法治視角下西柏坡時期的法制建設

張杰英

摘要：西柏坡時期我黨及華北人民政府的法制建設已頗具規模，這些涵蓋了國家管理各個領域的法令規章為支援前線戰爭、解放全中國以及肅清解放區社會不良風氣、維護民眾權益方面提供了有效的保障。時至今日，從法治的視角下釋析西柏坡時期的法制建設，對依法治國、實現法治國家仍然具有積極的時代價值。

關鍵詞：西柏坡時期；法制建設；法治精神；依法治國；民眾權益；政權建設；社會管理

中圖分類號：A84；D231 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）03-0028-05

西柏坡——這個閃耀著中國革命精神并永載中國革命史冊的光輝名字，以其獨特的歷史地位和歷史貢獻引起了眾多學者持久而廣泛的關注。近年來，學術界對其研究也從其地位作用、精神內涵、價值體現等領域拓展到該時期的經濟政策、社會政策、基層民主建設、基層政權構建及法制建設等領域，從專業的視角來審視、研究、考證這一時期我黨在政治、經濟、文化、法律等各個領域所取得的成績及其對當下的深遠影響，使得對西柏坡的研究更為具體和深入。本文著眼于該時期的法制建設，在全面把握、分析西柏坡時期我黨及華北人民政府法制建設整體脈絡的基礎上，深入挖掘西柏坡時期法制建設所折射出的法治精神及其對當代法治建設的重要影響，旨在從法治的視角進一步豐富和拓展西柏坡精神。

一、西柏坡時期的法制建設

西柏坡時期是指從1947年5月以劉少奇、朱德為正副書記的中共中央工作委員會自陜北進駐河北省平山縣西柏坡，開展中共中央和毛澤東委托的工作，到1949年3月23日毛澤東率領中共中央機關和人民解放軍總部離開向北平進發前這一段歷史時光①。本文探討的“西柏坡時期”則涵蓋至華北人民政府時期，因為從法制的角度來看，黨中央離開西柏坡后至1949年10月，華北人民政府頒布的一系列法令規章都是黨中央指導思想和精神主旨的體現，其法制精神和立法目的與黨中央在西柏坡時期是一脈相承的，只有將華北人民政府時期包含其中，才能更為全面、清晰、準確地把握該時期法制建設的整體脈絡。

（一）該時期法制建設的成就

該時期共頒布法令規章200多項，其內容涉及政權建設、民事、刑事、司法、社會管理等諸多領域，這些法令規章幾乎涵蓋了國家管理的各個領域。

1. 制定了涉及政權性質和政權建設的憲法方面的法令法規。首先，制定并實施了《中國土地法大綱》，為解放區土地改革提供了依據，其確立的土地改革總路線為建國后的土改運動及憲法中所確立的土地性質及其權屬的規定提供了有益的借鑒；其次，起草并形成了《中國人民民主革命綱領草稿》，為建國后具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》的起草奠定了基礎；再次，制定了《華北人民政府組織大綱》《華北人民政府辦事通則》《華北人民政府各部門組織規章》《村、縣（市）人民政權組織條例》《村、縣（市）人民代表選舉條例》《華北人民政府關于同一規定各行署市府名稱、組織機構并任命正副主任及市長的通令》等有關政權建設和政權運行的法令法規。

2. 制定了涉及民事活動及解決民事糾紛的法令規章。首先，成立婚姻法起草小組，著手起草《婚姻法》，為新中國成立后頒行的第一部法律《中華人民共和國婚姻法》奠定了雄厚的基石；其次，頒布實施了《關于調解民間糾紛的決定》，對調解的原則、組織主體、方式、案件的范圍進行了規定，有效解決了當時的民事矛盾和糾紛；再次，發布《估定囚糧額數取消訴費及區村介紹起訴的制度的通令》，取消了訴訟費用，并確立了民事糾紛可直接向司法機關起訴，司法機關必須受理的規定，這為減輕農民的負擔、滿足人民群眾的訴訟需求從而徹底解決民事矛盾提供了法律依據。

3. 制定了涉及刑事、司法的相關法令規章。如《為核覆冀南行署關于目前自新院案犯處理的規定》《關于縣市公安機關與司法機關處理刑事案件權貴的規定》《為重大案件量刑標準》《處理死刑案件應該注意的事項的通令》《關于刑事復核制度的通令》《為清理已決及未決案犯的訓令》《貫徹清理積案并減少積案辦法的訓令》等為刑事案件的處理提供了依據；《召集第一期司法干部訓練班的通令》《為統一各行署司法機關名稱恢復各縣原有司法組織及審級的規定通令》《各級司法機關按期報告工作有關司法行政事項呈送司法部核辦》《指定專縣市按期寄送總結報告的通知》等為司法制度的運行提供了依據。

4. 制定了涉及經濟、文化、社會管理的一系列行政法方面的法令規章。《華北區榮譽軍人優待撫恤條例》《為規定榮退軍人撫恤費包括項目及開支報銷辦法令》等優撫法規20余部；《華北區公路鐵路留地辦法》《華北區護養公路暫行辦法》等交通法令10余部；《關于成立工業復員委員會》《華北區年老病弱退職人員待遇辦法》等勞動法規10余部；《關于市場管理物資交流的幾點規定》《華北區商標注冊辦法》等工商管理法規10余部；《人民政府金庫條例》《華北區外匯兌暫行辦法》等金融法規10余部；《獎勵農業增產的指示》《關于開展植樹護林運動的指示》《關于防汛工作的指示》等農業水利法規10余部；《關于預防春荒及救災的指示》《華北區城市處理乞丐暫行辦法》等民政法規10余部；《華北區獎勵科學發明及技術改進暫行條例》等文化教育法規10余部。

（二）該時期法制建設的特點

1. 從制定的主體來看，這些法令多數是由華北人民政府制定，少部分由中央工委、中央婦委、華北臨時人民代表大會審議通過和部分領導人主持、敦促下完成。從已有的資料來看，華北人民政府在其僅存的13個月中制定、出臺的法令多達200余項，占據了西柏坡時期法制建設的絕大部分；在全國土地會議上，中央工委研究制定了《中國土地法大綱》，并在各革命根據地公布并實施；中央婦委成立婚姻法起草小組，著手婚姻法的起草工作；華北臨時人民代表大會審議通過了《華北人民政府組織大綱》《村、縣（市）人民政權組織條例》《村、縣（市）人民代表選舉條例》《華北解放區農業稅收暫行稅則》等法令；除此外，在周恩來的主持下，由李維漢負責《中國人民政治協商會議共同綱領草稿》的起草工作。立法主體的多樣性是當時法制建設的一大特色。endprint

2. 從涉及的內容來看，這些法令幾乎涵蓋了政權建設、民事、行政、刑事、司法等各個領域?！吨袊嗣衩裰鞲锩V領草稿》《華北人民政府組織大綱》等體現了解放區政權建設的需要；《擴軍歸隊接收送補兵員工作暫行條例》《為取消戰爭勤務動員辦法的聯合訓令》等體現了戰爭的需要；《華北區榮譽軍人優待撫恤條例》《為規定傷口復犯榮軍住院辦法令》《華北區革命軍人犧牲褒恤條例》等體現了軍人優撫的需要；《華北公房公產統由所在區行署省市管理的通令》等體現了民政的需要；此外，涉及農業、水利、工商、財政、審計、銀行金融、交通、勞動、文化教育、衛生、監察、公安、司法等諸多領域的法令共同構成了黨中央和華北人民政府等各個立法主體所制定的200多部法令規章。

3. 從名稱和稱謂來看，該時期的法令規章多是以“訓令”“條例”“通則”“細則”“大綱”“法令”“指令”“通知”“指示”“辦法”等命名。比如《中國土地法大綱》《處理死刑案件應該注意的事項的通令》《關于調解民間糾紛的決定》《為廢除國民黨的六法全書及一切反動法律的訓令》等，但以“法”來命名的法律卻沒有出現。一方面戰爭仍是當時的主要任務，一切政令的頒布實施需要及時、高效；另一方面該時期的法令多是在中國共產黨領導人的大力推動和部分法學專家如張友漁、錢端升、陶希晉等人的共同努力下完成的，是黨代表人民意志的體現，是戰爭和時局的需要，反映了該時期法制建設嘗試、摸索的特點。

二、西柏坡時期法制建設的時代價值

盡管該時期法制建設的進程帶有濃厚的戰爭色彩和政權鞏固的特性，盡管有些法令僅在解放區實行，其時效性、階級性明顯但穩定性和前瞻性不足，但該時期法制建設的歷史意義和時代價值仍值得我們深思。

（一）支援前線戰爭、解放全中國的現實需要

西柏坡時期法制建設中的一部分是圍繞著奪取全國革命勝利這個任務展開的。為了實現這一目的，我黨積極動員革命區群眾，同時頒布施行《華北區榮譽軍人優待撫恤條例》《華北區革命軍人犧牲褒恤條例》《華北區革命軍人家屬優待條例》《華北區革命工作人員傷亡褒恤條例》等各種優撫條例，對榮譽軍人、年老病弱退伍軍人、烈士及其家屬、工作人員、民兵民工等不同人員予以安撫照顧；為了保障前線的物資供應，陸續實施《關于春節擁軍優軍并檢查軍屬生產代供的指示》《獎勵農業增產的指示》《為統一規定三十八年度全區參戰民兵民工供給標準的聯合訓令》等一系列支持前線戰爭的法令，從后勤保障機構的建立、運輸線路的修建、供應組織的建立、搶救運轉傷員的組織，都顯示了該時期法制建設的戰爭色彩。

（二）順應解放區民眾民心、民意的真實體現

西柏坡時期的法令規章可以說是中國共產黨領導的勞苦大眾意志的真實體現和反映。比如《中國土地法大綱》反映了解放區人民對于土地的迫切需求；婚姻法起草工作的展開反映了千百年來婦女尋求解放、謀求自身獨立的需求；《關于恢復和建立工人區學校問題的決定》《一九四九年華北區文化教育計劃》等有關教育的法令反映了民眾提高文化水平的需求；《農業負擔試行辦法草案》《關于群眾負擔概況調查》《冀東區村暫行辦法》等反映了農民減輕負擔的強烈需求；此外，華北人民政府還出臺了減免公糧、免費配種、提供技術支持等獎勵辦法，扶持農民購買牲畜，發展農業生產。民眾的意志在這些法令規章中得到了真實的體現。

（三）界定黨委、政府公權力，確保全國政權建設的有益嘗試

為了解放區的政權建設，華北人民政府頒布了《華北人民政府組織大綱》《村、縣（市）人民政權組織條例》《村、縣（市）人民代表選舉條例》《華北人民政府辦事通則》《華北人民政府關于統一規定各行署市府名稱、組織機構并任命正副主任及市長的通令》等法令，以確保華北人民政府及其下級政府合法、有序的運行。為了處理中共中央與中央華北局、中央華北局與華北人民政府、華北人民政府與其他解放區政府等關系，中共中央通過了《關于請示報告制度的決議》《關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》《關于在全黨全軍中開展對執行請示報告制度之檢討的指示》等法令和以中共中央政治局會議的形式，明確了政府負責行政日常運作，華北局對重要的人事任免、重要方針政策的制定有最終決定權；涉及兩區或兩區以上的事項，決定權完全屬于中央。這為黨委和政府的職權劃分、地方政府之間事務的處理做出了有益的嘗試，也為全國政權建設中如何理順、協調中央與地方、黨委和政府、地方政府與地方政府之間的關系進行了大膽的探索。

（四）肅清解放區社會不良風氣、維護民眾權益的有效保障

為了破除舊社會的不良風氣，《華北區禁煙禁毒暫行辦法》《關于禁止賭博的指示》《解散所有會門道門封建迷信組織的布告》等一批公安管理法規頒布；為了便于人民群眾參與訴訟，維護自身權益，華北人民政府取消訴訟費用，取消訴訟須經政府介紹的制度，保障了當事人的訴權；為了發揮調解的作用，華北人民政府頒布《關于調解民間糾紛的決定》，將法院調解與人民調解結合起來，有利于矛盾的及時解決；為了改變以往刑事案件程序簡單的做法，頒布《為重大案件量刑標準》《關于刑事復核制度的通令》《處理死刑案件應該注意的事項的通令》等法令，刑事司法的程序正當性、規范性得以體現。這些法令規章既消滅了舊社會留下的賭、毒、封建迷信等惡習，又保障了民眾民事和刑事的正當權益，是西柏坡時期法令規章的立法意圖在司法領域的完美詮釋。

三、西柏坡時期法制建設折射出的法治精神

（一）“法治”釋義

盡管1999年修憲中已確定“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，黨的十八大報告中也明確指出要“全面推進依法治國”，但法治思想、法治精神植根于民眾心中仍需時日。何謂“法治”？現代法治的理念來源于西方，無論是亞里士多德的法治兩要素論，孟德斯鳩和盧梭的法治四要素論，還是《德里宣言》確認的法治四原則②，可以發現法學家們對法治的含義歸結為兩點：一是法治之法必須是善良正義之法，即良法；二是良法必須被遵守。的確，無論是法治社會，還是法治國家，都需要良法和良法得到遵守的制度，這是法治所蘊涵的必不可少的制度要件（物質要件）。但在滿足這一要件后，我們卻不得不思考這樣一個問題：即社會公眾（包括立法者、司法主體、行政執法主體）為什么要遵守法律和法律制度？這是一個社會公眾對法的主觀認知問題，有學者將之歸結為法治的精神要件，即法治所蘊涵的精神意蘊在于信仰——社會中絕大多數成員所具有的一種對法的宗教般虔誠而真摯的信仰④。相對于法治蘊涵的物質要件而言，法治的精神要件更為重要。因為法律不是獨立于人們生活規則之外的人為的主觀創造，而是生活規則的自然反映，是人們在日常生活、工作中養成習慣、形成規則并最終提煉成為法律的。盧梭說：服從法律的人民應當是法律的創造者。只有當法是社會公眾自己創造并代表社會公眾自身利益和需求時，人們才會自覺遵守并逐漸培養起對法律的信仰。因此，法治的內涵應包含兩方面：物質要件——良法和良法得到遵守的制度，精神要件——社會公眾對法的信仰。endprint

良法及良法得到遵守的制度是法治實現的制度要件，沒有這些制度，便無法治可言；但這些制度也只有得到社會公眾的遵守和服從才能體現其存在的意義，只有社會公眾信仰法律，才會尊重法律、服從法律，法律的至上性、最高權威性才能得到真實的確立和維護，制度要件存在的意義才能最終得以實現。兩者相互影響、相互作用的關系表明，法治是物質和精神的統一綜合體。

西柏坡時期頒行的200多項法令規章所發揮出的時代價值表明，符合當時民眾意愿的諸多法令即為良法，這些法令規章得以頒布施行和遵守，現代法治蘊涵的物質要件在西柏坡時期的法制建設中彰顯。黨和華北人民政府的領導人和法學專家敦促法令規章的草擬、制定，則充分說明了現代法治理念所要求的精神要件在某種程度上業已具備。

（二）西柏坡時期法制建設折射出的法治精神釋析

1. 地方政府開啟依法行政的治理模式。依法行政是實現法治政府的題中之義。華北人民政府依法成立并設立秘書廳、民政部、教育部、財政部等近20個政府工作機構并明確規定了各個機構的工作職能。雖然在當時的戰爭環境下，如勞動部、外事部等部門職能的發揮無法確定，但如農業部、工商部、財政部、民政部等相對重要的部門，在恢復發展生產、支援前線戰爭方面發揮了重要作用。部門職能分工明確，各司其職，既體現了戰時需要，又為新中國成立后中央政府各職能部門的設立奠定了基石。此外，縣、村基層政府部門機構也逐步建立，如縣政府設立民政、財政、教育、農業、工商、法院、秘書室、公安局等必備的部門，衛生、林業、牧業、水利、稅務等根據各地實際酌情設立?？h政府之下設立區公所，作為縣政府的派出機關，協助縣政府工作。各村根據實際情況，可設立民政、財糧、生產、教育、調解、衛生等部門。依據《華北人民政府組織大綱》《華北區村縣人民政權組織條例》，華北人民政府開啟了地方政府依法行政的先例，不僅出色地完成了其作為戰時政府特定時期的歷史任務，也為新中國成立后全面推行依法行政的治理模式積累了實踐經驗。

2. 國家權力監督制約體制已具雛形。權力的監督和制約是實現法治國家的必然要求。西柏坡時期中國共產黨創建了政治協商制度，從“五一國際勞動節”口號的發布，到各民主黨派和著名人士發表《對時局的意見》，直至各民主黨派人士進入西柏坡共同討論起草《關于召開新的政治協商會議諸問題的協議》（草案）和《中國人民政治協商會議共同綱領》，這種與各民主黨派、各人民團體、無黨派人士共商治國大計的做法奠定了政治協商、民主監督的基石。華北臨時人民代表大會的召開，無論是代表的產生、民主權利的行使，還是此次會議通過的各項法令和華北人民政府的產生，都是人民當家作主的有益嘗試，為新中國人民代表大會制度的形成進行了積極探索。黨委對政府權力的控制是通過“中央授權于中央委托的各中央局，對全國各地和兵團分區域進行直接領導”，“嚴格要求這些大區黨和軍隊的領導，必須不折不扣地執行向中央請示報告制度?！比A北人民政府成立后，既行使了其應有的權力，又履行了向中央請示報告的制度。法治國家需要對政府權力予以限制和約束，西柏坡時期所召開的政治協商和人民代表大會是民主對政府權力約束的體現，政治協商、民主監督、黨委約束政府的權力監督制約體制已具雛形。

3. 探索實施有特色的人民司法制度。司法獨立是現代法治國家的必然要求。西柏坡時期在司法領域的大膽嘗試，探索實施了一條有特色的人民司法制度。一是廢除國民黨的六法全書及反動法律，明確人民司法的基本原則?！稙閺U除國民黨的六法全書及一切反動法律的訓令》規定：“各級人民政府的司法審判，不得再援引其條文”，“各級司法機關辦案，有綱領、條例、命令、決議等規定的從規定，沒有規定的，照新民主主義政策辦理”。二是在刑事司法上，在死刑案件的復核程序、刑事審判證據的采納、刑事案件的上訴權利以及公安機關與司法機關在刑事案件上的職責劃分等方面更為清晰，也更注重司法的程序正當性和合法性。三是在民事司法上，取消了訴訟費用并賦予當事人調解與訴訟的選擇權，保障當事人的訴訟權利，尊重當事人解決爭議的處分權；同時探索人民調解制度，并將之擴展至一般的輕微刑事案件，以徹底解決實踐中存在的矛盾和糾紛。這些司法制度的探索和實施為新中國人民司法制度的建立奠定了基礎。

4. 依法治國的現代法治理念初見端倪。西柏坡時期，中國共產黨的領導人重視法制建設。一是直接主持或布置相關法律的起草工作。如周恩來主持《共同綱領》的起草工作并由毛澤東親自修改，劉少奇主持召開全國土地會議并制定《土地法大綱》、布置起草《婚姻法》，華北人民政府主席董必武、副主席楊秀峰、司法部長謝覺哉等與當時著名法律專家張友漁等人出臺200余項法令規章。二是吸納當時一流的法律專家，組建“中央法律委員會”，協助中央研究與處理有關全國的立法和司法問題。三是開辦司法干部培訓班，提高司法人員的法律素養和辦案能力；設立“中國新法學研究會”，大力培養法律人才。西柏坡時期，中國共產黨的領導人、華北人民政府和眾多的法律專家依法治國的法治理念已十分明晰。

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[5]吉朝瓏，陳麗芬.西柏坡時期法制建設應然價值考證[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2013，（1）.

責任編輯、校對：艾 嵐

Abstract： The legal construction of the Party has been well established in Xibaipo period. The rules and regulations， which covered all areas of the national management， provided effective guarantee for supporting the front in the war， liberating the whole China， purifying the social atmosphere in the liberated areas， and maintaining people's rights and interests. The exploration of the legal system construction in Xibaipo period from the perspective of the rule of law is of great significance in constructing a state with adequate legal system

Key words： Xibaipo Period， legal system construction， spirit of rule of law， rule by law， public right and interest， construction of political power， public administrationendprint