我國多元養老主體責任體系的構建

周湘蓮

(中南大學 馬克思主義學院，湖南 長沙　410083)

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我國多元養老主體責任體系的構建

周湘蓮

(中南大學 馬克思主義學院，湖南 長沙410083)

隨著老齡化的快速發展，以及少子化、高齡化和空巢化的大量出現，我國傳統的家庭養老功能日漸弱化，養老問題日趨嚴峻。我們要以黨的十八屆三中全會提出的社會治理理念為指導，構建多元養老主體責任體系，發揮政府主導養老、市場補充養老、社會協同養老和家庭基礎養老的作用，使政府、市場、社會和家庭在養老事務中協同合作、功能互補，推進多元養老主體的合作共治，積極應對老齡化快速發展這一世紀挑戰。

多元養老主體；責任體系；構建

我國老齡化快速發展。據國家統計局公布，截至2014年底，我國60周歲及以上老年人口2.12億，老齡化率達15.5%，明顯高于聯合國規定的10%的老齡社會標準。全國老齡委預計，未來20年中國將進入老齡化高峰，平均每年增加1000萬老年人，到2050年左右，老年人口將達到全國人口的三分之一。隨著少子化、高齡化和空巢化的大量出現，傳統的家庭養老功能日漸弱化，養老問題成為我國越來越嚴峻的問題。黨的十八大報告指出，要“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。十八屆三中全會提出，“要創新社會治理體制，改進社會治理方式，鼓勵社會各方參與，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動?！边@是黨的正式文件中首次提出“社會治理”一詞，標志著我國治國方略的重大轉型?！啊鐣卫怼⒉粡娬{政府是唯一的社會權力中心，它強調多主體治理，從過去的單一主體轉變為多主體，從單純的政府管理轉變為政府、市場、社會的聯合治理?！雹傥覀儜陨鐣卫砝砟顬橹笇В瑯嫿ǘ嘣B老主體責任體系，發揮政府主導養老、市場補充養老、社會協同養老和家庭基礎養老的作用，使政府、市場、社會和家庭在養老事務中協同合作、功能互補，推進多元養老主體的合作共治，積極應對老齡化快速發展這一世紀挑戰。

一、政府承擔主導養老的責任

“在一個多元化的行動者系統中，政府應當扮演什么樣的角色，是一個需要優先解決的問題?！雹凇爸卫砝碚摰淖钪匾獌热菔枪采钪卫碇黧w的多元化，強調的是多元主體之間信息權利責任義務的合理分配，政府在其中起主導作用?！雹垧B老事務是公共生活治理的重要內容，“政府的主導作用體現在要承擔道德、行政、經濟、法律等方面的責任。”④

1.道德責任。“在責任政府的責任體系中，道德責任是核心?！雹菰谖覈臋嗔τ绊懼鐣畹母鱾€領域，這種特殊性使得政府的道德責任關系到政府職能的發揮和全社會道德水平的提升。政府既要成為社會道德的表率和楷模，又要在全社會加強孝道教育和輿論引導，為孝文化營造社會道德氛圍，為多元主體養老提供內驅力和輿論支持；要主導建立符合時代要求的新型孝道文化，打破傳統孝文化中存在的代際不平等的缺陷，強調家庭養老中老人與其他家庭成員相互扶持的互益性；要根據家庭養老功能日益弱化的現實，強調政府、市場和社會養老的義務性和自律性。

2.行政責任。政府是公共權力的委托代理—執行機構，是公共權力的掌握者和行使者，是對社會進行控制的主導力量。正確行使行政權力，切實履行行政責任，對公眾負責，是政府的本質所在。政府主導養老的行政責任，首先要健全養老組織機構體系，明確機構職能定位，強化協調管理。要重新定位中國老齡協會職責，賦予其行政執法主體資格；明確民政、人力資源與社會保障、醫療衛生，以及老齡委等相關部門職能定位，加強協調合作。其次要培育成熟的市場和社會，鼓勵、扶持市場和社會成為養老的生力軍，發揮市場養老的補充作用和社會養老的協同作用，推動養老主體多元化發展。第三要主導養老服務建設，完善養老設施，重視人員培訓，明確服務標準，強化監督管理，健全運行機制。

3.經濟責任。英國憲政思想家柯克對政府的主導作用作了說明：國家是一群自由的人為了享受權利和共同的利益而在理性的引導下聯合的團體，政府的責任就在于在正義的機制下實現資源和利益共享分配。⑥我國是以公有制為主體的社會主義國家，政府掌握著大量的公共資源，可以運用經濟手段對社會資源和利益進行公平配置，體現其社會公眾性和正義性，從而使老年人可以實現基本的“老有所依，老有所養”。因此，政府應健全公共財政投入制度，加大財政轉移支付力度，為養老提供基本的財政保障。要對市場和社會組織的各類養老機構和人員實行稅收優惠，在土地供給、信貸支持、建設運營補貼、人員培訓、風險分擔等方面提供更多有效支持，激勵市場與社會進入養老領域。要通過優惠購房和養老補貼等方式鼓勵家庭成員與老人共同居住，或就近居住和就業，以更好地照顧老年人。

4.法律責任。完善政策法規制度，從戰略高度對養老進行頂層設計，是政府責任的內在要求，也是政府履責的保障?！皣H競爭的核心是制度的競爭。從中國的長遠來看，應該學習的是制度改造。對于這一課題，更需要學習的是政府?！雹哒鳛橹贫鹊闹饕才耪撸谕菩卸嘣卫?，制定多元主體養老政策法規以及為其實現創造良好的制度環境方面承擔著重要責任。一要完善養老立法。我國目前僅有《老年人權益保障法》提出了要推動養老主體多元發展，并提出了物質供養、生活照料、精神慰藉等多方面的養老內容。我們應將多元主體在物質供養、生活照料和精神慰藉等方面的養老責任寫進憲法，對企業和社會組織的社會責任進行立法，以強化公民的養老權利和多元主體養老的義務，并以此推動各級法規的完善。二要落實養老法規。要健全與《老年人權益保障法》等法規配套的行政規章和政策體系，應當對養老主體以及養老設施、內容、方式、標準等作出明確的政策規定，并嚴格按照行政規章加強行政執法檢查工作，強化對養老的監督管理，使養老法規得到切實的執行與落實。三要適時調整計劃生育政策。我國計劃生育政策已實施30多年，在人口結構已發生重大變化的今天，應進行適當調整，以提高少兒在總人口中的比重，從而優化人口結構，降低老齡化率。

二、市場承擔補充養老的責任

現代社會治理改革的重要內容是合理分權，政府、市場和社會等要實現有序的管理和集體行動。政府以強制力為后盾，是只“看得見的手”；市場則是通過內部的供求、價格、競爭和風險等機制對資源配置產生影響，是只“看不見的手”，二者都是社會治理的重要主體。由于我國政府權力過大，市場機制不健全，市場發育不充分，市場養老在目前還只能發揮重要的補充作用。同時，由于政府自身能力有限，履行社會責任效率不高等原因，也必須發揮市場養老的補充作用。企業是市場的主體，“企業履行社會責任是企業價值、個人價值與社會價值的辯證統一，是實現人的全面自由發展和人生幸福最大化這一終極訴求的現實選擇”⑧，“企業應對每一個利益相關者承擔相應的責任，具體而言，又可以分解為企業的經濟責任、法律責任、倫理責任和慈善責任(Carroll,1979)等 ?！雹?/p>

2.慈善責任。慈善責任體現了企業的人文精神和價值取向。企業不能把經濟利益作為唯一目標，除了賺取最大利潤外，還應以維護和提升養老等社會公益為目標?！?014年度中國慈善捐助報告》顯示，2013年我國慈善捐贈總量達1100億元，占全年GDP的0.16%。而同年美國的捐款達3000億美元，占GDP的2.2%。我國慈善事業與西方相比有著很大的距離，西方企業家都是慈善家。因此，我國企業要增強慈善意識，積極參與、組織慈善捐助活動，通過資金捐助、物質捐贈、建設養老院、志愿者活動等方式幫助處于困境的老年人。

3.經濟責任。企業公民理論認為，企業如同社會的公民，社會為其生存發展提供了資源并賦予其一定的公民權利，企業就要像公民一樣承擔相應的社會責任。其中經濟責任是根本，是企業履行社會責任的基石。企業既要依法為員工繳納基本養老保險、企業年金、醫療保險等各類險金，為員工未來養老提供經濟保障；又要為老年人等社會需要關心的特殊群體提供必要的經濟救助；還要利用交易成本低、辦事效率高等優勢，大力發展老齡服務事業和產業。通過公建民營、民建民辦等多種方式參與養老，滿足社會養老需求，并以此作為新的經濟增長點，推動社會經濟的發展。

三、社會承擔協同養老的責任

1. 道德責任。美國學者萊斯特·M·薩拉蒙認為，公益性是社會組織的重要特性。推崇群體價值和公共利益的社群主義學者也認為, 公共的善是一種終極的善，是一種至善, 這種善有物化和非物化兩種基本形式，分別體現為公共利益和道德。由此可見，社會組織首先就是一種道德組織，追求公共利益、保護老年人等弱勢群體權益是其應有的基本責任，體現了其“至善”的道德價值取向。當前，我國養老問題日趨嚴峻，社會組織要樹立公益意識，強化自身養老的社會責任；要建立道德責任監督機制，在養老事務中信息透明，運作規范，誠實守信，廉潔自律，從而增強公信力，重拾公眾信任；要在全社會進行養老道德宣傳教育，優化道德輿論環境，重建社會尊老敬老的道德價值。

2．管理責任。黨的十八大報告提出，要形成社會組織發展和社會組織管理的新格局。社會組織的發展促進了政府與社會的適度分離, 推動了公民社會的發育與成熟,增強了公民個體的主體地位, 促進了自身力量的進一步成長，使其成為既是整合、協同政府、市場與家庭等多元主體養老的重要力量，又是促使、監督多元主體養老的制衡力量。一方面，社會組織是自主性的公益組織，必須建立有效的自我管理機制，包括健全財務報告制度、績效評估制度和第三方評估機制，促使自身積極、規范地參與養老事業。另一方面，社會組織作為政府和市場之外的社會治理的重要主體，要敦促政府、市場和家庭履行養老責任，并對其履責情況進行協調與監督，提高多元主體養老效率；同時還要整合各類養老資源，在養老資格認證、標準制定、人員培訓、績效評估、信息提供等方面積極履行社會管理職責。

4. 法律責任。社會組織在我國興起較晚，且由于“大政府小社會”的治理格局在短期內難以發生根本改變，關于社會組織尚未有完善的法律規制。不過，作為由國家法律所確認的治理主體, 就應當具有與其相對應的法律權力與責任。就養老責任而言，一要遵守《老年人權益保障法》等相關政策法規，協同政府、企業和家庭開展養老服務，并對各養老主體進行法律監督。二要推動、協助政府健全養老政策法規，保證這些政策法規的準確性與可行性，體現社會公平公正。三要推動制定專門的《社會組織法》和《公益慈善法》等法律，完善《紅十字會法》、《工會法》等社會組織法律法規，促進社會組織依照規章自主治理社會事務，為社會組織從事養老等公益事業保駕護航。

四、家庭承擔基礎養老的責任

1．經濟供養。當前我國老年人口基數大，國家“未富先老”，國家財政支出中用于養老保障的支出遠低于西方國家，甚至不及一些中等收入國家的支出，養老金存在著較大的財政缺口，家庭承擔經濟供養為現實所需?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā访鞔_規定：對失去勞動能力和沒有經濟來源的老年人，要提供物質支持滿足其生活需求。要使患病的老年人及時得到治療和護理；對經濟困難的老年人，應當提供醫療費用。要妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋；自有的住房，贍養人有維修的義務。贍養人有義務耕種或者委托他人耕種老年人承包的田地，照管或者委托他人照管老年人的林木和牲畜等，收益歸老年人所有。

2. 生活照料。對老年人的生活照料有正式照顧系統與非正式照顧系統，前者主要由政府和社會組織構成，后者則主要由家庭、朋友和鄰里組成。非正式照顧系統是解決老年人生活照料的一種自然機制，是數千年來我國老年人生活照料的主要依靠，其中家庭又扮演著最為重要的角色，是非正式照顧系統的主體。家庭的責任主要有：對生活不能自理的老年人，家庭成員應當承擔照料責任，不能親自照料的，應當按照老年人的意愿委托他人或者養老機構等照料；享受社會組織或其他組織照料的老年人，家庭成員要積極協助照料。

注釋：

① 徐猛：《社會治理現代化的科學內涵、價值取向及實現路徑》，《學術探索》2014年第5期，第13頁。

② 張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學學報》2014年第2期，第3頁。

③④周湘蓮：《論農村空巢老年人精神養老的政府責任》，《湖南師范大學社會科學學報》2014年第4期，第59、56頁。

⑤ 王友良：《論我國樓市的政府倫理責任》，《湖南社會科學》2013年第3期，第51頁。

⑥ 于翠平：《公平正義:社會主義和諧社會的價值向度》，《黑龍江社會科學》2011年第5期，第45頁。

⑦ 汝信：《中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2000年版，第279頁。

⑧ 吳月：《低碳經濟背景下企業社會責任問題探析》，《湖南師范大學社會科學學報》2014年第4期，第68頁。

⑨ 桑瑜：《論政府與企業的社會責任邊界》，《湖南師范大學社會科學學報》2014年第4期，第61頁。

⑩ 陳永正、賈星客、李極光：《企業社會責任的本質、形成條件及表現形式》，《云南師范大學學報》2005 年第 5 期，第37頁。

On Construction of Primary Responsibility System of Multiple Pensions in China

ZHOU Xiang-Lian

(Central South University, Changsha Hunan 410083, China)

With the rapid development of aging and the appearance of fewer children, old aging and empty-nested phenomenon, the function of China’s traditional home-based pension is gradually weakened and the pension problem is becoming more serious. We should take the social governance concept proposed in the third plenary session of the 18th Central Committee of the CPC as the guide, build a primary responsibility system of multiple pensions, play the role of government lead the pension, the market supplement the pension, social collaborate the pension and the family-based pension, and make a coordinative cooperation and function complementary of the government, the market, the society and family in pension. And the cooperation of multiple pensions should be promoted to meet actively the century challenge of the rapid development of aging problem.

main body of multiple pensions; responsibility system; construction

2016-04-10

中南大學教師研究基金項目 “社會治理背景下我國養老主體的多元化及其責任研究”(2014JSJJ042)研究成果。

周湘蓮(1967—)，女，湖南長沙人，博士，教授，從事行政管理和思想政治教育研究。

C913.6

A

1673-0313(2016)04-0057-05