藍色海灣整治背景下的我國圍填海政策評析及優化*

王　琪　田瑩瑩

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

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藍色海灣整治背景下的我國圍填海政策評析及優化*

王琪田瑩瑩

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

隨著我國海洋經濟的發展，圍填海已經成為我國尤其是沿海地區拓展空間及發展經濟的重要途徑，但同時對生態環境產生了極大破壞，國家出臺一系列政策有效遏制了圍填海盲目增長的趨勢，但通過對政策梳理也發現了一定的問題。十八屆五中全會提出“藍色海灣整治行動”，將推動我國圍填海進入一個新的階段，因此在藍色海灣整治背景下，不斷優化我國的圍填海政策，實現圍填海的可持續發展，從而建立海洋生態文明。

藍色海灣整治；圍填海政策；海洋生態環境

改革開放以來，海洋經濟迅猛發展，經濟的發展需要土地作為后盾，沿海地區是人類從事海洋經濟活動或發展旅游業的重要基地，人口密集的海灣地區面臨“土地赤字”的巨大問題，圍填海就成為其拓展發展空間的首要選擇。[1]新中國成立后，我國已先后經歷了3次大的圍填海高潮：第一次為建國初期，以圍海曬鹽為主；第二次為20世紀60-70年代，從圍墾海涂擴展為農業用地；第三次為20世紀80-90年代，出現了灘涂圍墾養殖熱。從這3次大規模的圍海造地看，其增加的土地面積約有120萬平方千米，超過現有灘涂面積的1/2。[2]21世紀以來，在第二次工業化浪潮和土地緊縮的情勢下，我國沿海省市為了擴大發展空間，不斷開發利用海洋，興起了第四次圍填海的熱潮。新一輪的圍填海熱潮有的是由于國家或省、市經濟發展的需要，同樣也存在一些為謀求私利而違法進行的圍填海工程。[3]但隨著時間的推移，不合理的圍填海產生的負面影響也逐步暴露出來，必須制定相應政策來控制圍填海的趨勢，十八屆五中全會首次提出“藍色海灣整治行動”，在我國海灣地區進行生態修復與整治，而對沿海地區的圍填海的整治與修復是藍色海灣整治行動的重點，因此我國應順應藍色海灣整治的潮流，對圍填海政策提出優化措施，推動圍填海更好的發展，為藍色海灣整治行動打下基礎。

一、我國圍填海相關政策

大規模圍填海使得生態環境的負面影響日益顯露，圍填海管理政策也經歷了從以資源利用為主到以環境保護為主的發展歷程。20世紀80年代以前，圍填海是為經濟服務的，但三次圍填海高潮加速了岸灘的淤積，使大面積的近岸灘涂消失，甚至造成了近岸海域的水體富營養化，1982年全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國海洋環境保護法》，在第二章防止海岸工程對海洋環境的污染損害中對圍填海進行了規定，從此開啟了對圍填海環境管理的先河，20世紀以這一部法律為主對圍填海進行管理，隨后在海域使用和功能區劃上做了相關規定。進入21世紀，圍填海的第四次高潮引起的生態環境問題更加嚴重，嚴重影響著海洋功能的發揮，對于圍填海的關注又持續升溫，國家先后制定了兩部法律，根據法律法規又出臺了一系列政策文件，出臺的政策又可細分為海洋功能區劃、區域建設用海、圍填海具體細則、海岸帶整治、執法檢查等政策(如表1所示)。

表1　我國圍填海相關政策法規

從我國圍填海政策上看，呈現出以下特點：其一，我國圍填海管理政策在數量上呈現出增長的趨勢，20世紀以《中華人民共和國環境保護法》為主，制定相關政策，在海域使用管理和海洋功能區劃上有所涉及，21世紀以后，政策的規定也逐漸增多；其二，法律依據由單一的《環境保護法》，到《環境保護法》和《海域使用管理法》、《海島保護法》并用；其三，隨著相關法律政策的增多，各部門的重視程度也有所提高，紛紛制定不同領域的圍填海政策；其四，圍填海管理政策的趨勢也發生了變化，由以往的以開法為主的政策到對圍填海的控制的政策，現如今又制定了關于生態環境整治修復政策。由此可以看出，我國對圍填海管理的關注度日益提高，政策種類也隨之增加。

二、我國圍填海政策實施效果

經歷了圍海造地的四大高潮后，圍海造地的面積逐年增多，這對于我國沿海地區的經濟與發展起到了極大的促進作用，但是隨著大規模圍海造地的開展，生態環境逐漸遭到破壞，其負面影響也不斷顯現，引起了我國政府及有關專家人士的高度重視，根據圍填海不同階段的政策，我國也制定了海洋功能區劃制度、海域權屬管理制度、海域有償使用制度、海域使用論證制度、環境影響評價制度。[4]這有效的控制了我國圍填海的數量與規模，圍填海的面積逐漸減少，我國圍填海由以往的高潮期進入了平穩期，據國家海洋局海域使用管理公報得知，2007年是我國圍填海的高峰期，2008年圍填海面積開始下降，并在一定的合理范圍內上下波動(如圖1所示)。但面對日益緊張的土地資源及經濟利益的驅動，圍填海依舊是發展沿海經濟的首要選擇，有些地區為了經濟的發展甚至還存在一些違法的圍填海現象，對于圍填海的科學管理依舊是國家關注的重點話題。藍色海灣整治行動的提出，又對圍填海的管理提出了更高的要求，在控制其規模的同時，要加大圍填海生態環境的修復與保護力度，因此圍填海的政策顯得尤為重要，必要加大對政策的重視程度。

圖1　2005～2014年我國圍海造地總量圖

三、我國圍填海政策存在的問題分析

圍填海是我國沿海地區發展經濟的重要方式，涉及海陸兩種管理體制，而且涉及部門眾多，難免會有利益碰觸，以致于圍填海政策制定的主體，政策的內容及政策執行中產生矛盾。盡管圍填海的規模已得到了有效控制，但通過對現有的圍填海政策的分析，發現圍填海在的政策上還存在一定的問題，主要表現在一下幾個方面：

(一)圍填海政策制定主體較分散

我國分散的行政管理體制和陸海分離的海洋管理體制，使得我國圍填海的政策制定主體比較分散，中央政府統籌圍填海的管理，往往以法律的制定為主，國家海洋局作為最高的海洋行政主管部門，同樣掌握著圍填海的管理，對于圍填海的開發又會涉及國土資源部及國家發展改革委，甚至中國海監還會對圍填海進行監控，因此在圍填海的政策制定就會涉及各個部門。而地方層面上，會仿照中央體制對圍填海進行管理，如：省政府、地方海洋與漁業局、地方發改委甚至國土資源和房屋管理局等都會對地方圍填海進行管理，對于圍填海的管理往往以部門政策為主，而且不同的地方其管理的部門也不同，都可能就其部門權限對全國及當地的圍填海進行政策制定，就我國圍填海政策的發布單位看圍填海政策制定主體存在多元化的趨勢，如下表所示，多部門制定政策時往往以部門利益為主，在制定過程中缺少與其他部門的溝通與協調，可能會導致政策打架現象，出現圍填海開發政策與環境保護政策的矛盾，而且還會造成政策重復浪費，最終可能導致圍填海管理效果不佳的現象。

表2　我國圍填海政策發布單位

(二)圍填海政策制定依據不統一

我國圍填海的管理主要還是以法律政策為主依據，20世紀80年代之前，對于圍填海還是以資源利用為主，1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》的出臺，標志著開始重視圍填海對生態環境的影響，以《中華人民共和國海洋環境保護法》為法律依據，于1990年制定了《中華人民共和國防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等，對于海岸工程中的圍填海項目進行管理以達到保護海洋環境的目的。隨著2002年《中華人民共和國海域使用管理法》、《全國海洋功能區劃》，及2009年《中華人民共和國海島保護法》的制定，被中央各部門及地方政府作為法律依據，制定符合本部門及地方特色的圍填海政策，以對本地區的圍填海進行有效的管理。通過下表可以看出，目前我國還沒有管理圍海造地的專門法律，對圍海造地的相關規定主要是作為《海域使用管理法》的一部分，并在《海洋環境保護法》中對海岸和海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害進行了相關規定。[5]因此圍填海政策制定的法律依據是海洋環境保護、海域使用、海島開發法律中的一小部分，僅有的關于圍填海專門的政策也就是國家海洋局下發的通知，被作為地方圍填海政策制定的依據，但沒有上升到法律層面，使政策的實施效果大打折扣。因此在我國尚缺乏一部專門的圍填海管理的法律，對于圍填海的開發，生態環境的保護，圍填海的審批、使用金的繳納及地方政府圍填海的有關問題進行詳細的規定，要加強對圍填海的管理，就必須制定一部專門的圍填海法律。

表3　我國圍填海政策制定的依據

(三)圍填海政策實施上存在央地矛盾

圍填海是沿海地區常見的做法，它以陸地為起點不斷向海灣及海洋擴張，在沿海地區產生有價值的土地，能有效解決沿海城市面臨的土地資源短缺問題，但負面影響也不容忽視。[6]由于中央政府對土地嚴格控制和地方利益的驅動，現代化的技術和設備又使得圍填海容易進行，加之對海洋生態系統的服務功能與海洋開發利用之間的辯證關系認識不足，沿海不少地方填海造地實際上出現了無度的狀況。[7]而中央政府站在宏觀角度，著眼于長遠利益，考慮到圍填海帶來的負面影響，全國人大常委于2002年通過《中華人民共和國海域使用管理法》，嚴格規定我國的海洋開發與海域使用，國家發展改革委與國家海洋局于2009年又聯合發布《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》，要求沿海省、自治區、直轄市各級發展改革部門及各級海洋局在國家宏觀政策的指導下，切實履行自己的職責，做好圍海造地規劃的編制與論證實施工作，在圍海造地的同時積極修復海洋生態，合理開發海域資源，保證經濟社會的協調持續發展。但是地方政府往往以短期利益為主，會受地方利益的驅使，偏向有利于圍填海的政策，通過圍填海來實現財政收入的增長、土地資源的擴張甚至鼓勵企業圍填海，在圍填海前往往缺少充分論證、調研，海域論證的綜合評價也易于被眼前的經濟發展目標所迷惑，在論證評價中認為規模不大的圍填海項目對生態的影響較小就會放大經濟效益，造成了海洋環境的破壞。[8]中央政府制定一系列的政策，對圍填海的管理進行全局的掌控，但地方政府由于政績觀或經濟利益的驅動，在圍填海政策制定及實施上，刻意加大的地方利益，使得在圍填海項目上會出現中央長期利益與地方短期利益的矛盾，最終不利于圍填海的管理與海洋生態環境的整治與修復。

(四)圍填海政策中的監管處罰不明確

我國圍填海需要管理，但圍填海的管理更需要監督，才能使圍填海的管理產生良好的效果，因此在圍填海的政策中要明確對圍填海的監管處罰標準。我國在海域使用上實現了動態監測，不僅可以對圍填海項目本身進行動態監測，還可以對地方政府圍填海管理狀況實施監督。但圍填海的違法現象屢禁不止，2012年中國海監總隊印發了《關于全面加強圍填海造地執法檢查工作有關問題的通知》，對圍填海的違法現象起到了一定的震懾作用，“海盾2012”行動全年立案89起，作出處罰決定80件，決定罰款16.5萬元，卻實際收繳罰款15.6萬元，表明在在圍填海的處罰上存在漏洞，遼寧環渤海在處理違規圍填海時也同樣存在處罰無法執行與處罰透明度不高的問題。[9]由于圍填海政策中的監督處罰缺乏統一的標準及執法監管體制不完善，使得各個部門配合不協調，監測得到的違法行為得不到及時且正確的處理，而且面對同一個圍海造地的違法案子，不同的執法機構，給出的處罰結果和尺度，由于地方保護主義，涉海企業被查到違法問題時，往往會避重就輕，逃避重大處罰，存在執法不力的結果。再加上政策制定時很少涉及公眾的參與，公眾對圍填海項目實施過程及執法行為缺乏必要的監督，往往會出現重審批輕結果的現象，間接促使了大量填而不建，不使用的荒地的出現。[10]從中可以看出圍填海的政策在監督與處罰方面不明確，使得監督與處罰的效果不佳，會給違法企業有機可乘，不能真正有效遏制非法圍填海行為。

四、藍色海灣整治背景下我國圍填海政策的優化措施

盡管圍填海在政策上存在一定問題，但確實有效遏制了圍填海盲目增長的趨勢，同樣我們也必須認識到圍填海對于沿海地區甚至全國的經濟發展都是不可替代的，據國務院批復8省市區《海洋功能區劃(2011～2020年)》(如圖2所示)可以看出雖然沿海各省圍海造地在總量上有所控制，但各地方的圍填海依舊不能中斷，因此我國要在藍色海灣整治的背景下，克服圍填海在政策上的種種問題，對圍填海政策進行優化，使我國的圍填海更加科學與合理，積極響應響應藍色海灣整治行動，不僅對圍填海的整治起到良好的效果，更有利于藍色海灣整治行動的開展。

圖2　2011～2020年8省市區圍海造地總面積

(一)設立統一的圍填海政策制定部門

目前我國的海洋管理還屬于行業管理范疇，雖然國家制定了一系列的行業管理法規，但很少能體現與其他海洋資源開發利用的相互關系，導致行業用海矛盾普遍存在，這在圍填海管理中表現明顯，涉及中央政府、地方政府、海洋局、漁業局、環保局、國土資源局等。[11]荷蘭也是分散型的海洋管理體制，也曾進行大規模的圍填海，值得我國借鑒的是荷蘭建立了比較完善的海洋協調機制，協調政策的制定與執行，如：成立IDON(interdepartmental deliberations over North Sea)，主要負責協調、審議各部委制定的有關北海的政策、指令和法律。[12]我國的海洋管理結束了“五龍鬧海”的局面，成立了國家海洋委員會，負責統籌海洋的重大事項，十八屆五中全會提出“藍色海灣整治行動”，對于沿海地區的海洋生態環境高度重視，對圍填海的管理與整治更是提出了更高的目標，因此在藍色海灣整治背景下，借鑒國外圍填海管理及政策制定的先進經驗，在我國海洋管理的基礎上，統一圍填海政策的制定部門即成立圍填海綜合管理委員會，負責協調各個部門的利益，使得中央與地方、陸地與海洋、政府內各個部門相互協調配合，以減少“政策打架”的現象，使我國圍填海的整治產生良好的效果，有利于我國圍填海的可持續發展及藍色海灣整治行動的開展。

(二)制定專門的圍填海法律體系

通過對我國圍填海政策的梳理及分析，我國圍填海涉及眾多領域，如環境、土地、漁業等，對于圍填海的環境保護依據的法律是《中華人民共和國海洋環境保護法》，對于圍填海的管理其依據的法律是《中華人民共和國海域使用管理法》，圍填海引起的環境問題是海洋環境的一小部分，而且圍填海只是海域使用的方式之一，兩部法律也只對其某方面做出籠統的規定，難以詳細涉及圍填海管理方方面面的問題。我國出臺了一系列有關圍填海的行政規章、辦法或條例等加以補充，但這些規定層次較低，這就顯得威懾力不足，同時也過于分散，有可能會出現相關規定的沖突，給管理帶來不便。[13]在藍色海灣整治背景下，我國更要借鑒韓國的《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》，日本的《公有水面埋立法》，制定屬于我國的專門針對圍填海的法律及配套體系，系統規定圍填海的法律責任主體、工程布局、申請審批程序、實施過程監管、環境影響評價、公眾參與等相關制度，并解決所涉及相關法律間的協調統一問題。[14]藍色海灣整治行動，使得我國的圍填海更加合理、有序，更加法律化，與生態環境和諧發展。

(三)加大圍填海的規劃與審批政策

我國圍填海的政策中關于規劃與審批的很少，2009年國家發改委與國家海洋局發布《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》，對圍填海的規劃作出了有關規定，之后基本上都是圍填海的計劃及管理問題，2010年的《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》，2011年關于印發《圍填海計劃管理辦法》的通知，中央政府在下達地方圍填海計劃后，地方政府由于受經濟利益的驅使，可能會出現上下行動脫節的現象。國家提出藍色海灣整治行動，不僅僅針對國家層面，對地方層面更是不容忽視，要求相關管理部門必須重視圍填海規劃與審批政策。制定相關政策要求對圍填海工程進行科學調研與規劃，盡可能降低或避免圍填海對環境的負面影響。在科學編制圍填海規劃的基礎上，合理選擇圍填海方案，并對項目工程可能造成的環境影響和綜合損益作出理性評估。[15]對于圍填海項目的海域使用論證必須嚴格把關，制定針對圍填海項目更嚴格的海域使用論證政策，建立論證單位評審專家責任追究制，項目審批前，必須進行現場踏勘，充分征求有關部門意見，而且圍填海的審批權限不得下放，這樣就會減少地方政府因經濟利益而盲目審批圍填海項目的不良行為。[16]圍填海的規劃與審批是相輔相成的，為避免央地政策制定與實施不一致的情況，必須在審批前對圍填海進行科學的規劃，把握好國家、地方對圍填海項目的總體狀況，再對其嚴格審批，從規劃與審批兩方面對圍填海實行嚴格控制，以影響藍色海灣整治行動，減少地方的盲目性，維護海洋的生態環境。

(四)提高圍填海政策中的監督處罰力度

一項政策的出臺并且要產生良好的效果，其制定和執行必須要做到位，首先在政策的制定上，要加大公眾尤其是涉海人員的參與力度，圍填海具有社會性，它不僅僅是政府與企業的事情，也關系到公眾尤其是漁民的的切身利益，韓國公眾在圍填海開始的時候同樣不注重其帶來的生態環境問題，但是90年代始華湖工程導致了嚴重的環境污染，公眾才開始質疑圍填海的做法。[17]因此在藍色海灣整治背景下，我國要不斷強化公眾參與圍填海政策制定的意識，提高公眾參與圍填海政策制定的積極性就要保證公眾在我國圍填海中的管理與決策地位，在當地政府的授權與協調下，鼓勵公民尤其是沿海漁民和專家成立圍填海建議監督與生態環境保護組織，積極參與到圍填海項目的前期論證評估中來，為圍填海政策的制定貢獻自己的一份力量；其次在政策執行上也要加大法監管能力，切實做到有法可依、違法必究、執法必嚴，我國要建立健全對圍海造地的執法管理機構，打造一支專門監管圍填海項目及政策實施的執法隊伍，并嚴格依據有關法律法規，利用動態監測系統對其進行定期或不定期的監督檢查。[18]同時還要加大涉海人員對政策執行時的監督，不僅可以維護漁民等民眾的自身利益，也有利于違法行為的處罰落到實處，防止違法行為再度發生，嚴格打擊地方政府的保護主義，對違法單位必須嚴懲，才能保政策執行的有效性。總之，藍色海灣整治行動的提出，必須保證圍填海政策制定的合理性與政策執行的有效性，因此加大對圍填海政策的監督力度勢在必行。

五、結論

21世紀是海洋的世紀，作為一個海洋大國，海洋為我國經濟的發展提供了充足的動力，而且隨著我國經濟的的飛速發展，對土地的需求日益增大，陸地轉向海洋成為了我國尤其是沿海地區關注的主要方向，圍填海具有巨大的經濟驅動力，是我國緩解人地矛盾，促進地區就業，發展海洋經濟的有效途徑，但大規模的圍填海在一定程度上破壞了海洋生態環境，使得海域使用開發與海洋環境保護矛盾日益突出。關于圍填海的政策也隨之增多，對我國圍填海的數量及規模的管控上起到了一定的作用，通過對我國圍填海政策的分析，可以看出在圍填海政策的制定部門、法律依據、實施與監督方面還存在問題，直接影響我國圍填海整治的整體效果。十八屆五中全會提出“藍色海灣整治行動”，對我國的圍填海的整治及生態環境的保護提出了更高的要求，因此，在藍色海灣整治的背景下，首先要克服圍填海政策中的問題，提出圍填海政策的優化路徑即統一圍填海政策的制定部門，制定屬于圍填海的法律體系，在圍填海的規劃與審批及執法監督政策上加大投入力度，最終有利于海洋資源的合理開發，改善我國圍填海及其政策的狀況，以深入貫徹落實藍色海灣整治行動，積極修復生態與保護環境，努力實現我國海洋經濟的可持續發展，打造藍色海洋經濟區。

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責任編輯：鞠德峰

An Analysis of China's Reclamation Policy and Optimization under the Background of Blue Bay Regulation

Wang QiTian Yingying

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

With the development of marine economy, to reclaim land from sea has become an important way to expand space and develop economy in our country, especially in the coastal areas, but reclamation has also greatly damaged the ecological environment. Therefore, our country has unveiled a series of policies to curb the growing trend of blind reclamation, and found some problems by examining the policies. The Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed "blue bay regulation", which will push the reclamation into a new stage. Under the background of "blue bay regulation", our reclamation policy should be optimized in order to ensure sustainable development of reclamation, and establish marine ecological civilization.

blue bay regulation; reclamation policy; marine ecological environment

2016-03-09

國家海洋局信息中心項目“基于陸海統籌的藍色海灣整治管理創新研究”的階段成果

王琪(1964-)，女，山東高密人，中國海洋大學法政學院教授、博士生導師，中國海洋發展研究中心研究員，主要從事海洋管理、環境管理研究。

P756.8

A

1672-335X(2016)04-0042-07