從環境角度解讀疏解北京非首都功能的重要性

王曉嬈

(中國工商銀行 博士后工作站，北京 100025)

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從環境角度解讀疏解北京非首都功能的重要性

王曉嬈

(中國工商銀行 博士后工作站，北京 100025)

《京津冀協同發展規劃綱要》明確了京津冀一體化中三省市的定位，把“疏解北京非首都功能”作為發展規劃的核心工作。環境污染是京津冀地區面臨十分嚴峻的問題，國家對京津冀地區的環境要求標準也相對最高。因此，在理解北京的非首都功能內涵之后，從環境的角度看，“疏解北京非首都功能”此舉的意義在何處，值得進行深入思考。在實施疏解過程中，應加強京津冀區域內的環境保護聯動，把生態環境質量改善作為重點，嚴格控制環境污染的存量和流量，不對河北省增加新的污染物排放，實現京津冀地區的可持續的互利發展。

京津冀；非首都功能；環境

隨著經濟全球化不斷深化，區域經濟一體化已經成為各國發展的重要戰略。在我國，京津冀地區坐擁首都的核心地理位置，京津冀地區一體化的發展戰略不僅能夠促進北京、天津、河北地區的協同發展，同時也會對整個國家的經濟產生重要影響。國家“十二五”規劃綱要中明確提出推進京津冀區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈的發展戰略。2015年4月30日，《京津冀協同發展規劃綱要》明確了京津冀一體化中三省市的定位，把“疏解北京非首都功能”作為發展規劃的核心工作，繼續推動京津冀一體化的進程。[1]在京津冀地區，一個比較突出的問題就是環境污染問題，生態環境的保護與建設也將會成為京津冀一體化重點突破的領域之一。因此，從環境的角度看，疏解北京非首都功能的意義在何處，值得我們深入思考。

一、京津冀地區面臨的環境問題嚴重

根據《環境空氣質量標準》，2014年，京津冀、長三角、珠三角等區域和直轄市、省會城市及計劃單列市中最嚴重的10個省市，除了濟南和鄭州外，其他城市全部位于京津冀地區。京津冀區域內13個地級及以上城市，空氣質量平均達標天數為156天，比74個城市平均達標天數少85天，達標天數比例在21.9%～86.4%之間。重度及以上污染天數比例為17.0%，高于74個城市11.4個百分點，與2013年相比下降3.7個百分點。其中，北京市達標天數比例為47.1%，與2013年相比下降1.1個百分點，PM2.5年均濃度為85.9微克/立方米，與2013年相比下降4.0%。表1為2014年京津冀地區13個地級及以上城市空氣污染超標情況①。

表1京津冀13個地級及以上城市空氣污染超標情況(2014年)

污染物指標超標數PM2.5年均濃度:93微克/立方米12個城市PM10年均濃度:158微克/立方米13個城市SO2年均濃度:52微克/立方米4個城市NO2年均濃度:49微克/立方米10個城市CO日均值第95百分位濃度:3.5微克/立方米3個城市O3日最大8小時均值第90百分位濃度:162微克/立方米8個城市

數據來源：中華人民共和國環境保護部。

除大氣污染之外，京津冀地區水污染情況同樣十分嚴重。表2中列示的化學需氧量和氨氮都是廢水中的主要污染物，其中河北省尤其嚴重，化學需氧量排放量高達126.85萬噸，位于我國31個省市的該污染物排名的前列。除污染外，京津冀地區的水資源嚴重短缺，例如，2014年北京人均水資源量僅100立方米，只有全國平均水平的1/20,京津冀三地平均人均239平方米，低于500立方米極度缺水警戒線。

表2京津冀地區主要大氣污染物排放量情況(2014年)

年份省份化學需氧量排放量(萬噸)氨氮排放量(萬噸)二氧化硫排放量(萬噸)氮氧化物排放量(萬噸)2014北京16.881.907.8915.102014河北126.8510.27118.99151.242014天津21.432.4520.9228.23

數據來源：中華人民共和國環境保護部。

京津冀地區的大氣和水污染已不僅僅是環境問題，更有可能帶來嚴重的經濟問題和社會問題。因此，《京津冀協同發展規劃綱要》中也明確指出，生態環保將成為京津冀一體化發展中需要率先突破的三個重點領域之一。

二、京津冀地區環境標準全國最高

在已出臺的《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》都對污染嚴重的京津冀地區作了著重強調和單獨要求。

當前我國大氣污染十分嚴重，以可吸入顆粒物(PM10)、細顆粒物(PM2.5)為特征污染物的區域性大氣環境問題也日益突出，直接損害人民的健康，也影響著社會和諧穩定。2013年9月12日，國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》。作為全國大氣污染防治工作的行動指南，該計劃為我國未來五年的大氣污染防治指明了方向。其中，尤其強調大氣污染嚴重的京津冀地區和長三角、珠三角地區，在詳細的措施中，有三條措施要求以上區域提前完成任務，有六個方面只針對京津冀地區和長三角、珠三角地區做出要求，例如要求以上區域在2017年底之前力爭實現煤炭消費總量負增長等。2013年9月17日，環保部、發改委等部門又聯合印發了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，旨在逐步消除重污染天氣，提升京津冀地區的空氣質量(表3)。

表3“大氣十條”要求各區域對比

指標京津冀長三角、珠三角其他地區2017年,可吸入顆粒物濃度比2012年下降25%20%、15%下降10%以上基本完成燃煤電廠、燃煤鍋爐和工業窯爐的污染治理設施建設與改造2015年底2015年底無要求全面供應符合國家第五階段標準的車用汽、柴油2015年底前2015年底前2017年底前淘汰2005年底前注冊營運的黃標車2015年2015年2017年力爭實現煤炭消費總量負增長2017年底2017年底無要求新建項目禁止配套建設自備燃煤電站要求要求無要求新增天然氣干線管輸能力1500億立方米以上20152015無要求基本完成燃煤鍋爐、工業窯爐、自備燃煤電站的天然氣替代改造任務20172017無要求新建高耗能項目單位產品(產值)能耗達國際先進水平國際先進水平國內先進水平新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等企業以及燃煤鍋爐項目要執行大氣污染物特別排放限值要求要求部分城市和地區完成區域、省、市級重污染天氣監測預警系統建設201420142015年底聯動的重污染天氣應急響應體系2013年底2013年底無要求

此外，針對水污染問題，2015年4月2日，國務院為保障國家水安全、加大水污染的防治力度，向相關單位印發了《水污染防治行動計劃》。該計劃工作目標為“到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉”。在計劃中，作為污染問題最嚴重的地方(主要包括水體污染和水資源短缺)，依然將京津冀與長三角、珠三角區域作為工作目標重點求。如今，京津冀一體化已升級到國家戰略層面，環保領域的一體化也是必然趨勢，力圖給其他區域做出示范效應。由表4中可知，在“水十條”列舉的限時完成的措施中，有六項措施京津冀、長三角、珠三角地區需要提前一年完成。此外，對京津冀還單獨提出幾項要求。

表4“水十條”要求各區域對比

指標京津冀長三角、珠三角其他地區喪失使用功能的水體水體斷面比例下降15個百分點左右全部消除無要求工業集聚區建成污水集中處理設施2016年底2016年底2017年底全國所有縣城和重點鎮具備污水收集處理能力②2019年2019年2020年關閉或搬遷禁養區內畜禽養殖場和養殖專業戶2016年底前2016年底前2017年底前測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到90%以上,化肥利用率提高到40%以上,農作物病蟲害統防統治覆蓋率達到40%以上2019年2019年2020年完成地下水禁采區、限采區和地面沉降控制區范圍劃定工作2016年底2016年底2017年底地級及以上缺水城市全部達到國家節水型城市標準要求2019年2019年2020年建立水污染防治聯動協作機制2015年底2015年底無要求建成統一水環境監測網2017年底2017年底無要求

注：其他要求包括：2018年起，單體建筑面積超過2萬平方米的新建公共建筑，北京市2萬平方米、天津市5萬平方米、河北省10萬平方米以上集中新建的保障性住房，應安裝建筑中水設施；2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區域達到30%以上。京津冀區域實施土地整治、農業開發、扶貧等農業基礎設施項目，不得以配套打井為條件。公布京津冀區域內環境風險大、嚴重影響公眾健康的地下水污染場地清單，開展修復試點。

三、非首都功能內涵

2014年2月，習總書記在講話中提出，北京非首都核心功能疏解將作為京津冀協同發展的工作重點。那么究竟何為非首都功能呢？這是一個并不容易界定的概念。我們首先可以反過來看，認識到底首都功能是什么。在對北京的功能定位中，它應該作為我國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。換句話講，北京作為首都，應該作為國家黨政機關機構所在地，應該作為先進文化傳播和聚集地、應該作為與國外連通交流的樞紐地以及高科技技術的創新地。除此之外的其他功能應該被視為非首都功能。[2]

具體來看，首先，北京作為一個復合功能的首都，在全國城市經濟發展承擔著重大責任。在經濟發展過程中自然容納了許多對生態環境破壞嚴重的一般性制造業。其中包括紡織、印刷、造紙等對水資源高消耗和高污染的行業。此外，近些年來，各地外來人口在批發零售、餐飲、住宿、建筑等傳統產業中的比重急劇增多，大型的物流基地、服裝批發市場都聚集在小小的中心城區內。這些相對低端、低附加值的經濟部門不僅對經濟起不到輻射的作用，而且往往造成人口的集聚、能源消耗與環境的破壞。

其次，北京匯集了醫療衛生、教育等優質公共資源，如中央企事業總部、高校、三甲醫院等，以醫療衛生為例，全市88家三級醫院年診療人次超過2億人次，兒童醫院、天壇醫院等全國知名醫院中，來自全國的患者就診比例超過70%，周邊省份就醫患者占到56%，其中河北占到1/4。③這些機構的集中一方面加大了人口的集聚，而另一方面也占用了許多建筑用地而使得生態用地減少。

因此，疏解非首都功能思路中也將重點放在制造業、批發市場、部分教育醫療、高校與行政事業單位這四個主要領域中。

四、疏解非首都功能對京津冀環境的作用

首先，疏解一般性制造業產業與部分第三產業，有利于京津冀區域內產業的重新協調。向外疏解一般性制造型企業以及區域性物流基地、專業市場等第三產業，有利于使資源能夠在京津冀地區自由流動、合理配置，成為除北京之外其他地區的發展動力，同時也有利于在京津冀一個更大的區域范圍內實現產業結構的合理優化。在針對一般性的產業特別是高消耗產業，疏解采取兩種措施：第一，就地淘汰；第二，向天津和河北地區外遷。其中，就地淘汰那些高污染的鋼鐵企業、有色金融、建材、化工、紡織印染、機械、印刷、造紙等以及那些對水資源消耗較高的行業和生產工藝；對非技術創新型企業、高耗水的農業生產功能外遷。因此，這種調整并不會加重周邊地區的環境污染情況。[3]一直以來，由于區域經濟發展的不平衡，產業在三個省市分布不合理，京津冀地區面臨的環境問題也尤為復雜。因此，應該加強京津冀區域間的以及產業內的循環經濟布局，北京市非首都功能的疏散之舉可以打破原有的城市功能板塊過于集中、污染物排放累積疊加的環境污染格局，重新進行協調與統籌。

其次，部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能以及部分行政性、事業型服務機構和企業總部遷出，可以有效地緩解公共服務、資金、人才技術等在北京的集聚，減弱北京對周邊地區的“虹吸效應”。之所以北京大城市病如此嚴重，主要的根源在于教育、醫療、公共服務以及其配套的機構都集中在北京的中心城區，而過度集中的后果就是中心城區內建筑用地多而生態用地少，交通過度擁擠且設施配套不足，人口急劇膨脹、房價高企、空氣污染嚴重、霧霾天比例增多、環境惡化等問題日益凸顯。優質資源的過度集中使北京早已超過了自身的承載能力，經濟發展也受到制約。將中央機關、企事業單位、教育、醫療等由東城區、西城區、海淀區、朝陽區等地區轉移到周邊通州、順義、大興、房山、平谷等以及河北部分區縣等，進行重新布局，以北京市政府的遷移作為一個嘗試，目的在于吸引經濟資源在新區域內的聚集，把新區域作為政府投資的重點，一方面可以緩解北京城區內的交通、人口、房價以及嚴重的環境污染問題，有效治理北京的大城市病，另一方面又帶動了新區域的經濟增長，這對于北京自身的經濟社會持續發展和京津冀協同發展都是共贏的。

最后，集中疏解和分散疏解并行，作為不會造成新的環境壓力保障。解決環境問題與經濟發展之間的矛盾，本就為京津冀一體化的目標之一。對于整個區域的防止污染不能只停留在表面工作上，應該從根本上解決其中的問題。環境資源的超載是制約京津冀發展的主要原因，尤其是河北在環境容量、水資源、能源等方面并沒有其交通承載力和土地方面的優勢，如果此時環境占用繼續膨脹，恐怕對環境污染防治帶來的壓力也會越來越大。因此，在京津冀協同發展規劃提出集中疏散制度：包括進行建設集中承載地，疏散部分中央行政及企事業單位，跟進醫療、教育、文化等公共服務單位；沿京滬、京廣、京九等鐵路通道沿線，選擇若干個中小城市使其發展成各具特色的“微中心”。除了集中疏散制度，還提出了分散疏解部門，鼓勵和引導相關企業單位向京津冀地區之外的區域進行疏解和轉移。向京津冀區域之外進行疏導，兩種制度并行，能夠有效緩解疏解過后對北京周邊地區造成的環境壓力。

五、政策建議

在實施疏解過程中，應該積極抓好污染企業停產淘汰的落實工作，加強京津冀區域內的環境保護聯動，把生態環境質量改善作為重點。在遷出后的產業布局中，要充分考慮京津冀區域間、產業間的低碳和循環布局，鼓勵并監督企業嚴格參照環境標準，大力發展循環經濟，對生態環境進行建設和保護。

在京津冀一體化進程中，河北省作為北京轉移出產業的承接一方，北京資源的轉移勢必會對河北省造成資源上的支持，但同時也不可避免地會在歷史遺留的環境污染的基礎上，又增加許多新的問題。[4]因此，政府在具體實施有關產業和企業轉移過程中要嚴格控制環境污染的存量和流量，不對河北省增加新的污染物排放，實現京津冀地區的可持續的互利發展。

注釋：

① 環境保護部發布的2014年重點區域和74個城市空氣質量狀況。

② 縣城、城市污水處理率分別達到85%、95%左右。

③ 法治中國(http://www.china.com.cn/legal)。

〔1〕 陳弘仁. 四大非首都功能將疏解出北京城——北京市發展改革委主任盧彥詳解疏解思路和舉措[J]. 中國經貿導刊,2015(22):10-11.

〔2〕 文魁. 首都功能疏解與區域協同發展[J]. 城市管理與科技,2014(4):10-12.

〔3〕 趙弘. 北京大城市病治理與京津冀協同發展[J]. 經濟與管理,2014(3):5-9.

〔4〕 張可云,蔡之兵. 北京非首都功能的內涵、影響機理及其疏解思路[J]. 河北學刊,2015(3):116-123.

(責任編輯周吉光)

Understanding the Importance of Ease Beijing Non-capital Function from an Environmental Point of View

WANG Xiao-rao

(Postdoctoral Research Station of Industrial and Commercial Bank of China, Beijing 100025)

On April 30, 2015, "Beijing, Tianjin, Hebei Cooperative Development Plan" clearly clarified the position of the three province in the process of integration, and underlined the "ease Beijing non-capital function" as a core development planning. Beijing, Tianjin and Hebei are facing a very serious environmental pollution problem, three regions have relatively highest standards required. Therefore, after understanding the connotation of Beijing's non-capital function, from an environmental perspective, what is the significance of "ease Beijing non-capital function" of the move, worth pondering deeply. In the implementation process, the government should strengthen environmental protection link between the region of Beijing and Tianjin, consider the ecological environment as the focus of quality improvement, strict control of stocks and flows of environmental pollution and not add new pollutants in Hebei. Finally, it can achieve sustainable and mutually beneficial development in all the regions.

Beijing-Tianjin-Hebei region; non-capital function; environment

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.012

2015-10-21

王曉嬈(1989—)， 女，河北承德人， 經濟學博士，中國工商銀行博士后工作站博士后， 主要從事跨國直接投資、國際金融史研究。

F061.3

A

1007-6875(2016)01-0071-04

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.012.html網絡出版時間：2016-02-2015：30