電子政務組織結構應用建模淺析

陳乾熙

（貴州省通信產業服務有限公司，貴州 貴陽 550002）

電子政務組織結構應用建模淺析

陳乾熙

（貴州省通信產業服務有限公司，貴州 貴陽 550002）

本文介紹了電子政務的基本概念，分別闡述了全球電子政務發展特點、我國電子政務建設的基本問題，探討了電子政務組織建模思路，分析研究了組織結構的應用建模。

電子政務；政府組織結構；組織建模

一、引言

20世紀90年代以來，伴隨著信息技術、特別是網絡技術的飛速發展，信息化成為各國普遍關注的一個焦點。在國家信息化體系建設中，政府信息化又成為整個信息化中的關鍵。建立電子網絡政府，推動電子政務的發展，是一種世界性潮流，也是電子信息技術應用到政府管理的必然趨勢。據統計，目前全球已經開通了15萬個政府網站。與此同時，無論是從范圍還是從質量來看，政府網站所提供的服務都得到了極大的豐富與提高，從個人身份證的申請到公民一生當中與政府有關的所有事務，從簡單的信息發布到政府的實時在線事務處理，各國政府現有的行政管理方式正在發生根本的改變。

二、政府和電子政務

政府Government：按照現代行政學理論，政府的最基本職能是對社會、公眾行使公共行政管理。

政務Government affair：是指各級政府的業務、事務、會務等具體的政府工作，通過這些具體政務，政府得以履行其對社會、公眾所承擔的各項公共行政管理和服務職能。

電子政務e-Government affair：是政府在國民經濟和社會信息化的背景下，以提高政府辦公效率、改善決策和投資環境為目標，通過信息系統應用進行組織結構和工作流程的優化與重組，實現各級政府的具體業務、事務、會務需求電子化，超越時間、空間和部門分離的限制，全方位地向社會提供優質、規范、透明和符合國際水準的管理與服務。

三、全球電子政務發展特點

第一，總的來看，全球電子政務的發展很不平衡，國與國之間的差距非常明顯，國際“數字鴻溝”正在日益擴大。聯合國公共經濟與公共管理局與美國公共管理學會，對聯合國190個成員國的電子政務建設情況進行了調查研究與分析比較，將各國電子政務的網站建設劃分為起步階段、提高階段、交互階段、在線事務處理階段以及無縫鏈接五個階段。

處于起步階段的國家，主要是那些經濟比較落后的發展中國家，這些國家占樣本國家的一半以上；而處于在線處理階段高度發展國家則主要是那些經濟發達國家。因此，南北差距在電子政務領域又得到了進一步的體現。值得注意的是，我國亦處于“電子政務指數”在1.6以下的低度發展國家，這表明我國的電子政務建設仍然任重道遠。

第二，從電子政務高度發展的特定國家來看，不同級別的政府機構在開展電子政務方面也存在著差異，即“級別鴻溝”：政府級別越高，所開展的電子政務也就越成熟；政府級別越低，所開展的電子政務也就越不成熟。

第三，為社會提供良好的服務成為各國電子政務發展的基本點。為企業和公民提供每天24小時、每周7天、每年365天的服務成為各國政府開展電子政務的目標。例如，美國政府提出了“以公民為中心、面向結果、基于市場”的三大指導原則；英國政府在各種政策文件中都將“建立‘以公眾為中心’的政府”作為電子政務建設的指導思想，通過發展電子政務而使英國成為世界開展電子商務的最佳場所。

第四，國際電子政務發展的一個最新趨勢就是，政府門戶網站開始作為提供政府服務的唯一的電子政務網站。電子政務的發展正在走出相互獨立、單獨發展的路子，一些國家開始在一個統一的政府網站下，將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下，根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。這方面比較典型的例子有“美國第一政府”網站和“英國在線”網站。

四、我國電子政務建設的基本問題

1、主觀方面

主要有四個問題：

一是，政府公務員的觀念有待提高。因為電子政務的發展，必然對傳統行政權力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加規范等，這勢必對公共權力的行使和運用起到一定的限制和監督作用。正是這一點，也容易引起少數公務員的抵觸情緒。從這個意義上說，更新觀念，主動接受電子政務這一新的管理手段，將是對公務員的權力觀、利益觀的一個嚴峻的考驗。

二是，傳統政府運作機制的障礙。我們知道，目前我國的政府管理運作體制及機制，多數都是在計劃經濟體制下形成和確立起來的。隨著市場經濟的發展，這方面的問題雖然有了很大改變，但一些深層次的問題并沒有解決，如機構設置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，審批過多、過濫，辦事沒有嚴格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有這些問題都會成為推動政府信息化的重要障礙，換句話說，只有這些問題得到有效解決，電子政務的推進才真正具有意義。

三是，缺乏整體規劃和統一標準。推動政府信息化和電子政務，關鍵要搞好整體規劃，制定統一的技術標準，這是國外發展電子政務普遍的一條經驗。我國雖然在這方面作出過一些具體規定，但至今還沒有制定出政府信息化的中長期總體規劃，特別是有關統一的技術標準方面，幾乎還處于各自為戰的狀態。有的專家甚至認為，如果繼續讓這種各搞一套的局面發展下去，將來政府間、部門間的互聯互通勢必難以實現，以至于給國家造成巨大的浪費。與此相聯系，由于我國的地區分割、部門分割現象嚴重，還導致了大量的重復建設，如基礎網絡等，如何在統一的規劃和標準下，整合現有資源，防止重復建設和各自為戰，成為政府信息化和電子政務發展中的關鍵所在。

四是，公務人員的信息知識和運用信息工具的水平較低，難以適應電子政務發展的要求。近年來我國在加強公務員的知識培訓、提高公務員的管理能力和水平方面進行了一系列卓有成效的工作，包括公務員的計算機知識等方面都有了顯著提高。但從整體上看，仍然不能適應政府信息化發展的需要。據國家行政學院對司局長培訓班的一項調查，大體有20%的公務員對計算機操作幾乎處于空白的狀態，這說明在推進政府信息化的過程中，提高公務員的整體素質、特別是計算機應用方面的能力，將是一項艱巨的任務。

2、客觀方面

主要是三個問題：

一是，政府管理本身的復雜性，決定電子政務結構的復雜性。因為未來的電子政務，要實現的是“一站式”的辦理和不受時間空間限制的“在線服務”，這就需要實現政府各部門之間進行交互式辦公和處理大量為公眾服務的事項；而每一個部門的管理業務本身又是一個相對獨立的系統，業務差別很大，要使這些不同業務部門的政府機構之間實現互通互聯，做到“一線式服務”，是一個非常復雜的問題。在實施中，只有高度重視統一規劃、統一標準，才能穩步推進，取得良好的效果。要做到這一點并不容易。這就意味著，我國電子政務的推進，必須建立在分步實施，有選擇地重點突破的基礎之上，否則，就有可能走許多彎路。

二是，我國社會整體的信息化水平較低，包括電子商務發展也較緩慢，也在一定程度上會制約電子政務的發展。從國家的角度來看，政府信息化的推進，必須建立在社會信息化的基礎之上。因為政府信息化很難孤立地進行，離開企業、社會乃至個人信息化，政府信息化就將失去基礎。從目前我國的實際情況看，不僅整個社會的信息化水平較低，即使企業，電子商務發展的水平也比較低，這在一定程度上必然對我國的電子政務發展產生某些制約因素。

三是，信息安全成為當前政府信息化中的關鍵問題。與電子商務相比，電子政務對信息的安全有著更高的要求。特別是美國9·11事件后，這個問題顯得更加突出。目前的實際狀況是，我國在信息技術方面的整體研發能力還有待提高，而政府的信息安全技術又必須由我們自主開發，這在一定程度上也對我國的電于政務的發展，提出了嚴峻挑戰。

五、電子政務組織建模思路

電子政務希望展現的一種比較理想的公共服務結果是，公眾一次性地將辦理業務所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業務處理入口，政府內部業務處理可以并行式辦公，提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務，很多部門簡單地集合辦公，而是后臺系統的協調統一工作。

電子政務涉及到社會組織結構的方方面面，如政府、社會團體、學校、企業、公眾等，而政府的組織結構是電子政務規劃、設計、建設、運行和維護等各階段工作必須重視的基礎性因素之一。

1、基本組織結構

電子政務的基本組織結構就是電子政務三類行為主體的組織形式，即政府、組織和公民的互動結構（見圖一）。

圖一　電子政務基本組織結構

從政府的視角觀察，就是政府間的支持，政府與企業、事業單位及社會團體之間的活動，政府與公民的互動等。政府、組織與公民又有各自的組成結構，于是便會構成比較復雜的電子政務的社會基礎組織結構，而政府的組織結構，尤其是政府的內部組織結構，是政府電子政務工程中的重要因素。

2、核心建模原則

政府內部組織結構建模是電子政務工程中，是傳統政務過渡到電子政務過程中的十分重要分析應用工具之一，其目的是抽象出一個政府組織信息化模型，為實施電子政務系統實施提供分析研究和溝通交流的工具與實際支持。

政府內部組織結構的建模的基本思想是，不僅僅要符合當前政府的部門組織結構，更重要的要適應政府機構管理改革的要求。

為提高政府的協調工作的能力，就需要使政府的組織結構改變金字塔式的結構形式，向扁平化發展，更加貼近社會，貼近公眾，并利用先進的網絡技術和信息技術，向網絡化的組織發展，提高跨部門、跨地域的協調工作能力，處理綜合事務的能力，真正實現對外“一個窗口”，“一站式”為民服務、解決問題。這要求組織結構建模要充分考慮組織結構間的層次聯系、參與聯系和業務聯系，并拓寬組織對外的接口。

為貫徹依法行政和加強監管，政府的組織機構就必須做到權責分明，執行有約束、事后有監督。這要求在組織結構的建模過程中，需要在組織建模的時候，對業務過程模型、資源模型和信息模型統一考慮，以實現組織與個人職責清楚，權力明確，并在執行過程中形成約束，在事后產生記錄，有利于監督。

為提高政府組織的應變能力，組織建模需要適應組織結構的動態變化，以支持政府機構調整的需要。

綜合政府組織的上述要求，政府內部組織結構建模需要堅持如下幾個原則（見圖二）。

（1）嚴謹性：組織結構清晰，歸屬明確，人員職責清晰，權限明確；（2）協調性：組織間職能互補，資源共享，行動協調；（3）穩定性：迅速適應組織中要素的變動，保持組織的健壯性；（4）敏捷性：組織能夠適應環境的變化做出組織調整，向更高層次前進。

圖二　政府組織建模原則

六、組織結構的應用建模

建立政府內部組織模型，其目的是建立符合政府組織現實情況，又能反映組織未來的模型，為分析、研究和溝通抽象出一個政府模型，為實施電子政務系統提供參考和實際支持，并為以后的政府組織改革和政務信息化的進一步工作打下基礎。

1、組織的要素、成員及政府組織結構圖

政府組織結構圖用以描述政府的基本組織結構，界定組織成員的層次關系和歸屬關系，基本組織結構是簡化的、靜態的，可以借助一些輔助結構圖來注解。政府的組織結構一般來說，比較規范，我們可以選定其中一級政府機構，建立該級政府內部組織結構圖（見圖三）。

圖三　政府內部組織結構圖

“個體、部門”稱為組織的成員，部門可以是基本單元，也可以是組織單元。組織成員的上級在有些時候不是唯一的，因為我國的政府機構在行政區劃之中還有行業管理關系，比如科學技術委員會既與本級政府有行政組織關系，又與上一級科學技術委員會也有行政組織關系，這樣在建立組織結構模型時要進行補充。

2、組織成員的職責權限與角色

職責是成員在一定權限范圍內必須執行的工作。

權限是組織賦予成員在一定范圍內的決策權力。

角色是具有一定行為的能力，承擔一定職責，有一定權限的抽象的虛擬單元。

它們的關系如下圖所示（見圖四）。

圖四　成員、角色與權限/職責對應關系

單個成員可以對應一個一個角色，也可以對應兩個或兩個以上的角色，這對應在實際的政府組織結構中，一人兼任幾個職位或幾個人都可以處理同一種事務的情況。但是，角色與職責/權限是一一對應的。

3、界定政府組織的邊界

任何一個組織政府都不是孤立的，而是與外部不斷發生著各種各樣的聯系，而我們在建立組織模型時又需要明確組織邊界。這時候要根據實際情況和問題的出發點來確定政府組織的邊界，以明確問題對象和工作范圍。政府組織邊界的考慮一般是根據政府組織的行政層次來做指導，比如中央部委，省級機構，市（地區）等；也可以根據業務管理來界定，如工商、公安、財政等。

4、組織模型與其它模型的關系

組織模型主要通過角色與功能模型、過程模型和資源模型進行溝通，實現組織的信息化運行，應該盡可能避免組織的成員直接與其它模型發生關聯，以減少組織調整對業務過程的影響。組織模型與其它模型見的關系如下（見圖五）。

圖五　組織模型與其它模型之間的關系

［1］ Booch， Grady. Object-Oriented Analysis and Design with Application. 人民郵電出版社.Page 551-690. 2008.

［2］ 徐建平.組織行為學.中國人民大學出版社.第2版.頁110-260. 2014.

［3］ Kurt Bittner， Lan Spence. 用例建模. 清華大學出版社.頁15-113.2003.

（責任編輯：梁蒙蒙）