基于農民視角的房地產市場與政策選擇

路昕 韓駿 張景舒

摘要：城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。通過調查問卷結果顯示，城鎮化的政策效應會給三四線及以下城市帶來發展機遇，但房地產發展空間有限；城鎮化政策在城市住房、工作機會、子女教育等方面會給新市民帶來憂慮。

關鍵詞：農民視角；城鎮化；落戶意愿；城鄉就業；農村土地流轉；城鎮戶籍

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）03-0062-04

城鎮化是我國未來經濟發展的趨勢，多數人認為城鎮化政策會伴隨許多的政策出臺給某些行業帶來機遇，尤其會引起房地產價格的持續上漲。新型城鎮化的關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。究竟“城鎮化過程中”對哪些城鎮（市）的房地產有推動力？又會產生哪些新的需求？原因何在？我們應該采取何種政策措施推進或者應對新型城鎮化？

新近頒布的《城市規模劃分標準調整方案》明確了新型城鎮化的要求：城區人口500萬以上的特大城市，需要嚴控城區人口；100～500萬的大城市，需要合理控制城區人口；城區人口50～100萬的中等城市，需要有序放開城區人口；只有城區人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。從上述方案可以看出，城區人口100萬人以下的城市才有吸引人口的政策，其所在城區的房地產市場才有希望。有輿論認為，未來的一線城市和部分二線城市的房地產最有價值，三四線城市、城鎮有可能成為“鬼城”“空城”。對此，政策應該如何制定？產業應該如何布局？城鎮化如何走？筆者基于城鎮化中的新市民——農民的視角對這些問題進行了探討。

一、相關研究綜述

“城鎮化”是指農村生產要素不斷向城市遷移與聚集的歷史過程；表現為：絕大多數農村人口逐漸進入城鎮生活并與市民融為一體；非農產業不斷向城鎮聚集并成為地方經濟發展的主導產業；農村地域自然景觀、產品和產業結構、生產生活方式、社會組織體系、行政管理制度等隨著城鎮化的發展而變化，社會形態逐步由傳統的鄉村社會向現代化的城市社會轉型；社會居民消費水平不斷提高、整體素質不斷提升，城市文明不斷發展并向農村滲透和傳播。

2012年中國的城鎮化率上升至52.57%，有城鎮戶籍的人口比率為36%左右（約2億人左右），按城鎮化率需達到75%的國際標準，中國城鎮化之路至少還可以延續20年。李迅雷基于農村青壯年人口數量的研究發現“農村化率（已經）很低”（即城鎮化率較高），認為目前中國在農村主要從事農業勞動的人口大約只有1.6億左右，而未來農村可向城鎮轉移的勞動力數量大約只有4 000～6 000萬，并且認為2011年中國的城鎮化率已經達到60%，目前中國或許已經步入城鎮化的后期，到2020年前后，中國的城鎮化進程可能結束了；并認為城鎮化會導致的購房需求未必是有效需求，并且這種需求存在地域差異，有地域的選擇性。另據國土資源部官員透露，按照近八年來住房用地的供應，如果按照容積率1.5來計算，可以建出的住房面積達到84.36億平方米，如果按照人均30平方米的標準來計算，可以滿足2.82億的新增城鎮人口住房的需求；而同期，真正進入城鎮的實際新增人口只有1.67億。按目前的人口政策，預計到2050年中國總人口可能由目前的13.5億減至13億以下（調研了解，目前縣域農村多數家庭是二孩或者更多子女，二孩政策對農村居民的影響不大），按人口計算，屆時中國人將“不缺房”。事實上，中國的空房現象正日趨嚴重。許子枋則認為，未來三四線以下城市（鎮）購房主體應該是進城農民，由于進城農民數量和收入增長速度趕不上造城的速度和房價的上漲速度，預計三四線城市難以消化過去幾年大規模的土地供應，部分城市（鎮）存在房地產過剩風險，并且現實中已經出現了三四線城市（鎮）的房地產過剩和去庫存政策。基于這一預測，筆者認為隨著房價的持續上漲，“城鎮化”過程中農民對居住型房地產的剛需可能會成為“偽剛需”。

二、農民需求意向

為了確切地了解農民的需求和城市化意向，課題組在寒暑假期間進行了務工農民的調研。課題組向全國25個省市的農民工發放調查問卷7 500份，收回6 300份，其中有效問卷5 450份，占比86.5%。調查范圍涉及23個省市主要行業的進城務工人員。提取因子：年齡16～45歲及以上；學歷（受教育程度）為小學、初中、高中、大學及以上；婚姻狀況涉及已婚和未婚；城鎮分為縣城、較大城市（地市級城市）、省會城市和直轄市。

（一）落戶意愿

農民工落戶城市的意愿比較強，但有地域的選擇性（見表1）。統計顯示，愿意在城市落戶的農民工占被調查人總數的55.8%，有18.8%希望在城市生活但暫不落戶，兩者合計比例達到了82%。農民工的落戶意愿有城市的選擇性，落戶較大城市的意愿比較集中（37.45%），其次為縣城及其他城鎮（30.73%），其余為省會城市（16.18%）和直轄市（15.64%）（見圖1）。

（二）影響落戶意愿的因素分析

1. 年齡結構對落戶意愿的影響明顯。一方面，年齡結構與落戶城市的意愿呈負相關，表現為年齡越大，落戶城市的意愿越低（見圖2）。超過一半的“80后”農民工愿意在城市落戶；“90后”農民工落戶城市的意愿超過2/3；45歲以上的第一代農民工落戶城市的意愿不到40%，比“90后”的新生代農民工低28.2個百分點。另一方面，年齡結構也會影響落戶區域的選擇（見圖3）。不同年齡段的人對落戶地域的選擇有差異性。統計顯示，不論哪個年齡段，較大城市（地級城市）都是首選，認為那里的落戶條件和生活成本都低于直轄市和省會城市，生活條件和生活秩序相對又好于縣城及其他城鎮。其次是縣城及其他城鎮，并且選擇數量與年齡成正相關，反映了大部分農民工對于在城市落戶的困難程度有著理性的思考和清醒的認識。但年輕人還是愿意到省會城市和直轄市去落戶，認為那里更為優越的生活環境、更多的機會對他們有著更強的吸引力。

2.學歷對落戶意愿的選擇有影響。統計顯示，學歷層次與落戶的意愿呈正相關（見圖4），學歷越高到城市落戶的意愿越強烈，但在大學及以上學歷的被調查者中出現了一個向下的走勢，在“愿意在城市生活但暫不落戶”這個選項上比例明顯高于其他學歷者，反映出大學及以上學歷的被調查者自我意識較強、追求自由的意向。他們認為如果當前務工的城市生活符合自己的愿望，就留在這個城市繼續發展，不符合則繼續流動尋找。由于擔心流動時受到戶籍和與戶籍有關的其他因素的羈絆，所以選擇了暫不落戶。

3. 婚姻狀況對落戶意愿有一定影響。未婚者較已婚者落戶城市的意愿強，數據統計高出17.2個百分點（見表2）。但從“愿在城市生活但暫不愿落戶”的情況來看，已婚者則要多于未婚者。已婚者配偶的戶籍對落戶意愿的影響較大（見表3）。凡配偶為務工地戶籍的被調查者落戶意愿比較高（城市戶籍62.3%，農村戶籍57.1%）；配偶為非務工地戶籍落戶的意愿稍弱（城市戶籍51.1%，農村戶籍44.9%）；配偶為城市戶籍的落戶意愿強，配偶為農村戶籍的落戶意愿弱。但“愿在城市生活但暫不落戶”的情況正好相反，外地戶籍多于本地戶籍。統計顯示，子女教育、老人撫養、就業的穩定性等因素對是否在某一方所在的城市落戶有很大影響。

三、結論與啟示

（一）結論

1. 城鎮化的政策效應會給三四線及以下城市帶來發展機遇，但是房地產發展空間有限。城鎮化是大勢所趨，城鎮化會帶來居住、教育等多種需求，由于新市民對城市（鎮）選擇有區域性差異，這種需求給不同的城市（鎮）帶來的發展機遇有差異。從調研情況來看，城鎮化過程中農民的自身認知較為理性，認為三四線及以下城市（鎮）才是自己的最佳選擇；雖然也向往省會城市和直轄市等大型城市，但認為不適宜；這與新出臺的新型城鎮化的政策取向相吻合——城鎮化的重點是城區人口50萬～100萬的中等城市和城區人口50萬以下的小城市才可以全面放開落戶限制。但是由于居民收入、配套服務等方面的因素限制，居民對房地產的有效需求有限、房地產發展空間有限。

2. 新型城鎮化政策給新市民帶來憂慮或者恐慌。新型城鎮化核心是人的城鎮化，面對城鎮化，未來新市民的憂慮涉及到城市（鎮）的選擇、住房、婚育、子女教育、職業發展、社會地位等諸多方面，其中最突出的是城市的住房問題（主要是價格問題）和工作機會，其次是生存技能和生活素養的提升，以及子女的教育問題。

（二）啟示

“十三五”規劃顯示，截至2015年末，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口的城鎮化率分別為56.1%和39.9%；規劃“十三五”末常住人口和戶籍人口的城鎮化率應分別達到60%和45%。按城鎮化率75%的國際標準，還有一定的上升空間，“城鎮化”過程可延續10～15年。要圓滿完成“新型城鎮化”的目標和任務，需要統籌規劃、科學規劃。

1. 樹立科學的城鎮化理念，以發展和開放的思維做好城市發展規劃，滿足城市化過程中新市民（農民）的差異化需求。城鎮化的重點并非僅僅是給農民一個城市戶口、些許的養老金和部分醫保，滿足農民暫時需求的形勢上、表面的城鎮化，真實目的應是解除農民的后顧之憂、緩解農民的心理焦慮、保證他們有可預期的穩定收入，讓他們切實體會到城鎮化帶來的滿足感、實現幸福夢。這樣，新型城鎮化就提出了新的要求和新希望，提出了新的差異化的政策選擇：第一，利用產業結構轉型升級的契機，調整產業的空間布局，吸引農村勞動力就地就近轉移，進而成為當地城市（鎮）居民。在產業布局上，力爭做到既有利于發展生產，又方便居民生活；構建起既能夠促進當地社會經濟發展又具有地方特色的產業體系，吸納農村勞動力就地就近轉移就業，減少農民工向大中城市的集中流動。從調研情況來看，近70%的農民首選所在地附近縣城（鎮），費用低、支出少；但是，由于所在地縣域經濟發展遲緩、對勞動力的吸納能力不足，約50%的農民只好選擇到其他地方打工，由于距離遠需要支出租房、擇校等費用，使得生活成本增加，既增加了進城農民的生活負擔，也加劇了對城鎮化的恐懼和擔憂。第二，對于那些已經在大型城市和直轄市居住且有固定住所和穩定收入的農民工放開戶籍限制，接納他們的子女與所在城市居民子女接受無差異教育。第三，強化中小城鎮尤其是縣城的建設，加強道路交通、教育、衛生、文化等公共服務設施建設，提升中小城鎮的綜合服務能力；也可以率先放開縣域城市的教育資源，無條件接納農村居民子女接受與所在城市居民子女無差異教育，吸引農民到中小城鎮就業、置產、落戶。

2. 制定科學合理的農村土地流轉和農村勞動力轉移機制，消除農民變市民的后顧之憂。第一，由于目前農村土地流轉機制很不完善，私下買賣改變用途、過度使用開發、土地復墾等問題屢屢發生，有相當一部分農民長期依賴土地種糧收入，沒有其他的收入，這部分人唯恐成為“市民”后給自己的生產和生活帶來不便，思想上有抵觸情緒。第二，加快制定出臺農村土地流轉實施細則，穩步推進農村土地流轉確權制度改革，消除農民的后顧之憂。鼓勵進城的農村居民將原承包的土地使用權有償轉讓，既可以作為進城定居或創業的啟動資金，又有利于推進農業規模經營。第三，加強對青年農民的培訓教育，提升居民的綜合素質。結合《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》和各地“十三五”社會經濟發展規劃要求，利用分布在縣域的職教中心和各類職業技術學校開展培訓：一是加強農民教育培訓法制化建設，培訓提升其轉產轉崗就業的技能；二是構建農村居民的終身教育體系，強化農民的綜合素質提升，把農民的法制意識、文化素質、協作精神納入系統教育培訓中。

3. 協調城鄉就業關系，建立城鄉統一的勞動力市場。整合現有的城市資源，將務工農民納入到城市居民的管理體系，形成“進城務工有秩序、流動務工有市場、區域調控有手段、應急事件應對有措施”的服務新體制。第一，樹立依靠市場機制來配置勞動力資源的觀念，為進城的務工農民和城市職工提供自由選擇和平等競爭的機會。第二，加快城鄉就業信息化統一管理，一方面借助互聯網技術規范、協調和監督城鄉勞動力市場信息傳遞，做好農村富裕勞動力的動態統計工作；另一方面建立城鄉一體化的就業、失業和轉移就業登記管理制度，及時掌握農村勞動力的動態變化情況，提供差異化、針對性服務。第三，在現有城市人才中心（市場）增設進城務工農民的人事代理托管中心，為進城務工農民建立人事檔案，為他們合理流動提供服務，形成統一管理、競爭有序的城鄉一體化勞動力市場及服務體系。第四，落實《社區居民委員會組織法》“在城市社區有固定住所滿三年的就可以享有社區居民的權利”的規定，鼓勵進城務工農民參與當地社會事務的管理，提升務工農民對當地社區的認同感、歸屬感，提升進城務工農民的自我教育、自我管理、自我服務和自我約束意識，鼓勵他們積極參與所在社區的治安、管理等方面的主動性和積極性，構建進城務工農民同原社區居民之間的和諧。

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責任編輯、校對：武玲玲

Abstract： To improve the quality of urbanization is to benefit people and rich peasants， for the core of urbanization lies in the people .This paper points out that the policy effect brought about by urbanization will bring opportunities for small cities. But with limited development space for real estate， the new citizens will be concerned about housing， job opportunities and the education of the children.

Key words： peasant perspective， urbanization， intention of settlement， urban and rural employment， rural land circulation， urban household registration