財稅政策如何為裝備制造業“加油”

羅建鋼

裝備制造業是制造業體系的技術、資金和創新的密集型環節，也是世界各國制造業競爭力的主要體現。2015年，我國裝備制造業的產值占世界裝備制造業產值的30%以上，是世界裝備制造業的第一大國，高端裝備制造快速發展，也帶動中國工業體系和工業競爭力的快速上升。財稅政策以裝備制造業為重點，在產業布局、產業集群和產業發展平臺三個方面有序發力，從而大幅度優化我國制造業的創新環境、發展環境和競爭環境。

優化制造業產業布局的財稅政策

根據《中國制造2025》要求，我國裝備制造業的產業布局主要體現在以下四個方面：一是與主體功能區相協調；二是促進產業向中西部地區轉移；三是形成有效的東中西產業互動協同機制；四是形成經濟走廊和產業布局調整示范帶。

第一，落實主體功能區戰略，對處于重點開發區和優化開發區的地區實施以擴大企業投資、增加企業產出和引導企業布局為重心的財稅政策，并與產業政策相協調，推進適宜產業的發展壯大。擴大企業投資的戰略主要是政府產業引導基金和優化財政產業補貼的安排，并設計符合市場公平和透明度要求的激勵型稅制。

第二，促進產業向中西部地區轉移，鼓勵東部地區的企業以加速折舊和資產置換的方式加速退出部分產能，并支持中西部地區以要素優勢和政策優勢承擔上述轉移的產能。財政政策的重點在于給予加速折舊的稅收優惠，突破工業用地的產權交易瓶頸，并給予中西部地區在專項債務和直接稅領域的差異化優惠。

第三，形成東中西有效的產業互動協同機制，實現新興裝備制造業多點布局，鼓勵相關輔助性產業的全國協作。新興產業的多點布局和輔助性產業的全國協作對于物流成本和產業鏈重構的關聯密切，財稅政策著力于對物流成本和產業鏈重組的有效促進，如在營改增中解決過路過橋費的抵扣，在產業鏈重組中解決跨區域總分機構的納稅問題等。

第四，形成重要的經濟走廊和產業布局調整示范帶，充分提升“增長極——聯絡線”模式的優點，充分融合分布式生產的特點。以特色核心產業為基礎，以效率為先導，以模式和業態創新為支撐，形成享譽世界的裝備制造業示范帶和高水平制造業集中的經濟走廊。建立大規模、綜合性和長期性的政府支持資金和基金是促成這一產業帶的重要基礎條件。

綜上分析，對支持裝備制造業優化產業布局的財稅政策選擇包括：一是建立國家級的中西部產業發展政策引導基金。基金以支持中西部地區的轉移產業、新興產業和轉型產業為目標；主要具備三大功能：股權投資、貸款貼息和風險擔保；服務對象主要是三個層面：跨大區域產業轉移、新興產業布局、內陸加工貿易產業體系；基金采取政府與市場合作的方式組建，并按市場機制進行運營管理，政府出資部分的收益全部用于對貸款貼息、風險擔保費用的補償，以及適當體現對股權投資對象的激勵。該基金總規模可設為2000億元，其中政府出資的部分在500億元左右為宜。

二是結合“營改增”改革的深入進行，對相關物流費用的抵扣和總分機構的納稅問題進行進一步的優化。物流費用中的過路過橋費用的抵扣可選擇按照的進項抵扣足額納入物流企業的稅務核算中，如果在票據取得上存在困難，可考慮按照農產品的計算抵扣的方式比照執行。而關于總分機構之間的納稅問題，支持對增值稅征收管理采取收入來源地原則進行管理以增強異地生產、統一經營的跨區域管理。此外，可考慮將現行的5%或3%的收入來源地預繳方式進行調整，加強增值稅發票的明細管理，標示開票單位的具體名稱（主要針對分公司），同時防止公司內部的稅款轉移情況的發生。

三是給予中西部地區在專項債券發行上的優惠和便利。考慮到中西部地區的現實情況，應對中西部地區允許省會以下城市發行規模適度的市政專項債券和園區專項債券，發行的規模可按現行專項債務的規模的40%左右安排，以平衡因為存量債務差異而導致的中西部地區在債務收入和置換中的不利局面。新增的左右的專項債券，可考慮由中央和地方采取分擔的方式進行償還，中央政府償還的比例不超過40%，地方政府償還的比例不低于50%。

提升制造業產業集群的財稅政策

制造業產業集群強調區位優勢、基礎設施和產業鏈體系等三個方面。宏觀政策在產業集群建設中具有良好的引導和配置功能，但受到政策實施原則和公平性的影響，宏觀政策應以市場效應和機制為前提，在尊重市場運行結果的前提下，積極有序地發揮政策效應。根據這一原則，財稅政策的著力點應包括放大區位優勢，形成錯位發展；提升基礎設施水平，鼓勵產業集聚；延伸產業鏈，完善上下游產業體系，創新產業組織模式。

一是重構區位優勢，實現產業引導，支持全面改造現有園區。現行產業集聚區以上世紀90年代開始的加工工業和碎片化的外商投資企業為主體，隨著技術和分工體系的不斷演化和發展，當前的產業集聚區的生產效率、帶動能力和先進程度都有所下降，影響了產業集聚區的提升和帶動效應。因此，應采取有效性和針對性較好的財政政策措施，以產業創新和產業引進為重點，在傳統的優勢之外，根據產業調整的特點，有效調整要素資源配置和構建新的區位優勢。

二是提升基礎設施水平，突破發展瓶頸，鼓勵產業集聚。基礎設施不僅包括園區內部的基礎設施建設情況，還包括圍繞集聚的產業特色完善和提升周邊的基礎設施。這種基礎設施的變化，可以進一步鞏固和提升新集聚產業的優勢。但從基礎設施的投入情況來看，園區內的基礎設施的投資和受益邊界清晰，可以由園區根據發展規劃和財力狀況而進行綜合安排；而周邊基礎設施則存在投入規模大、受益群體不清晰和非產業性因素占比較大等問題，客觀上需要政府在周邊基礎設施的建設中，將園區的改造和新產業發展等因素考慮在內，在總體基礎設施規劃和建設過程中，安排集疏運體系的專項投入，以更好的實現公共基礎設施與專門運輸需求之間的有效對接。

三是延伸產業鏈，綜合考慮垂直和水平型分工的要求，創建新型工業化示范基地。新型工業化示范基地包括四個基本維度，即產業創新、鏈條完整、競爭力強和服務健全，其中，財稅政策的著力點可以優先體現在服務健全和產業創新兩個方面。具體思路是：以園區發展為載體，以制度建設為先行，確保在公共服務領域的投入，推進公共服務的機制和模式創新，提升公共服務效率；以產業整合、延伸為主要著力點，內生發展和外部引入并重，稅收優惠政策和產業引導政策并舉。

根據上述要求，財稅政策著力點應放在以下6個方面：

第一，考慮到財政部在支持煤炭、鋼鐵產業轉型發展的時候大量地使用差異性的稅收政策，因此，應看做是在稅收政策靈活性上的增強。而稅收優惠對于新產業的布局和轉移產業的集聚作用明顯。一是對符合園區定位的新入園企業所得稅享受創新型企業的優惠待遇，減按15%收取，每兩年重新評估一次，達不到標準的即行取消所得稅優惠政策；二是對企業新設備投資在500萬元以下的，允許從當年企業所得稅繳納前扣除，新設備投資在500萬元以上的，允許在當年扣除萬元的基礎上，剩余部分進行雙倍余額折舊或半周期折舊；三是大力支持產業鏈重構和模式創新，對入園企業執行更為拓展的研發費用構成目錄，并研究將外包性技術研發服務購買納入研發費用構成目錄，鼓勵進行全產業鏈協同創新。

第二，構建我國多層次的園區產業調整扶持基金和園區基礎設施建設支持基金。根據我國政府性產業發展基金的建設和改革要求，可考慮將中小企業發展投資基金、產業創新引導資金、產業發展投資基金等改造成母基金，并與相關的轉移園區、創新園區、轉型園區和協作園區的資金合作，成立園區產業調整扶持基金，并面向社會投資者開放，鼓勵社會投資者參與園區產業調整與創新。此外，將政府的園區基礎設施投入和部分土地出讓收入進行整合，建立園區的基礎設施投資基金，以土地的溢價收入和沿線的租金收入作為基金滾動發展的重要基礎。相關基金的組建、運行、管理和到期清算均應按照市場的原則進行，原則上，母基金和政府均不應直接運行基金，而應在向基金管理機構托管的基礎上，依法履行出資人的權利和責任。

第三，對新興產業集群的集聚區執行特別關稅政策和轉口貿易扶持政策。新興產業集群需要在盡可能短的時期內形成有效產出，并可以迅速地擴大產能，占領市場，發揮先動優勢。因此，應對新興產業集群下的入園企業的自購自用的設備和零配件執行優惠的關稅政策，降低稅收負擔，增強貿易便利。對于部分產品又用于出口的企業，可考慮在優惠關稅政策的基礎上，進一步累加進口增值稅的優惠比例，如將用于出口的設備產出按比例退還設備的進口增值稅等。

第四，根據產業集群對公共服務的要求，提升公共服務的專業性和有效性，建立政府采購園區專業公共服務的政策安排。政府采購專業性公共服務是政府采購制度完善和改革的重要要求，建議根據園區建設的要求和產業集群的組成特點，建立政府采購專業產業發展服務的機制來提升產業集群的效率和水平。在具體實施過程中，可考慮由園區自土地出讓收入中單列左右的凈收益的辦法，建立政府采購專業服務的專項資金，用以扶持和購買園區的生產性和創新性的產業服務，并形成具有區域特色和產業專長的生產性服務業。

第五，根據國有企業改革方向，支持園區組建國有資本投資公司或運營公司，并將具有收益性和資產性的公共服務進行企業化經營（如電力、排污等）。根據已經出臺的電力體制改革方案，2016年開始，電力交易機制將發生重大變化，隨著電力市場的組建，將會允許國內產業園區組建專業電力銷售企業參與電力市場的交易，并可以組建合同能源管理等用能服務企業，對園區內的企業提供專業、高效的能源服務。支持園區組建第三方環保治理企業，在環境稅改革方案出臺之前，支持園區將排污、排放等收費用做第三方環保治理企業的收入來源，真正通過高效、專業和規模化的環境保護治理，提升產業集群的可持續發展能力和水平。

第六，根據金融市場的變化和調整，實施對園區企業進行更新改造投融資需求的財政擔保。由于園區新引進企業和產業鏈企業的調整過程中，園區處于良好的信息優勢方，而企業設備和廠房的固定資產投資需要良好的融資環境，以降低成本和提高效率。建議允許相關產業園區與國家產業發展融資擔保基金合作，組建園區范圍的專業子基金，子基金由國家融資擔保基金、園區國有資本投資公司或運營公司，以及其他社會資本投資者共同出資。園區和國家融資擔保基金以保本微利為目標，社會資本出資以專業管理和風險收益為目標。

促進產業發展平臺建設和發展的財稅政策

產業發展平臺即是根據產業發展的基本規律和要求，而承擔產業發展的共性技術、理念、信息、模式和管理等業務的企業，該企業以提供行業共性產品為自身發展的主要業務，并與行業內的企業就具體應用問題進行有效的協作。根據我國產業發展平臺的現行要求和實踐，可將平臺分為三個基本類別：一是創新性平臺，包括模式創新、技術創新和形態創新等；二是信息性平臺，包括市場信息、技術信息、決策信息和其他支持信息等；三是管理性平臺，包括提供產業管理創新服務、專業管理服務、托管代營服務等。

第一，有效借助已有渠道，按照市場競爭性環節的財政專項資金改革要求，大力組建政府產業引導基金，加強財政資金對制造業的支持。在實踐中，應積極引導政府投資引導基金帶動社會資金，重點投向智能生產、“四基”強化、高端裝備等具有共性和支撐力的關鍵領域，為制造業提升提供較好的宏觀環境。

第二，創新財政資金使用方式，逐步從“補建設”向“補運營”轉變，提高財政資金的績效。對于產業發展平臺，目前已經有許多相類似的平臺或機構存在，但由于在政策導向上政府偏重于建設，因而對于運營存在較大的不足，甚至出現了許多平臺名不符實，或是閑置異化的情況。將財政對產業發展平臺的支持，從“補建設”向“補運營”轉變，真正發揮產業發展平臺的功能，而不是具備形式和外觀表現。

第三，深化科技計劃（專項、基金等）管理改革，支持關鍵性領域科技創新和典型實踐，推進科技創新、發展動力轉型和布局優化調整。實現政府科技資金的綜合運用，將共性技術研發、市場信息和管理的整合做實做好，支持在重大科技專項和技術轉化應用資金中，納入產業發展平臺的特性創新和協同創新的內容，使委托創新、渠道創新、協同創新和自主創新成為我國財政科技資金重點支持的領域和形式。

第四，對產業發展平臺企業所進行的科技創新及可固定的模式和形態創新進行直接的資金投入，優化和貫徹推動創新的政府采購機制，支持創新性技術和產品的應用和完善。支持和提升使用首臺（套）重大技術裝備等政策，完善相關單位在新產品、新服務和實踐應用等環節的提升約束機制，拓展第三方首臺（套）獎勵機制，采取后補助的方式對第三方首臺（套）設備創新的平臺企業進行支持。這樣，將我國特有的首臺（套）政策從企業自主創新轉向第三方創新，使首臺（套）政策的作用機制更加完善。