一項規范黨內工作運行機制的重要制度

陳宗良+謝燕紅+康彥新

摘要：1948年9月，在中共中央政治局會議上通過的《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》是我黨關于請示報告制度的一項重要制度，它結合當時背景，突出解決核心問題，樹立中央權威，實現政令統一，踐行了我黨一貫堅持的民主集中制度，時至今日，仍是我黨開展各項工作的有效制度。

關鍵詞：九月會議；請示報告；無政府無紀律狀態；制度規矩建設；民主集中；問題導向；執行力；戰斗力

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）03-0025-03

十八大以來，中共中央高度重視自身建設，尤其是把嚴明黨的紀律與規矩放在了非常重要的位置。西柏坡時期是中國新民主主義革命時期我黨進行規矩建設的關鍵時期，2013年7月，習近平在參觀西柏坡九月會議舊址時指出：這里是立規矩的地方。這對于我們來說有三層含義：第一，這是信號燈，中國共產黨必須重視制度規矩建設；第二，這是對西柏坡時期全黨全軍規矩建設的高度肯定；第三，九月會議本身就是我黨在西柏坡時期立規矩、建制度的重要節點。從九月會議說起，重溫此次會議上通過的、成為我黨重要制度規矩之一的關于請示報告制度的決議具有重要的現實意義。

一、總規——執行鐵律

1948年9月，在中共中央政治局會議上通過的這份《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》可以稱得上關于請示報告制度的綱領性文獻，也由此成為中國共產黨鐵的紀律的光輝典范。這份決議全文將近5 000字，內容對應當時習慣，以十二地支記事，共分為十二大項五十八條、三大部分內容，其中第一部分是“總的內容”，下分為八條具體規定，列舉了黨的總路線與總的政策方針，全國各解放區、國統區及其他工作方面的基本方針和任務，組織系統的建立，重要條例法規的決定等方面的內容，厘定了這些內容方面有關中央與地方的權限。第二至第六大項為第二大部分，從政治方面、軍事方面、經濟方面、文教宣傳方面、黨務方面來具體界定中央與地方權力范疇，并列舉了48條具體條目。第三部分為第七至第十二項，主要規定了各地向中央報告的事項和報告程序以及執行程序。第七至八項強調補充說明了中央權力與地方權力在實際執行過程中有困難或有特殊情形的情況下應該怎么處理。第九至第十一項具體規定了哪些事情應該報告、哪些人應該報告，報告有困難時應該怎么處理，通過電報、電臺還是書面送達等哪些方式進行報告等。第十二項更加具體地指明了“如何寫報告、如何請示”的問題，包括寫法上、內容上、態度上、篇幅上、負責人親自動手上等，可以看作為請示報告具體制度的方法論。

從總體上來看，這篇文獻是通過政治局最后形成決議的形式，向全黨、全軍發出的克服無紀律無政府狀態、要求全黨全軍全面執行請示報告制度的總綱，這個總綱成為我黨加強黨的紀律性、規范組織性的鐵的綱領性文件，更是黨內運行機制的執行鐵律。

二、核心——中央權威

現在在黨內非常流行一個詞叫做“問題導向”。問題導向是馬克思主義世界觀和方法論的重要特征之一，是我們黨傳承下來的優良傳統和寶貴經驗。毛澤東同志指出：“問題就是事物的矛盾，哪里有沒有解決的矛盾，哪里就有問題。”今天我們再次回看和關注請示報告這份決議，必定要了解的就是當時中央政治局為什么在會議上要專門就請示報告制度進行討論和通過決議，這可以稱為當時的問題導向意識和方法。該決議要解決的突出問題就是必須克服黨內軍內存在著的某些嚴重的無紀律無政府狀態，最終要實現的目的就是加強黨的集中統一領導，樹立中央權威。

當時雖然中國人民解放軍已經轉入戰略進攻，許多解放區已經連成一片，許多城市已經解放或即將解放，人民解放軍和人民解放戰爭的正規性程度大為提高。然而，在黨內和軍隊內部的無紀律無政府狀態卻嚴重存在著，這顯然和新形勢下要求大兵團作戰、要求全黨全軍進一步正規化的發展不相適應。當然，這些情況可以理解，無紀律無政府主義主要是由我黨我軍長時期處于游擊戰爭環境、處于被敵人分割圍剿的環境造成的，這種情況的弊端就是形成了各自為政和各行其是的地方主義和游擊主義。為了最有效地解決中共各個組織系統中嚴重存在的地方主義、經驗主義、自治權過大、擅自修改政策、決定事項等無紀律無政府狀態，中央決定建立請示報告制度。從1948年初到1949年3月，中共中央和毛澤東投入了很大的精力進行黨內請示報告制度的建設。一年多的時間內，黨內不斷發出指示，要求建立并嚴格執行請示報告制度，直至中央形成最終完整決議。

在這份《決議》中，多處字眼非常突出地顯示了中央要求權力集中的堅定性。前六大項結尾處都有明確說明，第一條至第五條的決定權“完全屬于中央”，第六條至第八條“決定權仍歸地方，但必須事先請示中央，經中央批準后，才能公布施行。”第七項又再次列段重點強調：“凡決定權完全屬于中央的事項，中央已有決定的，各地必須嚴格遵守并正確執行。凡在執行中遇到困難及特殊情形或有不同意見，均可向中央說明理由，提出意見等候中央批示，但不允許擅自修改。”①還有其他的情況必須向中央“備審”“追認”等。可見，為了適應革命新形勢的發展，中央要求實現集中統一領導，在全國樹立中央權威的堅定性。

三、目的——政令統一

政策制定的是否得當，是一個政黨基本能力的展現，而好的政策能否被執行、能否被正確地執行則直接關系到一個黨能否實現自己的戰略目標。基于這一點，毛澤東對于政策的認識非常深刻，早在1948年《關于情況的通報》一文中，他就指出“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”②在請示報告的決議中一再出現“必須嚴格遵守，正確執行”，完全可以執行必須嚴格遵守，“在客觀許可的范圍內，力求執行”等字眼。

西柏坡時期，中共中央就新形勢制定了包括土地改革、工商業、統一戰線、新區工作等方方面面的具體政策和策略。但是，在具體實行的過程中出現了很多問題，具體表現為：對于黨中央的路線和政策不細心研究，不認真執行，對于帶政策性、原則性的問題，粗率地不細心地擅自處理，以至在某些行動和宣傳中違反黨中央和上級的決定，給革命事業造成了嚴重的損失。就此，以毛澤東為首的中共中央曾經嚴厲地批評這些做法。比如，1948年4月，針對山東兵團對“罪大惡極之敵”宣布寬大政策并粗率地修改了黨中央政策一事給予了嚴厲的批評，稱其為“自由地迫不及待地粗率地冒險地規定及執行明顯地違背中央路線和政策的某些政策。”③在當時，對于沒有完全正確執行黨的政策的批評，比較典型地突出在新聞宣傳方面，如，1948年1月，毛澤東針對新華社晉冀魯豫在電訊批語中竟然只強調依靠貧農、雇農、工人，而不提中農、獨立工商業者、自由職業者及腦力勞動的知識分子、小資產階級等而大為惱火，這樣宣傳嚴重地違背了中央對當時各個階級、各個階層態度的新政策，很容易將自己推到孤立、失去廣大群眾基礎的地步。endprint

中共中央一直在強調“要認真地研究中央政策”，實際上就是要全黨全軍務必保持政令統一，不打折扣。這折射到當今仍有非常強的現實意義，十八大報告中就再次向全黨強調，“要堅決維護中央權威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，保證中央政令暢通，決不允許‘上有政策，下有對策，決不允許有令不行、有禁不止”。④

四、路徑——民主集中

具體實行中，請示報告的實現路徑從本質上來講就是民主與集中的結合。請示報告的決議中雖然沒有明確地提到“民主與集中”的關系，但在通篇文字中涉及到請示與報告的前延后展時，卻處處洋溢著民主與集中的思想。

“集中”作為我黨一個有效、科學的執政理念，與其相輔相成的應該是“民主”。民主集中制作為中國共產黨的一項根本制度，是我黨成功運行的機制之一。所謂“民主集中”，就是我們常常所說的“集中指導下的民主，民主基礎上的集中”，兩者有機結合，缺一不可。關于請示報告制度的決議中，雖然核心是要確立中央權威，實現中央的集中統一領導，但是中央并不是要進行中央集權，而是仍然堅持“民主集中制”的原則和機制。通觀這份決議，從中央與地方權力界定的方式上可以明顯地體現出民主與集中相結合的實現路徑：其一，各級地方仍然擁有很多自主權。第一部分“總的內容”和第二部分政治、軍事、經濟、文教宣傳、黨務各個方面的各項中央與地方權力規定中，都明確有第幾之第幾項內容的“決定權，仍歸地方，但必須事先請示中央，得到中央批準后，各地始得執行。”這表明，中央仍然尊重各地最大的實際，允許各地根據客觀實際進行裁奪和報告。其二，各地擁有建議權。中央進行集中領導，確定大政方針，不可能是拍腦門決定，因此，中央在前兩大部分中一再要求凡是完全屬于中央的權力中，“各地得提出建議”，讓各種意見和方案都集中起來，展現出來，才便于進行比較與鑒別，最終，把最科學、最合理的意見和方案整合起來吸收到決策中，制定出正確的、符合實際的路線、方針等，從而實現黨內的集中。

五、生命——一以貫之

毋庸置疑，請示報告制度的確立在當時的歷史條件下發揮出了巨大的實踐功能。首先，在實施全面戰略大反攻的關鍵時期，有力地抓住整肅全黨全軍紀律性、走向正規化建設這個關鍵環節，有效維護了黨的統一領導，強化了黨中央的權威，民主和集中得到了統一，增強了全黨全軍的執行力和戰斗力。其次，理順了中央和地方的關系，地方根據中央劃定的權限，在具體的政策制定和執行上能夠依據自身實際情況制定有效措施，這有利于發揮各地的積極性。再次，規范了機關內部及上下級之間的行文標準、行文格式，進行有效地文本管理等，這成為我黨制度化建設的一個重要方面。

歷史給我們留下了一筆豐厚的財富，請示報告制度一直延續應用至今天，仍是我們黨開展各項工作的有效制度。2014年1月14日，習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上談到了“領導干部個人事項報告制度”，指出了當今政治生態中，很多領導干部在向組織進行請示報告方面意識淡薄，問題嚴重，尤其是很多領導干部在個人事項上目無組織，違規辦護照持外國綠卡，把家人都送到國外、婚姻狀況隨便等。在此，習近平總書記專門強調了西柏坡時期“九月會議”通過的請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面。實踐證明，在當下，請示報告制度仍然有強烈的現實指導意義，它仍是新時期下加強黨的紀律建設、進行組織建設和領導干部自律的重要方法，它有利于加強中央與地方的聯系，有利于密切聯系群眾，更有利于黨員干部理論水平和執行力的不斷提高。

注釋：

①李明華、王榮麗：《西柏坡檔案》，中國檔案出版社2012年3月第1版，第449頁。

②《關于情況通報》（1948年3月20日），《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年第2版，第1298頁。

③《將全國一切可能和必須統一的權力統一于中央》（1948年4月10日），《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年第1版，第86頁。

④胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，中國共產黨第十八次全國代表大會報告，2012年11月8日。

責任編輯、校對：艾 嵐

Abstract：The resolutions of the instructing-and-reporting system to the Central Committee ， which was approved at the Politburo meeting in September 1948， is an important system of the Party on instructing-and-reporting system. The resolution， which highlighted to resolve the core issue， established a central authority， unified the government decree， and practiced the democratic centralism at that time， is still an effective system of our party to carry out the work in all areas.

Key words：September Meeting， instructing-and-reporting system， state of anarchy and indiscipline， construction of systems and rules， democratic centralism， problem orientation， power of execution， fighting capacityendprint