全面營改增對國地稅合作的影響探析

◆鄭衛東 ◆趙 雷

全面營改增對國地稅合作的影響探析

◆鄭衛東 ◆趙 雷

內容提要：2016年5月1日起，營改增在全國范圍內全面推開，作為地方稅收主體稅種的營業稅正式退出了歷史舞臺。營業稅的退出，除了對地方稅收收入造成直接影響外，更對地方稅收征管和納稅服務提出了嚴峻挑戰。文章從工作實踐的角度出發，分析了全面營改增后國地稅部門在征管和服務方面出現的問題，認為國地稅合作將成為提升稅收征管和納稅服務水平的必由之路，并對下一步國地稅合作提出了建議。

營改增；國地稅合作；國地稅合作規范；征管體制改革

營改增是財稅體制改革的重頭戲和結構性減稅的主要措施，不僅影響了國地稅征管范圍的調整，同時也對國地稅征管模式和納稅服務提出了新的要求。為適應全面營改增和財稅體制改革的不斷深入，國地稅合作顯得愈發必要和重要。

一、營改增所帶來的合作

按照國家“三步走”（見表1）規劃，營改增從2012年起在部分行業、部分地區先行試點，然后逐步實現部分行業全國范圍試點，直到2016年5月1日實現全行業全國范圍營改增，營業稅退出歷史舞臺。

表1 營改增“三步走”規劃

伴隨營改增的推進，國地稅是否合并又成為熱議的話題，主要分為了“合并派”和“分設派”。“合并派”中，劉靜怡等學者從稅收成本和稅收征管的角度分析，得出國地稅系統理應合并。①劉靜怡，陳泰旭：《國地稅合并研究》，《特區經濟》，2013年第1期。施正文認為國地稅合并實際上應該是營改增的副產品，有助于消除部門利益糾葛，優化和完善財稅體制。①吳麗華：《“營改增”新題：地稅何處去？》，《華夏時報》，2012年4月28日。劉恒認為，為便利納稅人，消除機構、職能重疊，國地稅應該合并。②《“國地稅合并”無確切時間表 劉桓：非一朝一夕之功》，（2013-2-22）.http://finance.cnr.cn/jjpl/201302/ t20130222_512010347.shtml九三學社中央曾提交了《關于切實解決現行稅收制度中有關問題的建議》的提案，③該提案是2013年全國“兩會”召開期間，九三學社中央向全國政協十二屆一次會議提交的。認為分稅制不一定非要分機構，中國現在的稅收計算機征管系統，完全可以做到“一套稅務機構征收，分級（稅）入庫”。“分設派”中，許善達認為國地稅分置的制度將長期維持，“合久必分，分久必合的概念不適合國地稅問題”。④鄭 夢：《國地稅合并傳言》，《財經》，2013年第3期。劉劍文認為，國地稅分設是由當前中央和地方之間的央地關系所決定的。⑤楊仕省：《國地稅合作不是合并 可聯合辦公但分灶吃飯》，《華夏時報》，2015年12月12日。也有學者從國際經驗出發，認為實行分稅制財政體制的國家，絕大多數都設立國稅、地稅兩套稅務機構，尤其是在大國模型中，無一例外地都分設國稅、地稅機構。⑥任壽根：《國地稅合并傳言該休矣》，《深圳商報》，2013年2月25日。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出 “完善國稅、地稅征管體制”，可以說這是對營改增推進過程中，國地稅是否合并這一社會關切問題的回應。2015年10月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》）提出，要發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合，著力解決現行征管體制中存在的突出和深層次問題，不斷推進稅收征管體制和征管能力現代化。可以說，《改革方案》明確提出改革是在堅持國、地稅機構分設基礎上，對現行征管體制的完善。這也就意味著將維持現有國、地稅兩套稅務機構不變，合作而非合并，正如國家稅務總局局長王軍所說：“分稅制財政管理體制是國稅、地稅機構分設的基礎，分稅制基礎沒有改變，機構分設也宜繼續堅持。”

二、營改增以來國地稅合作情況

國稅、地稅自1994年分立以來，經過20多年的發展，已形成兩套相對獨立的征收管理體系，雙方的機構設置、崗責體系和人員配備不盡相同。隨著“營改增”的逐步推進，國地稅合作的重要性日益突顯，2014年10月，在國家稅務總局制發的《關于進一步加強對地稅工作指導和服務的若干意見》（稅總發〔2014〕126號）中，明確提出要大力推進國地稅合作，完善國稅、地稅征管體制。2015年國家稅務總局下發的《全國稅收工作要點》中，提出要通過推進國地稅合作，優化納稅服務，強化稅收征管。2015年6月10日，《國家稅務總局關于印發〈國家稅務局 地方稅務局合作工作規范（1.0版）〉的通知》（稅總發〔2015〕82號）規定，自2015年7月1日起，在全國稅務系統試行國地稅合作規范（1.0版）。2015年12月30日，《國家稅務總局關于印發〈國家稅務局 地方稅務局合作工作規范（2.0版）〉的通知》（稅總發〔2015〕159號）下發，提出自2016年1月1日起正式施行國地稅合作規范（2.0版）。國地稅合作作為深化國地稅征管體制改革的“先手棋”，在短短半年時間內合作規范由試行到正式施行，由1.0版升級到2.0版，從這可看出為適應財稅體制改革的要求，國地稅合作的步伐明顯在加快，合作內容在增加，層次在提高（見表2），尤其是《改革方案》的出臺，在明確了國地稅合作而非合并，對國地稅征管范圍做出調整的情況下，國地稅深度合作已然是箭在弦上。

表2 國地稅合作規范1.0版和2.0版的對比

資料來源：根據國家稅務總局相關文件整理。

截至2015年12月，全國各地國稅、地稅機關設立國地稅聯合辦稅服務廳約5000多個，聯合開展納稅人培訓4000余次，計18萬余人。各地國稅局、地稅局在聯合開展納稅信用評價的基礎上，深化納稅信用評價結果應用，聯手金融部門開展“稅銀互動”。初步統計，全國商業銀行依據國地稅聯合提供的納稅信用記錄，共對5.23萬戶守信小微企業發放貸款767億元。聯合入戶執法，避免重復檢查，全國已有21個地區對6622戶納稅人開展了聯合稅務稽查，共查補稅款26.28億元。在實施聯合稅務稽查的同時，全國15個地區聯合發布了統一稅務行政處罰裁量權實施辦法，利用稅務專網傳遞涉稅信息；而在北京和寧夏等國稅局、地稅局，納稅人只要登錄一個網上申報界面，就可以同時繳納兩家稅收。①以上數據來源于國家稅務總局副局長丘小雄2015年12月1日在全國國地稅合作交流推進會上的講話。

2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出從5月1日起，全面實施營改增。前兩個階段的營改增試點，雖然涵蓋了全國范圍的部分行業，但其所占營業稅比重僅為20%左右。2016年5月1日，全面營改增新增試點行業，涉及納稅人近1000萬戶，是前期營改增試點納稅人總戶數的近1.7倍；年營業稅規模約1.9萬億元，占原營業稅總收入的比例約80%。②《財政部、國家稅務總局就全面推開營改增試點答記者問》，《證券時報》，2016年3月18日。2個月內完成如此規模的改革事項，這是對國地稅合作成效的檢驗。截至2016年4月30日，國稅部門審核確認并辦理稅務登記的試點納稅人1011萬戶；二手房交易代開發票軟件完成調試。全國地稅機關在6543個辦稅服務廳和1883個代征點設置23008個代征窗口，全國國稅機關累計派駐6619人到地稅代征場所，協助做好代征準備工作。③《國地稅合作：為全面推開營改增添動力》，《中國稅務報》，2016年5月23日。可以說圍繞營改增的全面推進，國地稅合作越來越緊密，合作的成效正在逐漸顯現，但全面營改增也對國地稅合作提出了更高的要求。因此，只有國地稅在更廣范圍、更寬領域、更高層次、更深程度上的合作，才能助推雙方快速補齊短板，確保財稅體制改革的順利進行。

三、全面營改增后國地稅合作需解決的問題

國地稅合作規范（1.0版）和（2.0版）的出臺，有力地指導和推動了全國各級國稅、地稅機關在全面營改增過程中的配合與合作，打贏了“開好票”第一場戰役和“報好稅”第二場戰役。④按照國家稅務總局局長王軍講話，全面推開營改增試點工作有五大戰役，“開好票”是第一場戰役，“報好稅”是第二場戰役，還有“分析好”、“改進好”、“總結好”等第三場、第四場、第五場戰役。但在全面營改增后，地稅部門失去了“以票控稅”和“外管證”等以往有效的稅收征管手段，相關稅收和附加⑤城市建設維護稅、教育費附加、地方教育費附加和個人所得稅以及外來建筑企業所得稅等。的征管需要國稅部門的密切配合。同樣，國稅部門也需要地稅部門做好增值稅“雙代“工作。①代征二手房交易增值稅，代征自然人個人出租住房、商業用房等不動產增值稅。國地稅深層次的合作甚至業務融合已經大勢所趨，但畢竟是兩個相互獨立的稅收征管系統，在全面營改增后也出現了一些亟須解決的問題。

（一）試點納稅人繳納營業稅欠稅無法開具發票

在全面營改增前，地稅機關已通過稅務檢查等方式確認了納稅人欠繳的營業稅額。2016年5 月1日后，試點納稅人按財預字（2016）1號公告規定，向主管地稅機關申報繳納了欠繳的營業稅額，但按照規定從5月1日起，原地稅營業稅發票停止使用，因此，地稅機關將無法為其代開營業稅發票，雖然省級國稅局、地稅局聯合公告中，明確了納稅人在地稅機關已申報營業稅未開具發票，2016年5月1日以后需要補開發票的，可于2016年12月31日前開具增值稅普通發票。但目前國稅機關還未出臺具體辦法，從而導致納稅人補繳了欠稅而無法取得發票。這個問題雖然僅僅是關于“發票”的問題，但在營改增的過渡時期，更多檢驗的是國地稅之間如何有效銜接，在稅種轉換的過程中通過彼此間的合作為試點納稅人解決實際問題的能力。

（二）基層干部對營改增業務不熟悉

全面營改增的快速推進，政策文件的批量出臺，對國地稅基層稅務干部在政策理解和操作方面提出了更高要求。由于營改增業務涉及國地稅雙方，國稅機關長期從事增值稅管理，缺乏納入試點四個行業的管理經驗；而地稅機關一直負責四個行業營業稅的征收管理，不熟悉增值稅業務，且要負責增值稅“雙代”業務，在短時間內無法消化大量文件精神的情況下，出現了對業務不熟悉的問題。如在實際調研過程中，就發現國稅和地稅人員對營改增同一問題的回答口徑不一致，在問到“營改增后二手房交易該去哪交稅？”，國稅局回答“應該在國稅”，地稅局回答“等通知”。此外，還出現了一些地稅局窗口辦理“雙代”業務耗時較長，排隊人員增多以及國地稅12366納稅服務熱線接通率下降，對營改增相關政策有時回答不準確或錯誤等問題。

（三）“以票控稅”征管手段的失效

雖然按照國地稅合作規范要求，各級國地稅機關建立了聯合辦稅服務廳或共同進駐便民服務中心，開展了聯合辦稅服務，但在實際工作中，還是出現了稅收流失的情況。按《全國征管規范》的規定，納稅人代開增值稅發票需要先繳納《申報單》上的稅款后方可開具發票。但該《申報單》只需申報增值稅，無須在申請代開發票時申報地方稅費，也沒有相關規定要求納稅人必須將地方稅費全部繳清后才能申請代開增值稅發票，導致地稅部門對其他個人在代開發票前無法強制要求其申報地方稅費，代開發票后又很難進行追征，極易陷入兩難的被動局面。在全面營改增后，僅僅通過形式上的國地稅合作或建立聯合辦稅服務廳，并不能從根本上解決地稅失去“以票控稅”征管手段后的征管困境，這需要國地稅更多地通過信息的互通互換或互相代征來解決難題。

（四）國地稅系統信息有待高度聚合

營改增前，由于國稅、地稅征管軟件的獨立性和管理體制的差異性，雙方信息融合度不高。雖然國、地稅均使用“金稅三期”系統（簡稱金三系統），但并未建立起統一的辦稅系統平臺，納稅人辦稅仍需在國稅、地稅兩個系統中辦理。國、地稅雙方在金三系統內部也無法有效互通，重要的如登記信息、核定信息、征稅信息、發票信息、納稅人信息等還不能實時共享。例如，金三系統以外出經營證明作為外來戶報驗登記和建安項目立項的依據，外出經營證明從2016年5月1日起由國稅開具后，此信息無法傳遞到地稅機關，導致對外來戶無法進行報驗登記以及建安項目無法進行立項管理等問題。同時，地稅正常管戶外出經營后，因地稅部門無法掌握外出施工企業的詳細信息，使得企業所得稅征管的難度加大。另外，受限于信息技術和國地稅合作層次低，多數省份國、地稅雙方采集納稅人信息不能夠做到“一家采集、互聯互通、共享共用”。比如：個體戶辦完工商登記后，還要到國稅、地稅分別提供資料。按照稅收現代化的要求，以風險管理為導向的稅收征管如果沒有國地稅信息的高度融合，后續風險管理的數據分析和風險比對將成為無源之水、無本之木， “以稅控稅”就難以實現，削弱了征管合力，合作效能優勢也難以發揮。

四、全面營改增后強化國地稅合作的建議

（一）升級并落實國地稅合作規范

一是盡快出臺國地稅合作規范（3.0版），對全面營改增后國地稅必須合作的職能事項以正式文件的形式予以明確，尤其要解決全面營改增后出現的發票管理問題，并出臺對補繳營業稅欠稅納稅人開具增值稅發票的具體辦法。二要破除國地稅合作“上面熱、下面冷”和“形式多、實質少”的問題，尤其對直接面對納稅人的基層日常征管事項以制度的方式，明確合作辦稅內容、合作方式、合作流程、合作負責部門以及問題解決機制，提高基層工作效率。三要加大國地稅合作指標在稅務系統績效管理中的比重，量化國地稅合作事項指標，促進和推動合作事項真正落地并規范運行。

（二）加快服務深度融合步伐

一是推進合作辦稅便利化。要聯合規范、簡并納稅報表資料，實行納稅人涉稅信息一次采集、按戶存儲、共享共用，避免納稅人兩頭跑，降低納稅人辦稅成本。二是線上建立統一的網上辦稅服務廳，線下大力推進國地稅共建辦稅服務廳、互派工作人員和共駐政務中心的改革，建立“前臺一家受理、后臺分別處理、限時辦結反饋”的服務模式，在國地稅推進“全省通辦”的基礎上，盡快實現國地稅業務“同廳通辦”或“同窗通辦”，使得“進一家門、辦兩家事”成為國地稅合作的新常態。三要加強國稅、地稅人員交流的力度，通過合作與交流，逐步使稅務人員熟練掌握國稅、地稅的納稅業務，獨立辦理國、地稅雙方業務。

（三）提升國地稅征管互助質效

一是開展雙向業務輔導。地稅機關要發揮長期管理“四大行業”的經驗優勢，主動協助國稅機關熟悉試點行業經營規律和核算特點；國稅機關要積極向地稅機關傳授增值稅、車購稅和消費稅知識，提高地稅增值稅代征和征管體制改革后相關稅種的管理水平。二要加強稅款征收方面的合作。按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，互相委托代征有關稅收，解決“營改增”后地稅局征管缺少抓手等問題，堵塞稅收征管漏洞。三要形成國地稅共治格局。整合國地稅基層征管資源，聯合開展戶籍管理、稅種管理、稅額核定、風險應對、稅收檢查等工作。尤其是針對營改增納稅人稅收風險管理，國、地稅要共同組建工作團隊，共享涉稅信息和檔案資料，共同開展風險分析，聯合實施差別化風險應對，不斷提升營改增納稅人的稅法遵從度。

（四）提高信息管稅水平

一要完善社會綜合治稅機制，加快《稅收征管法》的修訂和實施進程，依法規范涉稅信息的提供，落實相關各方法定義務，依托互聯網形成跨部門協同治理格局，確保稅務部門及時、準確地獲取涉稅信息，提升稅務部門治理能力和治理水平。二要建立統一規范的信息交換平臺。充分利用好金稅三期工程，建立國地稅統一規范的信息交換平臺，完善信息共享機制，使國稅、地稅各部門能互相查詢雙方的涉稅信息，并進行涉稅事項的審核、審批及數據的分析、比對，進而聯合開展風險識別分析、經濟稅收分析、稅收宣傳輔，并做到協同監督管理。三要加大聯合納稅信用評價運用的力度，依法建立稅務部門稅收信息對外提供機制，聯合實施納稅信用評價；繼續大力推進稅銀互動，實現聯合信用評價系統與商業銀行授信審批系統的對接；堅決查處、曝光和打擊個別涉稅涉費不法納稅人、繳費人，促進重大稅收違法“黑名單”聯合懲戒制度的落實。

（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280（2016）04-0018-05

鄭衛東，男，四川省地方稅務局副局長；趙 雷，男，四川省地方稅務局辦公室干部。