老齡人口為87 039 961 人，占老年人口比重為49.01%。隨著年齡增加性別比在逐漸下降，女性老年人比男性更長壽，70歲以上的老齡人口中，男性占比越來越小，女性占比呈上升趨勢。

老年人口健康狀況城鎮(zhèn)優(yōu)于農村。我國老年人口中自評健康占比43.82%，基本健康占比39.33%，兩類合計占比83.15%，表明我國大多數老年人日常生活不需要依賴別人照料。在城鎮(zhèn)老年人口中，自評健康比重占48.35%，基本健康比重占39.32%，不健康但生活能自理占9.86%，生活不能自理占2.46%。而在農村老年人口中，健康比重占40.42%，基本健康比重占39.33%，不健康但生活能自理占16.94%，生活不能自理占3.31%。城鎮(zhèn)老年人口健康比重高出農村7.93個百分點。農村不健康比重高于城鎮(zhèn)7.08 個百分點。

“空巢”老人戶比重農村高于城鎮(zhèn)。2010年，我國“空巢”老人總戶數40 134 148戶，空巢老人戶城鄉(xiāng)比重分別為46.22%和53.78%，農村空巢老人戶比重高出城鎮(zhèn)7.56個百分點?？粘怖先藨魯嫡祭先丝倯魯当戎貫?2.96%，其中城鎮(zhèn)為35.14%，農村為30.77%，城鎮(zhèn)高出農村4.37個百分點?？粘怖先藨糁袉紊砝先藨粽急?5.5%，只有一對老夫婦的戶數占比54.5%。

二、我國人口老齡化呈現(xiàn)六個主要特征

一是數量規(guī)模大。截至2015年底，我國60歲及以上老年人口有2.22億，占總人口16.1%，其中65歲及以上老年人口1.44億，占總人口的10.5%。全國老年人口一年增加了958萬人。目前我國80歲及以上的高齡老人有2400萬，失能半失能老人有4000萬。預計到2025年，老年人口將突破3億，2033年突破4億，2053年達到峰值4.87億。

表22015年我國人口總數及其構成分析

指 標年末數(萬人)比重(%)全國總人口137462100.0 其中:城鎮(zhèn)7711656.10 鄉(xiāng)村6034643.90 其中:男性7041451.2 女性6704848.8 其中:0～15歲(含不滿16周歲)2416617.6 16～59歲(含不滿60周歲)9109666.3 60周歲及以上2220016.1 其中:65周歲及以上1438610.5 資料來源:國家統(tǒng)計局。

二是老化速度快。2010年，第六次人口普查時我國60歲及以上老年人口為1.78億人，較2000年第五次人口普查我國老年人口12997.79萬人，10年間凈增4761.66 萬人，增長36.63%。1982年，我國老年人口占比是5%，屬于成年型社會，到1999年達到了10%，變成老年型社會，是除日本以外世界人口大國老齡化速度最快的國家。

三是進展不均衡。城鄉(xiāng)不平衡，農村老齡化速度快于城鎮(zhèn)，老齡人口比例高于城鎮(zhèn)。根據2010年第六次全國人口普查數據，農村老年人口比重高于城鎮(zhèn)2.97個百分點。本世紀農村人口老齡化程度將高于城鎮(zhèn)，預計差值最高在2033年將達到13.4個百分點。區(qū)域不平衡，人口老齡化東部快于西部。東部地區(qū)的上海在1979年成為最早進入老齡化社會的地區(qū)，而西部地區(qū)的西藏直到2012年才進入老齡化社會。2010年，重慶60歲及以上人口占總人口的17%，為我國“老齡化最高”的地區(qū)。而西藏60歲及以上人口不到總人口的8%，為中國“老齡化最低”地區(qū)。區(qū)域常住人口老齡化呈現(xiàn)出東部放緩、中西部不斷加快的態(tài)勢，隨著中西部青壯年人口向東部流動，這種態(tài)勢還將進一步加劇。省份間的老齡化進程差異巨大，最早和最遲進入老齡社會的上海和西藏之間相差30 余年。

表3我國與部分國家老年人口比例倍增時間比較

國 別10%～20%(60+)年 數7%～14%(65+)年 數法 國1850—1990年1401965—1980年115瑞 典1890—1970年801890—1975年85意大利1911—1990年791921—1988年67美 國1937—2015年781944—2010年66荷 蘭1930—2005年751840—2005年65加拿大1940—2010年701994—2008年64丹 麥1911—1980年691921—1980年59瑞 士1930—1995年651930—1985年55西班牙1950—2000年501950—1990年40中 國2000—2027年272000—2028年28日 本1970—1995年251970—1995年25印 度2015—2040年252000—2030年30韓 國1997—2020年232000—2020年20 資料來源:鄔滄萍等著:《中國人口老齡化:變化與挑戰(zhàn)》,中國人口出版社2006年版。

表4進入老年型社會時人均GDP國際比較

國家(年份)人均GDP(美元)(購買力平價)老齡化程度(%)60歲及以上人口比例65歲及以上人口比例世界(2000)744610.06.9中國(2000)397610.16.8中等收入國家(2000)57346.6美國(1950)1064512.58.3日本(1970)1157910.67.1以色列(1975)1227011.87.8韓國(2000)1738011.07.1新加坡(2000)2335610.57.2 資料來源:人均GDP(2000)數據來自《人類發(fā)展報告(2002)》或推算,日本數據來自UNSystem-WideEarthwatchWebsite;美國數據來自IndurM.Goklany,EconomicGrowthandtheStateofHumanity,PERC,2001;老齡化數據來自WorldPopulationPros-pect,2002。

四是波幅變動大。由于1950—1957年、1962—1972年、1981—1990年三次生育高峰導致人口發(fā)展不均衡，未來40年我國將經歷三次老年人口增長高峰，其增長數量和比例將呈現(xiàn)出劇烈波動態(tài)勢，波動幅度超過50%。這種大起大落的人口發(fā)展態(tài)勢，將對經濟社會協(xié)調發(fā)展產生較大影響。

五是未富先老。經濟發(fā)達國家一般是在人均國內生產總值(GDP)在1萬美元時進入老齡社會。2000年，當我國開始進入老齡化階段時，我國的人均GDP按購買力平價計算僅為3976美元。同期進入老齡社會的新加坡，人均GDP為23356美元。我國“未富先老”特征明顯。

六是“四化”并發(fā)。我國人口老齡化表現(xiàn)為高齡化、失能化、空巢化、少子化“四化”并發(fā)。據民政部預計，到2025年之前，我國80歲及以上的高齡老年人口，將保持每年新增100萬的態(tài)勢，高峰期2053年將達到1.18億；2014年，我國失能、半失能老年人有4000萬，預計到2050年，失能、半失能老年人將會超過1億人；2014年，我國的空巢老人數量已經超過了1億人，城鄉(xiāng)老年空巢家庭率超過40%，大中城市高達70%；家庭呈現(xiàn)小型化、少子化特點。

三、人口老齡化未來經過快速發(fā)展后形成平穩(wěn)期

新中國成立以來，隨著經濟發(fā)展、社會進步、人民生活水平提高和國家計劃生育基本國策的有效實施，我國人口再生產類型經歷了由傳統(tǒng)型到過渡型、再到現(xiàn)代型的歷史性轉變，人口年齡結構也隨之從年輕型過渡到成年型、再轉變?yōu)槔夏晷?。未來我國人口?guī)模和老齡化速度將呈現(xiàn)四個發(fā)展時期。

第一，人口快速老齡化階段(1999—2022年)。在20多年的時間內，老年人口數量從1.31 億升至2.68億，人口老齡化水平從10.3%升至18.5%。表現(xiàn)出老齡人口增長速度顯著，少兒人口數量和比重不斷下降，勞動力供給相對充足，是我國社會總撫養(yǎng)比相對較低的時期，有利于我國做好應對人口老齡化的各項戰(zhàn)略準備。

第二，人口高速老齡化階段(2022—2036年)。僅用15年左右時間，老年人口數量從2.68億增至4.23億，人口老齡化水平從18.5%升至29.1%。此階段的總人口規(guī)模達到峰值并轉入負增長，老年人口規(guī)模增長最快，老齡化問題集中爆發(fā)，是我國應對人口老齡化最艱難的階段。

第三，人口深度老齡化階段(2036—2053年)。老年人口數量從4.23 億增至4.87億的峰值，人口老齡化水平從29.1%升至34.8%。此階段總人口負增長加速，高齡化趨勢顯著，社會撫養(yǎng)負擔持續(xù)加重并達到最大值(102%)，我國將成為世界上人口老齡化形勢最為嚴峻的國家之一。

第四，人口重度老齡化階段(2053—2100年)。老年人口增長期結束，并開始下降由4.87億減少到3.83 億，人口老齡化水平將穩(wěn)定在30%左右。這一階段，少兒人口、勞動年齡人口和老年人口規(guī)模共同減少，各自比例相對穩(wěn)定，形成人口重度老齡化平臺期。

四、推動人口老齡化快速發(fā)展的主要動因

一是低生育政策推動老齡化加速發(fā)展。面對規(guī)模龐大且增長迅速的人口，我國從上世紀70年代開始實行嚴格的計劃生育政策以來，成功控制了人口總量，全國總和生育率迅速下降到更替水平以下。雖然有效緩解了人口總量的壓力，但使人口年齡結構梯度分布發(fā)生變化，老齡人口絕對數和在總人口占比增加，加速了老齡化進程。全國第六次人口普查數據顯示，我國總和生育率已不足1.5。*總和生育率：一定時期(如某一年)各年齡組婦女生育率的合計數，說明每名婦女按照某一年的各年齡組生育率度過育齡期，平均可能生育的子女數，是衡量生育水平最常用的指標之一。國際上以15歲至44歲或49歲為準。如果總和生育率小于2.1，新生人口將不足以彌補生育婦女及其伴侶數量的和。相對封閉人口而言，生育率下降是人口老齡化的決定性因素。我國低生育水平決定了未來人口老齡化程度將加速上升。

二是建國以來三次出生高峰連續(xù)推動。新中國成立后，我國先后出現(xiàn)了三次出生高峰。1950—1957年第一次出生高峰是戰(zhàn)后生育恢復性增長，這時期每年出生率在30‰以上，人口出生率最高的1954年達到37.97‰，這時期的總和生育率平均值高達6.28。1962—1972年第二次出生高峰是由補償性到盲目增長，這次出生高峰是因受三年自然災害影響而下降的第一次出生高峰的延續(xù)，年出生率仍保持在30‰以上，人口出生率最高的1963年達到43.60‰，這時期總和生育率平均值達到7.50。第二次出生高峰對我國人口年齡結構、人口發(fā)展和經濟社會發(fā)展產生了巨大影響。1981—1990年第三次出生高峰是結構性增長，年出生率在20‰以上，人口出生率最高的1987年僅為21.04‰，總和生育率平均值僅為2.59。第三次出生高峰是由于當時人口年齡結構導致，即育齡婦女特別是旺育年齡婦女在總人口中占比較高。*張心俠、張麗雯：《人口控制的巨大成績──對我國第三次人口出生高峰的回顧分析》，《人口與計劃生育》1996年第4期。在未來40多年內，這三次人口出生高峰演化成為三次老年人口增長高峰，推動60 歲及以上老年人口達到4.87 億的峰值。

三是平均預期壽命延長起到助推作用。由于經濟社會發(fā)展，人民生活水平提高，特別是由于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的進步，我國人口平均預期壽命的增長速度快于發(fā)達國家，從新中國成立初期的35 歲，提高到改革開放初期的68 歲，2015 年已達到76.34 歲，未來還將進一步提高，這也加劇了人口老齡化。但只要不發(fā)生重大社會事件，如戰(zhàn)爭、饑荒等，平均預期壽命的延長對人口老齡化影響是持續(xù)和比較平穩(wěn)的。

四是城鎮(zhèn)化發(fā)展和出生人口性別比失調產生加速效應。由于現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)人口平均預期壽命、生育政策和生育率水平存在顯著差距，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展通過提升人口平均預期壽命和降低生育率水平，對人口老齡化起到了較大推動作用。此外，我國出生人口性別比持續(xù)偏高，育齡婦女基數減少對人口老齡化也產生了一定影響。

五、當前應對人口老齡化存在的六個突出問題

老齡社會發(fā)展分進入、深度和超級三個階段，在不同階段需要采取相應的措施。當前，我國正向深度老齡社會發(fā)展，應對人口老齡化存在六個方面突出問題。

一是養(yǎng)老保障制度亟待調整。我國目前實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付的離退休、養(yǎng)老金制度，隨著社會老齡化程度的加深，養(yǎng)老金領取人數快速增加，我國養(yǎng)老金缺口將增大，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌等級有待調整。若保持繳費工資增長率與養(yǎng)老金增長率等同(10%)的條件下，隨著人口老齡化程度的加深，養(yǎng)老保險缺口將從2014年的1766.29億元上升至2030年的107340.43億元。2014年國務院提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，可以使全體人民更公平地享有基本養(yǎng)老保障，但養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大、GDP增速下降，會進一步加大養(yǎng)老保險缺口。另外，存在養(yǎng)老保障規(guī)劃政策儲備不足，應對人口老齡化的頂層設計滯后等問題。

二是養(yǎng)老服務體系尚不完善。黨的十八屆五中全會提出建立“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充”的多層次養(yǎng)老服務體系，推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合，探索建立長期護理保險制度。根據中國老齡科學研究中心“2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調查”的數據顯示，生活能夠自理的老年人占77.3%，自理有困難的占15.9%，不能自理的占6.8%。其中，高齡老年人認為自己需要日常生活照料的比例為40%。養(yǎng)老機構接納床位數量近年增加迅速，但仍存在供給結構性失衡，造成高端養(yǎng)老住不起，低端養(yǎng)老又排不上的問題。另外，近10年公辦養(yǎng)老院數量增加有限，民辦養(yǎng)老院收養(yǎng)和服務能力相對有限。目前入住養(yǎng)老機構的老年人僅占全部老年人的1.3%，遠低于生活不能自理老年人6.8%的比例。

三是養(yǎng)老保障資金缺口漸大。中央財政沒有專項資金投入，僅有少量的福利彩票公益金和預算內補助資金投入。地方受財力制約，特困人員供養(yǎng)標準較低，政府購買養(yǎng)老服務水平不高，老年人急需的高齡津貼、養(yǎng)老服務補貼、護理補貼等“三大補貼”制度尚未全面建立。金融、保險等新型融資渠道尚處于起步階段。社會養(yǎng)老保險作為一項兜底保障措施，按照當前的征繳和支出水平，收不抵支的地區(qū)正在增加，養(yǎng)老保險基金運行風險日益凸顯。同時，還存在個人養(yǎng)老金賬戶空賬運行需要資金充實、社會養(yǎng)老保險費率偏高抑制就業(yè)，需要調低的問題。

四是養(yǎng)老服務機構發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域分布不平衡、公辦民辦不平衡、結構不平衡等問題突出，表現(xiàn)為城市養(yǎng)老機構發(fā)展相對較快，農村相對滯后；公辦養(yǎng)老機構多，民辦養(yǎng)老機構少；機構養(yǎng)老發(fā)展快，居家和社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展慢；公辦養(yǎng)老機構建設水平總體高于民辦機構；面向低齡、健康老年人的供養(yǎng)型床位多，面對高齡、失能老年人的一般結合型、養(yǎng)護型、臨終關懷型床位少。

五是養(yǎng)老機構專業(yè)人員缺乏。由于工資待遇低、社會認可度低、工作強度大等原因，養(yǎng)老服務人才隊伍總量不足和質量不高現(xiàn)象并存。一方面，養(yǎng)老機構中的醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才缺乏。另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老護理員年齡偏大、流動性強，多數缺少專業(yè)化培訓和護理技能，護理水平不高，招工難、用工難問題較為突出，還缺乏有效的人才培養(yǎng)、使用和激勵機制。養(yǎng)老護理人員和管理人員需求缺口大，現(xiàn)實從業(yè)人員老年護理、照護經驗不足，普遍缺乏職業(yè)培訓。

六是養(yǎng)老服務市場發(fā)育不充分。養(yǎng)老服務具有顯著的公益性特征，投資額大、回報周期長、利潤率低。政府投入拉動作用不明顯，一些政策措施落實不到位，非營利性養(yǎng)老機構無法抵押貸款，存在用地難、融資發(fā)展難等問題。用人成本上升，老年人意外傷害、走失及各種服務糾紛易發(fā)多發(fā)，運營風險加大。民間資本的投資潛力尚未充分釋放。社會養(yǎng)老服務機構發(fā)展以政府投入為主，社會力量參與度較低，多元主體共同投資機制尚未形成。

六、應對人口老齡化應實施兩大戰(zhàn)略

黨的十八屆五中全會報告提出，“積極開展應對人口老齡化行動，建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次養(yǎng)老服務體系，推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合，探索建立長期護理保險制度。全面放開養(yǎng)老服務市場，通過購買服務、股權合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務和產品供給”。這為我國“十三五”時期制定應對人口老齡化戰(zhàn)略明確了方向。老年贍養(yǎng)比*老年贍養(yǎng)比是指人口總數中非勞動年齡人口中的老年部分與勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。是衡量老齡社會發(fā)展程度的核心指標。在總和生育率1.8的條件下，老齡人口占總人口7%時老年贍養(yǎng)比約為10： 1，國家進入老齡社會。老齡人口占14%時的老年贍養(yǎng)比約為5： 1，國家進入深度老齡社會。老齡人口占21%時的老年贍養(yǎng)比約為2.5： 1，國家進入超級老齡社會?！笆濉逼陂g，積極應對人口老齡化需要確定國家發(fā)展戰(zhàn)略，并加強應對老齡化行動的制度建設。

(一)積極應對人口老齡化戰(zhàn)略

代際公平是老齡社會可持續(xù)發(fā)展的基本原則，代際平衡需要從供給側和需求側實現(xiàn)?！笆濉睍r期，應對人口老齡化需采取兩大戰(zhàn)略：一是改進勞動人口人力資本，提高生產力，以科技推動社會發(fā)展；二是改善老齡人口資產結構，提高購買力，以消費拉動經濟增長。

1.提高勞動人口的人力資本。2012年，我國勞動人口數減少345萬，此后呈現(xiàn)持續(xù)減少的趨勢，需要以勞動力質量取代數量。為此，一是增加教育投資和促進教育體制改革，人才培養(yǎng)重點放在培育科學的知識結構和學習能力，而非追求高學歷；大力發(fā)展職業(yè)教育，以終生教育和開放教育提高青年一代的研發(fā)和創(chuàng)新能力。二是加強身心健康教育，培育青年一代健康的體魄、勇于奮斗的精神與善于合作的品質，這對提高生產力和競爭力有重要作用。三是增加勞動人口工作年齡，提高大齡人員就業(yè)參與率，延長個人財富積累期。

2.改善老齡人口的資產結構。伴隨老齡人口在總人口中占比的不斷增加，增加老齡人口的養(yǎng)老資產積累和改善資產結構，是提高老齡人口消費信心和購買能力的必要條件。第一，制定薪酬制度和福利制度都應尊重生命周期，不僅要增加勞動報酬，還要降低育兒和購首住房的成本，讓勞動人口盡早進入有財富結余沒有資產負債的經濟自由水平。第二，鼓勵國民購買首住房和擁有財產性收入，早日積累養(yǎng)老資產，為高齡失能階段實現(xiàn)以房養(yǎng)老做準備。第三，鼓勵個人提早積累養(yǎng)老資金，包括職業(yè)年金、個人儲蓄、商業(yè)保險等。

(二)應對人口老齡化行動計劃

根據老齡社會發(fā)展進程表，在不同時期建立相適應的社會保障制度。

第一，進入老齡社會時啟動建立養(yǎng)老保障制度。此階段人均預期壽命將達到80歲，應將應對人口老齡化納入國民經濟和社會發(fā)展制度建設中，依法建立公開透明的預算制度，確定勞動報酬和福利保障在第一次和第二次分配中的合理比例，處理好近期與遠期的發(fā)展關系和代際關系。普及人口知識和建立醫(yī)養(yǎng)服務體系，鼓勵國民加入醫(yī)養(yǎng)服務社會組織，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)服務職業(yè)培訓，鼓勵大齡產業(yè)工人轉移到醫(yī)養(yǎng)服務業(yè)就業(yè)。完善薪酬制度和養(yǎng)老金結構，處理好近期支付工資和未來支付福利的關系，處理好基礎養(yǎng)老金保平安、個人養(yǎng)老金激勵就業(yè)的關系。完善住房保障制度，建立封閉和開放兩個房地產市場，保障首住房和允許購房投資，在解決住有所居的基礎上，實現(xiàn)高齡失能老人以房養(yǎng)老。出臺積極的養(yǎng)老儲蓄稅制，包括減免和延期征稅等，啟動長期護理保險計劃，以增強高齡失能老人購買服務的能力。啟動醫(yī)養(yǎng)結合的老年服務事業(yè)和產業(yè)，發(fā)展老齡金融服務，帶動現(xiàn)代生活性服務業(yè)的快速發(fā)展。發(fā)展老齡科技，制定公共設施、住宅建筑等標準，為老年人能夠獨立出行和居家養(yǎng)老奠定基礎。完善計劃生育政策，通過家庭所得稅制、生育補貼、增加產假、母嬰保健服務通道、保護勞動關系等綜合措施，鼓勵家庭在間隔性生育二、三胎政策之間進行選擇，實現(xiàn)家庭生育與國家人口規(guī)劃的匹配，改善國民人口年齡結構和性別結構。

第二，深度老齡社會完善養(yǎng)老保障制度結構。此階段人均預期壽命將達到85歲，家庭養(yǎng)老負擔趨重，必須調整養(yǎng)老保障制度結構，和諧代際關系。提高勞動人口年齡，為大齡人員就業(yè)提供服務和提高大齡人員就業(yè)參與率，開展老齡人口教育和發(fā)揮老齡人口在社會經濟發(fā)展中的作用，同時增加國民養(yǎng)老資產積累和改善老齡人口的資產結構。改善薪酬制度和養(yǎng)老金結構，積極健全稅制，激勵國民就業(yè)，延長勞動人口工作年齡從60歲至65歲，建立“早減晚增”的全額基礎養(yǎng)老金領取機制，即基礎養(yǎng)老金早領減少，晚領增加；實施50+促進大齡人員就業(yè)的行動計劃；個人養(yǎng)老金制度、養(yǎng)老金投資市場和監(jiān)督機制相對成熟。完善住房保障制度，養(yǎng)老房地產和商品房地產分類發(fā)展，在解決“住有所居”問題的同時，也考慮解決高齡老人購買護理服務能力和拉動消費的問題。醫(yī)養(yǎng)服務體系相對完善，老年護理、以房養(yǎng)老和老人補貼相輔相成，有效滿足醫(yī)養(yǎng)服務的需求。完善居家養(yǎng)老服務的法律政策和供給機制，市場針對高收入和中高收入人群的需求構建醫(yī)養(yǎng)服務供給體系，社會企業(yè)針對中低收入人群的需求構建醫(yī)養(yǎng)服務供給體系，政府針對貧困老人的需求構建購買服務的供給體系，輔之以社會組織和志愿者性質的義工銀行，完善醫(yī)養(yǎng)服務體系。

第三，超級老齡社會實現(xiàn)精益養(yǎng)老保障制度。超級老齡社會人口的平均壽命將超過85歲，社會老齡科技和醫(yī)養(yǎng)服務體系已經相對發(fā)達，不僅保證老齡人口消費需求，更具有拉動經濟增長的作用，養(yǎng)老服務產值占GDP的比重不斷上升，社會進入健康管理的銀色經濟時代。這時需要淡化年齡意識、延長生命活力期，為高齡人口就業(yè)和參與社會活動提供條件；大力發(fā)展老齡科技，如地面呼叫與云端接應系統(tǒng)、養(yǎng)老服務機器人等，實現(xiàn)精益管理和智能服務。

七、實施人口老齡化戰(zhàn)略的配套措施

為實現(xiàn)應對人口老齡化的兩大戰(zhàn)略，推動銀色經濟發(fā)展需要采取相應配套措施。

(一)技術進步與人文進步并重，以創(chuàng)新帶動產業(yè)升級

發(fā)達國家在完成農業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)現(xiàn)代化之后進入老齡化，我國尚未完成這兩個階段即進入老齡社會。因此，需要以創(chuàng)新帶動產業(yè)升級和社會發(fā)展。有研究表明，人均GDP達到3000～5000美元時，社會整體消費模式將從溫飽型轉向品質型，健康服務需求加大。健康產業(yè)包括生命科學研究、醫(yī)療服務與健康管理、醫(yī)療旅游等，以及為醫(yī)療保健服務提供產品和支持性服務的產業(yè)。目前，我國健康產業(yè)初具規(guī)模，并形成四大基本產業(yè)群體，即以醫(yī)療服務機構為主體的醫(yī)療產業(yè)，以藥品醫(yī)療器械以及其他醫(yī)療耗材產銷為主體的醫(yī)藥產業(yè)，以保健食品、健康產品產銷為主體的保健品產業(yè)，以個性化健康檢測評估、咨詢服務、調理康復、保障促進等為主體的健康管理服務產業(yè)。“十三五”期間，大力發(fā)展健康產業(yè)需要在四個方面著力：構建醫(yī)養(yǎng)結合的服務體系，發(fā)展健康管理服務業(yè)，發(fā)展特色醫(yī)療健康旅游業(yè)，提高藥品醫(yī)療器械國際競爭力。為此，一要創(chuàng)新體制機制，建立大部制科學決策體制和各級政府一站式運行機制，結束多龍治水、信息孤島和碎片化的局面。二要完善政策法規(guī)，規(guī)范社會企業(yè)和社會組織建設。從準入制到備案制，制定統(tǒng)一準入標準、指導和規(guī)范產業(yè)發(fā)展；提供必要扶持，明確產業(yè)扶持政策以及財稅、金融、土地、環(huán)保等方面的配套政策，破解資金瓶頸，減輕負擔；培養(yǎng)專業(yè)人才，引導大專院校開設醫(yī)療健康服務專業(yè)，擴大招生人數，各級人社部門免費開設各類培訓班，培訓專業(yè)服務人員；保護知識產權，鼓勵持續(xù)創(chuàng)新，形成各地獨具特色的服務品牌。三要加強醫(yī)藥科技創(chuàng)新體系建設。醫(yī)藥品研制周期較長、研發(fā)經費高、資本回收周期相對較長，應增加政府研發(fā)預算，建立激勵機制，引導有實力的企業(yè)投入到新藥品的研發(fā)活動中。增強企業(yè)與科研院所的交流與合作，加大基礎性和前瞻性的研究力度，以掌握關鍵技術為支撐，逐步達到國際行業(yè)標準的引領者，提高醫(yī)療健康產品的國際競爭力和市場占有率。四要重視慢性病防治。推動健康大數據平臺建設，給予充足的法律保障、資金保障，強化疾病及危險因素檢測系統(tǒng)、慢性病死因檢測系統(tǒng)建設；對主要慢性病設立重大防控專項，如心腦血管、惡性腫瘤、糖尿病等；強化基本公共衛(wèi)生服務機構建設、人頭費制度和研制慢性病管理服務包，實現(xiàn)公共服務均等化和提高居民信任度。五要注重培育全社會健康理念和意識。支持健康知識傳播機構發(fā)展，培育健康文化產業(yè)。充分利用廣播電視、平面媒體及互聯(lián)網等新興媒體深入宣傳健康知識，鼓勵開辦專門的健康頻道或節(jié)目欄目，倡導健康的生活方式，提高公民健康意識和素養(yǎng)，開展心理健康咨詢活動、健身運動，把醫(yī)保工作重點由花錢治病轉向健身防病，在全社會形成重視和促進健康的社會風氣。

(二)發(fā)展速度與提高質量并重，實現(xiàn)科學發(fā)展

發(fā)展銀色經濟要堅持質量優(yōu)先、以人為本、人均GDP福利相關性的原則。我國GDP增速，在初級老齡社會階段保持在6%～7%，在深度老齡社會階段保持在5%～6%，進入超級老齡社會后保持在5%左右。同時，要逐步提高城鄉(xiāng)居民收入進入中高水平，加大消費對經濟增長的貢獻，居民消費率達到70%以上。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進展，政府向服務型轉變，將消除貧困、提高國民素質和社會文明程度、改善生態(tài)環(huán)境作為社會發(fā)展主要方向。為此，需要從心理到政策等多方面做好準備。

銀色經濟是發(fā)達經濟和買方市場，客戶越來越偏好質量和個性化。在經濟上，包括“老齡科技”在內的高新技術產業(yè)在制造業(yè)的比重高于30%；包括“醫(yī)養(yǎng)服務”在內的第三產業(yè)占GDP比重超過70%，其中健康服務業(yè)占GDP的10%以上。老年人可以選擇居住獨立式住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院、老年養(yǎng)生社區(qū)，每一類住所均輔以相應的老年服務和管理體系。

(三)就業(yè)開源與福祉改善并重，調結構和建機制

適度降低“五險一金”費率，促進企業(yè)發(fā)展，建立控制稅費和保障待遇的平衡機制。老齡社會需要開源節(jié)流，正確處理就業(yè)與福利的關系，實現(xiàn)代際協(xié)調發(fā)展。一是規(guī)范靈活用工和勞動關系，完善薪酬制度，激勵國民延長勞動年齡和提高大齡人員就業(yè)參與率。國家就業(yè)政策和法律鼓勵和規(guī)范靈活用工，相關稅費按照工作小時計算；完善薪酬結構和建立工資報告制度，國家根據贍養(yǎng)比確定社會保障稅費率，建立職業(yè)養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金賬戶等；扶助大齡人員從一、二產業(yè)向第三產業(yè)的養(yǎng)老服務業(yè)轉移。二是實行二元結構養(yǎng)老金計劃，改善老齡人口資產結構。中央統(tǒng)籌職工基礎養(yǎng)老金，夯實職工基礎信息和繳費制度，建立待遇調整機制和支付系統(tǒng)，實現(xiàn)精算平衡。同時，根據國民平均預期壽命，界定領取全額基礎養(yǎng)老金的法定年齡，建立“早減晚增”的全額養(yǎng)老金領取機制。三是創(chuàng)新金融服務模式，改善老齡人口資產結構。創(chuàng)新投融資引導方式，設立銀色經濟產業(yè)投資基金。鼓勵金融機構創(chuàng)新適合健康服務和養(yǎng)老的金融產品和服務方式，積極支持符合條件的健康服務企業(yè)上市融資和發(fā)行債券。政府引導、推動設立由金融和產業(yè)資本共同籌資的醫(yī)療健康產業(yè)投資基金。按照生命周期進行資產配置。積極開展生命周期基金和生命周期時點配置資產的產品研發(fā)，改善老齡人口的資產結構，提高老齡人口的購買力。積極發(fā)展醫(yī)養(yǎng)商業(yè)保險，大力推進商業(yè)保險創(chuàng)新，開發(fā)適應老齡人口需要的保險產品，積極探索商業(yè)保險與地產、醫(yī)養(yǎng)服務實業(yè)融合的微利綜合經營模式。

(四)政府主導與社會參與并重，大力發(fā)展社會企業(yè)

銀色經濟時代企業(yè)的成本提升、利潤下降，需要構建新的現(xiàn)代企業(yè)制度。社會企業(yè)是指屬于社會所有，服務于社會利益、企業(yè)化經營，有微利而無股東和稅負，人員資質和薪酬水平適中的實體組織。社會企業(yè)產生于19世紀40年代的英國，是一種融合了市場競爭和社會目標的混合型企業(yè)，是社會部門和經濟部門跨界融合的產物。英國政府把社會企業(yè)定義為：擁有基本的社會目標，不是以股東利益最大化和所有者利益最大化為動機的企業(yè)，其所獲得的利潤都再投入到企業(yè)或社會之中。尋求社會目標是社會企業(yè)的價值追求，企業(yè)化運作是社會企業(yè)創(chuàng)新性地實現(xiàn)社會目標的手段。因此，社會企業(yè)也被看作社會創(chuàng)新的典范。20世紀80、90年代，社會企業(yè)在歐美國家興起，在實現(xiàn)國家、社會和個人力量團結整合，提高經濟社會建設的社會參與度方面發(fā)揮重要作用。社會企業(yè)在英國的醫(yī)療護理和養(yǎng)老相關行業(yè)中占比較高，超過18%，高于咨詢、教育、培訓、住房等領域。歐美國家70%的醫(yī)療機構屬于非營利的社會企業(yè)。經營好的社會企業(yè)在微利積累到一定規(guī)模時，可以轉化為股份制企業(yè)，放棄政府補貼等優(yōu)惠政策，進入市場融資，為社會創(chuàng)造更多價值。在發(fā)展中國家，社會企業(yè)在解決貧困、疾病、環(huán)境污染和消除恐怖主義滋生土壤等問題上，顯示出獨特而有效的解決能力。

20世紀90年代中期，社會企業(yè)在我國也開始產生。最近幾年，社會企業(yè)的發(fā)展受到越來越多的關注，開始形成了一股社會企業(yè)熱潮。從發(fā)展背景來看，我國社會企業(yè)興起的主要原因包括非營利組織資金壓力、政府對非營利組織的政策扶持、商業(yè)精英進入社會創(chuàng)業(yè)領域、外國經驗的影響。社會企業(yè)應是我國公立醫(yī)院改革和醫(yī)養(yǎng)服務創(chuàng)新的未來方向。

推動我國社會企業(yè)的發(fā)展，需要制定《社會企業(yè)法》，為其發(fā)展打造法治環(huán)境。社會企業(yè)是有別于國有企業(yè)、事業(yè)單位、非營利組織的新的企業(yè)類型。其特征：一是企業(yè)屬于社會所有，非國家或個人所有；可以獲得政府補貼、社會捐助，也可以向社會融資，還本付息；社會企業(yè)服務于社會利益、非個人利益，如醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾人等，政府可以通過購買服務，依托社會企業(yè)提供公共服務，如管理三無老人敬老院。社會企業(yè)公司化經營，可以向社會融資和支付利息，可以有盈利用于發(fā)展，但沒有股東和稅負。應對社會企業(yè)發(fā)展制定專門法規(guī)，依法界定社會企業(yè)的定義、特征、融資、業(yè)務范圍及其相關責權利。

以公立醫(yī)院改革為例，根據不同人群的醫(yī)療需求，可以由政府、社會和個人分別舉辦醫(yī)療機構。政府醫(yī)院服務于榮譽國民(如殘疾軍人)，提供基本醫(yī)療；社會醫(yī)院服務于大眾基本醫(yī)療；私營醫(yī)院服務于小眾特需醫(yī)療。社會企業(yè)型醫(yī)療機構，包括綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)療中心、家庭醫(yī)生聯(lián)盟等。私營醫(yī)療機構，包括私人診所、家庭醫(yī)生聯(lián)盟和專科醫(yī)院，為自費患者提供特需醫(yī)療服務。

(五)家庭生育與國家人口規(guī)劃并重，科學計劃生育

基于國家人口規(guī)劃鼓勵家庭有計劃生育，是實現(xiàn)家庭生育與國家人口規(guī)劃一致性的制度安排。進入老齡社會，國家要特別關注人口總量、性別結構和年齡結構的關系，將總和生育率控制在1.8～2.0，性別比控制在1： 1的水平上。我國人口出生性別比從1982年的108.5上升到2010年的118.1。據預測，到2020年我國處于婚齡的男性人數將比女性多出2400萬。2015年5月13日，國家衛(wèi)計委發(fā)布《中國家庭發(fā)展追蹤調查》結果顯示，我國平均家庭規(guī)模為3.35人，出現(xiàn)少子化、老齡化、獨子化、空巢化的社會問題。作為社會細胞的家庭，不但存在“失獨”風險，而且弱化了養(yǎng)老功能，給社會化養(yǎng)老服務保障帶來巨大壓力。

2016年，我國全面進入二孩家庭階段，間隔性二孩家庭政策有助于減緩人口老齡化的步伐，延長我國人口紅利。據《中國發(fā)展報告2011/12：人口形勢的變化和人口政策的調整》課題組測算，2015年實行“二孩政策”對我國人口的影響，從長期看能有效增加我國勞動年齡人口，到2030年和2050年時，約分別增加勞動年齡人口0.25億人和0.9億人。同時，能減緩我國人口老齡化的趨勢，到2050年時60歲及以上老齡人口占比約降低5%。青壯年勞動人口的增加擴大了養(yǎng)老保障繳費群體的人數，降低我國老齡人口贍養(yǎng)比，有助于緩解我國養(yǎng)老保障基金的壓力。受益于這一政策，我國部分家庭結構也將發(fā)生變化，由“4-2-1”轉變?yōu)椤?-4-2-2”，將出現(xiàn)四代人口家庭。這有利于提高傳統(tǒng)家庭內部養(yǎng)老能力，減輕國家和社會養(yǎng)老保障的壓力。此外，由于更多家庭有了兩個子女，將提高其抵御“失獨”風險的能力。國家制定激勵二孩政策時，要鼓勵家庭間隔性養(yǎng)育二孩，生育兩個孩子的間隔時間適當拉長。

(六)終生自立與家庭社會養(yǎng)老并重，更新社會文化

建立個人財務終生自立與家庭社會養(yǎng)老相結合的新的代際關系和社會文化。一是鼓勵國民積極就業(yè)和實現(xiàn)個人財務終生獨立，實現(xiàn)健康長壽的人生目標。積極參與就業(yè)，保持健康的身心狀態(tài)，提高自身人力資本；實現(xiàn)終生財務自由，在日常開支中包括買健康、買養(yǎng)老的支出，為高齡失能階段預購護理服務。貝克人力資本理論、弗里德曼平滑消費理論和莫利安尼財務生命周期三個獲得諾貝爾經濟學獎的理論，其核心思想為：一是個人要堅持學習，管理健康，努力工作，積累財富。二是基于現(xiàn)代生活方式實現(xiàn)家庭養(yǎng)老。提倡老年人有健康長壽伴侶，維護老年人的兩口之家，包括支持喪偶老人再婚或者結伴養(yǎng)老；鼓勵孩子采取多種方式關愛老人，如回家看看、就近購房、天天可視、穿戴跟蹤、周末聚會等；建立包容家庭的養(yǎng)老社區(qū)，弘揚孝敬老人的傳統(tǒng)社會文化，保持家庭養(yǎng)老功能。三是基于現(xiàn)代社會文化實現(xiàn)社會養(yǎng)老。社會養(yǎng)老指入戶的居家醫(yī)養(yǎng)服務和各類養(yǎng)老機構以及養(yǎng)老社區(qū)的配套服務。重視發(fā)展老齡科技、老齡建筑和環(huán)境改造、醫(yī)養(yǎng)服務等。

總之，要在資源配置、運行模式、收入分配、社會文化、國民教育等諸多方面，按照老齡化的需求和約束進行全方位的創(chuàng)新，以改革創(chuàng)新紅利取代低勞動成本的人口紅利，實現(xiàn)銀色經濟的供需平衡，形成“速度穩(wěn)、質量高、福祉好、可持續(xù)”經濟社會發(fā)展新常態(tài)。

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責任編輯：艾冰

姜春力，中國國際經濟交流中心信息部副部長，高級經濟師。